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La loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2019 à 2025 s’inscrivait dans une simple démarche de réparation. Après les coupes budgétaires opérées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), il était devenu impératif que des moyens conséquents soient mis à disposition des armées pour assurer leur remontée en puissance. Selon la Cour des comptes ([2]), de 2008 à 2019, le ministère des armées a perdu 63 250 emplois, soit 20 % de ses effectifs. Pour interrompre cette dynamique déflationniste, la LPM 2019-2025 a permis de sécuriser les ressources des armées en déployant près de 198 milliards d’euros de crédits budgétaires entre 2019 et 2023. Ces moyens ont permis de financer :

– de nombreuses actions pour améliorer les conditions d'exercice du métier des armes et le quotidien du soldat ;

– le renouvellement des capacités opérationnelles, à travers la modernisation des programmes conventionnels et de dissuasion ;

– la construction de notre autonomie stratégique, avec un effort particulier en faveur des fonctions de prévention et de « connaissance anticipation » ;

– l’innovation avec notamment la préparation des grands programmes à l’horizon de l’année 2030 et le renforcement de la base industrielle et technologique de défense (BITD).

S’il faut reconnaître que l’exécution a été conforme à la trajectoire financière fixée dans la LPM, une nouvelle programmation se devait d’être élaborée au regard de l’intensité des nouvelles menaces et de l’hypothèse d’un conflit de haute intensité.

La loi du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM 2024 2030) prévoit un montant de 413,3 milliards d'euros en faveur des armées sur l’ensemble de la durée de programmation, soit une hausse de 40 % des moyens consacrés à la mission Défense par rapport à la précédente LPM. Le texte fixe l’objectif de porter l’effort national de défense à hauteur de 2 % du produit intérieur brut (PIB) entre 2025 et 2027. Du point de vue du rapporteur spécial, la cible devrait être revue pour atteindre les 3 % de la richesse nationale d’ici 2027 mais également être comptabilisée en euros constants afin de sécuriser la trajectoire. Au-delà de cet indicateur symbolique, le rapporteur spécial restera vigilant aux montants effectivement alloués.

Au regard des comparaisons internationales, la France consent d’ailleurs à un effort budgétaire relativement modeste pour ses armées.

Comparaison internationale des principaux budgets de dÉfense

(pourcentage du produit intérieur brut)

Pays	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Allemagne	1,2	1,2	1,3	1,5	1,5	1,5
Arabie saoudite	10,2	9,1	8,1	9,2	7,6	7,4
Brésil	1,4	1,5	1,4	1,3	1,2	1,1
Chine	1,7	1,7	1,7	1,8	1,6	1,6
Corée du Sud	2,4	2,5	2,7	2,8	2,8	2,7
Égypte	1,4	1,2	1,2	1,1	1,1	1,1
États-Unis	3,3	3,3	3,5	3,6	3,5	3,4
France	1,8	1,8	1,8	2,0	1,9	1,9
Inde	2,5	2,4	2,5	2,8	2,5	2,4
Iran	2,8	2,2	2,0	2,0	2,2	2,6
Israël	5,4	5,3	5,1	5,3	5,0	4,5
Japon	0,9	1,0	1,0	1,0	1,0	1,1
Pakistan	3,1	3,3	3,3	3,0	2,9	2,6
Royaume-Uni	2,1	2,1	2,1	2,3	2,3	2,2
Russie	4,2	3,7	3,9	4,2	3,7	4,1
Turquie	1,5	1,8	1,9	1,9	1,6	1,4

Source : commission des finances, d’après les réponses au questionnaire budgétaire.

Le renforcement des moyens mis à disposition des armées est en cohérence avec les dix objectifs présentés dans la Revue stratégique de Défense et de sécurité nationale de novembre 2022 :

– une France unie et résiliente ;

– une économie concourant à l’esprit de défense ;

– une résilience cyber de premier rang ;

– la France, allié exemplaire dans l’espace euro-atlantique ;

– la France, un des moteurs de l’autonomie stratégique européenne ;

– la France, partenaire de souveraineté fiable et pourvoyeuse de sécurité crédible ;

– une autonomie d’appréciation et une souveraineté décisionnelle garanties ;

– une capacité à se défendre et à agir dans les champs hybrides ;

– une liberté d’action et une capacité à conduire des opérations militaires y compris de haute intensité en autonomie ou en coalition, dans tous les champs.

● Le rapport spécial Budget opérationnel de la Défense rassemble deux des quatre programmes de la mission Défense :

– le programme 178 Préparation et emploi des forces, sous la responsabilité du chef d’état-major des armées (CEMA), dont les crédits sous-tendent l’emploi et la préparation opérationnelle des forces ;

– le programme 212 Soutien de la politique de la Défense, sous la responsabilité du Secrétaire général pour l’administration (SGA), qui finance les fonctions transverses de direction et de soutien mutualisé du ministère des Armées. Ce programme retrace l’ensemble des crédits de personnel de la mission.

En 2024, ces deux programmes représentent 60,8 % des autorisations d’engagement (AE) et 67,3 % des crédits de paiement (CP) de la mission.

I. une remontÉe en puissance qui ne doit pas occulter des points de vigilance dans le budget 2024

Si les moyens nouveaux ouverts pour l’année 2024 seront majoritairement destinés aux programmes 178 et 218 (A), la hausse des prix reste un point d’attention dans la remontée en puissance des armées (B). Le cycle budgétaire 2024 dans le domaine militaire est marqué par une diffusion des informations restreintes qui, si elle est justifiée dans un contexte international dégradé, limite la capacité du rapporteur spécial à examiner la pertinence des ouvertures des crédits (C).

A. Un effort budgétaire concentré sur les programmes du rapport spécial Budget opérationnel de la Défense

Les ressources totales du budget 2024 de la mission Défense s’élèvent à 47,2 milliards d’euros en CP (hors pensions civiles et militaires de retraite). Ce montant est conforme à la trajectoire de la première marche de la LPM qui prévoyait une progression de 3,3 milliards d’euros par rapport à la LFI pour 2023.

PROGRAMMATION BUDGÉtaire dans la lpm 2024-2030

(en milliards d’euros)

	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030
Crédits de paiement de la mission Défense	47,2	50,5	53,7	56,9	60,4	63,9	67,4
Variation	+ 3,3 %	+ 3,3	+ 3,2	+ 3,2	+ 3,5	+ 3,5	+ 3,5

Source : commission des finances, à partir du projet de LPM 2024-2030.

Les crédits ouverts pour le programme 178 Préparation et emploi des forces et le programme 212 Soutien de la politique de la défense connaissent une progression soutenue en 2024, en cohérence avec les ambitions fixées par la nouvelle LPM.

Une attention particulière est portée à la préparation opérationnelle pour faire face à l’éventualité d’un conflit de haute intensité. Les soutiens opérationnels bénéficient également de moyens supplémentaires afin d’offrir aux forces armées un environnement correspondant aux exigences de réactivité et de résilience. Le budget 2024 marque la hausse des crédits de masse salariale afin de répondre aux attentes légitimes des personnels civils et militaires des armées. Toutefois, l’enjeu de la fidélisation et de l’attractivité du ministère demeure un aspect préoccupant.

Évolution des crÉdits des programmes 178 et 212

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024
Programme 178	12 560	16 585	32 %	12 053	13 578	12,6 %
Programme 212	23 941	24 688	3,1 %	23 777	24 642	3,6 %
Total 178 + 212	36 501	41 273	13,1 %	35 830	38 220	6,7 %
Total mission Défense (+144+146)	62 005	67 864	9,4 %	53 116	56 778	6,9 %

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances pour 2024.

1. L’inflation, une variable d’ajustement à la baisse des crédits du budget de la défense ?

Les effets de la hausse généralisée des prix sur les forces armées demeurent un point d’attention dans le budget.

L’article 5 de la LPM 2019-2025 prévoyait qu’« en cas de hausse du prix constaté des carburants opérationnels, la mission Défense bénéficie de mesures financières de gestion et, si la hausse est durable, des crédits supplémentaires seront ouverts en construction budgétaire, pour couvrir les volumes nécessaires à la préparation et à l’activité opérationnelle des forces ». En 2022, cet article a été activé en loi de finances rectificative (LFR) de fin de gestion à hauteur de 150 millions d’euros au bénéfice du programme 178. Selon les informations transmises au rapporteur spécial, la nécessité d’activer le dispositif de l’article 5 devrait être examinée dans le cadre de la détermination du schéma de fin de gestion pour l’année 2023. Le rapporteur spécial restera attentif à ce que l’ensemble des surcoûts liés à la hausse des prix soient compensés en LFR pour que l’inflation ne devienne pas une variable d’ajustement à la baisse des crédits du budget de la défense. Il est à noter que l’article 6 de la LPM 2024-2030 prévoit une clause similaire à celle qui était prévue dans la précédente LPM.

● Plus largement, le budget 2023 a pris en compte les effets de l’inflation à travers le mécanisme du report de charges. Le report de charges correspond aux dépenses relatives aux livraisons constatées au 31 décembre et dont les factures n’ont pu être payées avant la fin de l’année en raison de l’insuffisance de ressources ou de délais de traitement comptable. La question de la maîtrise du report de charges et de son retour à des proportions plus raisonnables est spécifique à la mission Défense. Le contrôle du report de charges vise à éviter qu’une part importante des CP ne soit captive d’engagements passés qui auraient dû faire l’objet d’un décaissement lors d’une année précédente (contrairement aux restes à payer).

En 2022, le contexte inflationniste a créé des contraintes très fortes sur les programmes de la mission. Les mesures de régulation prises en cours de gestion n’ont pas permis d’éviter un dépassement de la cible en fin d’année : le montant des reports de charge s’est élevé à 13,7 % des crédits ouverts en LFI, contre une cible de 12 % prévue par la LPM. En 2023, le report de charges prévisionnel est de 15 % des CP ouverts hors titre 2 en LFI. Pour 2024, la cible de report de charges est fixée à 20 %.

ExÉcution du report de charges de la mission DÉfense depuis 2019

(en milliards d’euros)

	2019	2020	2021	2022
Montant en valeur	3,89	3,76	3,88	3,88
En pourcentage des crédits ouverts en LFI (hors titre 2)	16 %	15 %	14 %	14 %
Trajectoire fixée par la LPM 2019-2025	16 %	15 %	14 %	12 %

Source : commission des finances, d’après les réponses au questionnaire budgétaire.

2. Une diffusion de l’information limitée

Les indicateurs du dispositif de performance de la mission Défense ont été adaptés afin de s’aligner sur les objectifs de la LPM 2024-2030. La maquette des indicateurs de performance de programme 178 a été profondément rénovée. Seuls les indicateurs relatifs au coût du maintien en condition opérationnel, au coût de la fonction « restauration-hébergement et au soutien du combattant ont été repris dans le projet annuel de performances pour 2024. Ces changements ne permettent pas d’assurer un contrôle efficace sur le long terme. Par ailleurs, de nombreux indicateurs, dont ceux relatifs à la disponibilité des matériels (indicateur 3.2) ou à l’activité réalisée par type de matériel (indicateur 2.1), ne sont pas renseignés alors qu’ils l’étaient en 2023. La disponibilité technique opérationnelle des matériels ne sera donc pas évaluée dans le présent rapport.

Les réponses au questionnaire budgétaire sont également, pour une partie importante d’entre elles (20 %), couvertes par un niveau de protection « diffusion restreinte ». Ce niveau de protection, justifié dans un contexte sécuritaire dégradé, est parfois difficilement explicable. À titre d’exemple, la réponse à la question suivante a été classée « diffusion restreinte » :

« Présenter l’évolution des crédits des différents titres (2, 3, 4, 5, 6 et 7) au sein du programme 178 par rapport à la loi de finances pour 2023. Justifier les évolutions les plus importantes. »

II. LE PROGRAMME 178 PrÉparation et emploi des forces : une hausse très marquée des crédits

Le programme 178, placé sous la responsabilité du chef d’état-major des armées, constitue le cœur de la mission Défense puisqu’il vise à permettre aux armées de remplir les missions qui leur sont confiées tout en veillant au maintien d’un haut niveau de préparation opérationnelle. Ses objectifs correspondent, avec la dissuasion, à la totalité des fonctions stratégiques assignées aux forces armées par le Livre blanc de 2008 puis celui de 2013.

La LPM 2019-2025 prévoyait trois grands axes d’amélioration pour le programme 178 :

– l’augmentation de la provision pour surcoûts liés aux opérations extérieures (OPEX) et missions intérieures (MISSINT) ;

– la hausse des crédits destinés à l’entretien programmé du matériel afin de garantir une plus grande disponibilité des matériels essentiels ;

– l’augmentation du budget d’entraînement.

Le contexte international, notamment la menace de plus en plus concrète de la haute intensité, invite à une vigilance particulière à l’égard de la disponibilité des matériels et des troupes dont dispose chaque armée. En cela, le programme 178 est au cœur du contrat opérationnel des armées françaises. La nouvelle LPM prévoit une hausse qualitative puis quantitative du niveau de préparation opérationnelle. Le niveau d’activité sera stabilisé en 2023 et la préparation opérationnelle axée sur des entraînements dans le « haut du spectre ». Ainsi, le rapport annexé de la LPM 2024-2030 prévoit que « la préparation opérationnelle progressera quantitativement dès 2024 jusqu'à rejoindre en 2030 les normes d'activité permettant de maintenir les savoir-faire dans le temps, en cohérence avec l'arrivée des nouveaux équipements et de très hautes exigences de polyvalence ».

A. Une progression soutenue des crédits du programme 178

En 2024, les moyens budgétaires demandés pour le programme 178 Préparation et emploi des forces en AE et CP sont en forte hausse (respectivement de + 32 % et de + 12,6 %). L’augmentation soutenue des crédits ouverts en AE financera principalement la notification de nouveaux contrats de maintien en condition opérationnelle et le renouvellement de ceux arrivant à échéance.

Les crédits destinés à l’entretien programmé du matériel progressent de 745 millions d’euros par rapport à la LFI pour 2023 tandis que ceux destinés à l’activité opérationnelle augmentent de 326 millions d’euros. Le complètement des stocks de munitions et de petits équipements sera financé à hauteur de 306 millions d’euros. À ce titre, le rapport souligne la nécessité de reconstituer la filière de production de munitions de petits calibres, en lien avec les conclusions de la mission flash de MM. Vincent Bru et Julien Rancoule sur les stocks de munitions ([3]).

Évolution des crÉdits du programme 178 par action

(en millions d’euros)

	LFI 2023		PLF 2024		Évolution 2023-2024
Action	AE	CP	AE	CP	AE	CP
01 - Planification des moyens et conduite des opérations	1 004	812	1 120	1 035	11,6 %	27,4 %
02 - Préparation des forces terrestres	1 926	1 883	2 862	2 194	48,6 %	16,5 %
03 - Préparation des forces navales	2 760	3 088	3 710	3 447	34,4 %	11,6 %
04 - Préparation des forces aériennes	3 019	2 875	4 847	3 493	60,5 %	21,5 %
05 - Logistique et soutien interarmées	3 001	2 544	3 445	2 809	14,8 %	10,4 %
06 - Surcoûts liés aux opérations extérieures	820	820	570	570	– 30,5 %	– 30,5 %
07 - Surcoûts liés aux missions intérieures	30	30	30	30	0 %	0 %
Total	12 560	12 053	16 585	13 578	32 %	12,7 %

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances pour 2024.

1. La nécessité de renforcer les services de soutien des forces

La LPM 2024-2030 prévoit de renforcer les services de soutien sans lesquels le modèle capacitaire ne serait ni crédible ni performant.

Les crédits de l’action 05 Logistique et soutien interarmées connaissent une hausse notable par rapport à la LFI 2023, à la fois en AE (+ 16 %) et en CP (+ 11,3 %), pour s’établir respectivement à 3 445 et 2 809 millions d’euros.

Cette action regroupe l’ensemble des fonctions support à caractère interarmées relevant des services suivants : service de santé des armées (SSA) ; soutien des forces par les bases de Défense (BDD) ; centre national des sports de la Défense (CNSD) ; service interarmées des munitions (SIMu) ; service du commissariat des armées (SCA).

Le rapporteur souhaite attirer l’attention sur le SSA d’une part et sur le SIMu d’autre part.

● Outre la médecine des forces en opérations, le SSA a quatre missions qui font que le service est au cœur du soutien des armées : la gestion des hôpitaux militaires, le ravitaillement sanitaire, la formation et la recherche. Le budget 2024 s’inscrit dans le cadre de l’Ambition stratégique 2030 du SSA qui se décompose en trois grands objectifs :

– garantir un soutien médical de haut niveau pour tous les engagements opérationnels ;

– renforcer le soutien santé au plus près des forces armées sur le territoire national ;

– disposer de personnels engagés.

L’année 2024 marquera la poursuite de la construction d’un hôpital d’instruction des armées (HIA) de nouvelle génération à Marseille et le lancement de la phase d’étude pour la construction d’un centre de traitement et de réhabilitation des blessés à Bordeaux. La capacité hospitalière militaire sera renforcée par la réhabilitation du service de chirurgie orthopédique de l’HIA Percy ou le renouvellement de l’IRM 3T de l’HIA de Sainte-Anne Un montant de 55,1 millions d’euros en AE et de 65,7 millions d’euros en CP sera consacré à des dépenses d’infrastructures.

Il convient de noter que le SSA a été fortement sollicité pendant la crise sanitaire alors même que ses ressources suivaient une trajectoire baissière depuis plusieurs années. Ce dernier se heurte en effet à la dégradation de son schéma d’emplois depuis plusieurs années. En 2021, l’effectif total du SSA était de 16 139 postes contre seulement 14 200 en 2023, soit une baisse de 12 % alors que le service a été fortement mobilisé pendant la crise sanitaire. La composante hospitalière de ces emplois n’a pas été épargnée par ces réductions de postes puisque le nombre d’effectifs a diminué de 22 % entre 2015 et 2021. En conséquence, le SSA s’est réorganisé par la fusion de structures, tout essayant de préserver les métiers opérationnels et projetables, en particulier les équipes chirurgicales. Dans son rapport de juin 2023 sur le Service de santé des armées, la Cour des comptes relève qu’avec « seulement 1 480 lits en 2021, c’est-à-dire un nombre de lits globalement équivalent à celui d’un centre hospitalier civil de taille moyenne, il apparaît que, dans un contexte d’engagement majeur, les hôpitaux militaires auront besoin de s’appuyer sur les hôpitaux civils, en cas de rapatriement massif de blessés militaires en métropole » ([4]).

Le rapporteur spécial considère que cette situation est très préoccupante puisqu’elle obère les capacités d’engagement dans un conflit intense, faute de pouvoir dispenser des soins et assurer des prises en charge adaptées. Le rapporteur spécial appelle également à renforcer l’effort budgétaire au profit d’achats d’abris pour soigner les blessés au plus près des zones de combats, d’éléments d’hôpital mobile et d’ambulances.

En raison d’un manque de moyens, le SSA s’est progressivement désengagé au niveau de l’offre de soins proposée aux familles, faute de moyens pour pouvoir les prendre en charge. Le rapporteur spécial admet qu’il s’agit d’un sujet délicat à traiter puisque la question de la pénurie médicale dépasse de toute évidence le périmètre du ministère des Armées. Il faut également souligner que les spécialités proposées par les HIA ne correspondent pas toujours aux besoins des familles du fait notamment de l’absence de pédiatrie et d’obstétrique. Par ailleurs, l’implantation géographique des HIA au sein des sept grandes métropoles limite la portée des mesures annoncées aux seules familles vivant à proximité de ces établissements. Le rapporteur spécial considère donc que le suivi médical des familles – restreint aux activités du SSA – constitue un angle mort du plan Famille (voir infra).

Enfin, certaines spécialités sont confrontées à une forte concurrence du secteur civil et à d’importantes difficultés à recruter. Il convient de limiter les départs de personnels soignants du SSA vers le secteur privé mais aussi vers la fonction publique hospitalière, en adaptant les niveaux de rémunération des soignants des armées. Le rapporteur rappelle également que le SSA connaît une forte tension liée à sa mobilisation dans le cadre des OPEX. Si cet effort permet un accompagnement des blessés en OPEX, la densité des activités opérationnelles conduit à la dégradation de l’accès aux soins des militaires et de leurs familles. À ce titre, le rapport annexé de la LPM prévoit que « toutes les capacités de la chaîne du service de santé des armées (SSA) projetée en opération (postes médicaux, structures médico-chirurgicales dont les hôpitaux de campagne, évacuations médicales, etc.) seront renouvelées pour garantir le soutien des engagements militaires ».

● Le service interarmées des munitions (SIMu) a pour mission de mettre à disposition des forces armées des munitions, hors dissuasion, en quantité et en qualité requises.

Si l’achat de munitions en nombre suffisant est essentiel face au retour de la haute intensité, le budget alloué au SIMu au titre de l’entretien de ce stock doit en effet retrouver une trajectoire haussière alors qu’il était en diminution depuis trois années consécutives.

La LPM vise à renforcer les capacités de démantèlement et d’élimination des munitions du SIMu ainsi que ses capacités de stockage. La programmation vise également à développer la capacité de transports de munitions en renouvelant son parc de véhicules spécifiques. L’année 2024 marquera :

– le déploiement d’un nouveau système d’information logistique des munitions ;

– la poursuite de la mise en œuvre de son plan d’équipement des matériels et des moyens visant à mieux maîtriser l’environnement de la munition afin d’améliorer son cycle de vie ;

– la poursuite de l’élimination des munitions et éléments issus du tir en position technique « à éliminer ».

Le détail du budget du SIMu fait l’objet d’une protection au niveau « Diffusion restreinte ».

● En 2024, il convient de noter qu’un effort important sera déployé pour consolider le soutien territorial en augmentant le budget des bases de défense de 146 millions d’euros par rapport à 2023. Le rapporteur spécial s’inquiète au sujet de l’absence de moyen industriel de production de petit calibre en France et appelle à ouvrir une réflexion sur la création d’une filière souveraine de production pour éviter de potentielles difficultés d’approvisionnement.

2. Les crédits concourant au financement des missions et organismes interarmées

L’action 01 Planification des moyens et conduite des opérations retrace les crédits de l’état-major des armées et des organismes et états-majors interarmées, de la direction du renseignement militaire (DRM) et des systèmes d’information et de communication. Les ressources de l’action 01 progressent de 116 millions d’euros en AE (+ 11,6 %), pour atteindre 1 120 millions d’euros, et de 223 millions d’euros en CP (+ 27,5 %), pour atteindre 1 035 millions d’euros.

Ces crédits permettent également de financer les contributions de la France aux organisations internationales dans le domaine militaire, en particulier au profit de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et de l’Union européenne (UE). Le PLF pour 2024 présente une croissance significative des crédits ouverts au titre des organisations internationales, liée à la hausse des contributions à l’OTAN (+ 58 % en AE et + 64 % en CP). Cette hausse résulte des décisions des États membres en réaction à la guerre en Ukraine.

En cohérence avec les objectifs de la LPM, le budget 2024 prévoit des crédits supplémentaires pour permettre à la DRM d’acquérir des matériels et des logiciels dans le domaine du cyberespace. En 2024, la trajectoire de capacité du renseignement d’intérêt militaire sera marquée par la montée en puissance d’ARTEMIS. Ce projet d’architecture d’exploitation et de traitement massive de l’information multi-sources doit servir de socle technique pour accueillir les outils d’intelligence artificielle nécessaires au traitement des données.

B. Une priorité accordée à la préparation opérationnelle

Le rapport annexé de la LPM prévoit que les niveaux d’activité seront stabilisés et la préparation opérationnelle consolidée qualitativement en visant des entraînements préparant à la haute intensité.

La préparation opérationnelle des forces armées s’adapte à l’évolution du contexte géopolitique. L’exercice ORION, conduit au printemps 2023, a constitué un jalon dans la montée en puissance de l’entraînement vers le combat de haute intensité des forces armées françaises et devrait être reconduit en 2026. Programmé avant le déclenchement de l’invasion russe en Ukraine, cet exercice majeur faisait suite à l’émergence d’une compétition, voire d’une contestation mondiale entre puissances confirmée par la guerre en Europe. Ainsi, par exemple, l’entraînement interalliés prenant une part croissante au sein des armées françaises, la France participera à l’exercice majeur de l’OTAN Steadfast Defender en 2024. En 2023, elle réalise l’exercice Coubertin 2 en préparation des Jeux Olympiques de 2024.

Le rapporteur spécial souhaite rappeler les nombreux décalages de programmes de véhicules qui limitent les capacités d’engagement, comme la faible disponibilité de ses flottes d’hélicoptères. Malgré́ un nombre important d’hélicoptères, une majorité́ d’entre eux ne sont pas opérationnels. En 2019, seuls 39 % des hélicoptères de manœuvre et 54 % des hélicoptères d’assaut de l’armée de Terre étaient disponibles, ce qui est particulièrement préoccupant.

Cette situation s’explique notamment par :

– l’obsolescence de certains appareils dont la mise en service remonte aux années 1970 ;

– l’usure liée à une utilisation sur des missions multiples (opérations extérieures, sauvetages en mer ou encore évacuations sanitaires pendant la crise sanitaire) ;

– l’hétérogénéité de la flotte, avec douze modèles en service, complexifiant le soutien et la maintenance.

1. Les forces terrestres

Les crédits de l’action 02 Préparation des forces terrestres progressent très fortement en AE (+ 48,6 % par rapport à la LFI pour 2023) mais de façon moins soutenue en CP (+ 16,5 % par rapport à la LFI pour 2023) pour atteindre respectivement 2 862 millions d’euros et 2 194 millions d’euros. L’année 2024 est une année de mise en œuvre de la transformation de l’armée de Terre vers le modèle « de combat », en réformant son organisation pour être plus réactive.

La LPM 2024-2030 confirme l’effort important sur les crédits d’entretien programmé du matériel, initié dans la LPM précédente, afin de permettre un relèvement des taux de disponibilité des équipements majeurs et du niveau d’activité vers les normes.

Évolution des crÉdits d’entretien programmÉ
des matÉriels de l’armÉe de terre

(en millions d’euros et en crédits de paiement)

	LFI 2021	LFI 2022	LFI 2023	PLF 2024
EPM milieu terrestre	524	621	793	914
EPM milieu naval	7	6	6	7
EPM milieu aérien	411	417	429	536
Total	942	1 044	1 228	1 458

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances pour 2024.

● Pour l’armée de Terre, les crédits d’entretien programmé des matériels affichent une hausse de 19 % entre 2023 et 2024. Cette augmentation substantielle est en adéquation avec les objectifs de modernisation du MCO des matériels terrestres et aéroterrestres, notamment en matière de verticalisation des contrats. La progression des crédits s’explique également par les impératifs liés à la montée en puissance des équipements de nouvelle génération, concomitante avec le maintien de parcs plus anciens pendant la période de transition, et par l’augmentation du coût des facteurs. L’année 2024 sera en effet marquée par la poursuite de la livraison des matériels de quatrième génération du programme Scorpion et de l’accroissement des besoins de MCO associés. À titre d’exemple, la notification du marché de verticalisation pour la maintenance de l’hélicoptère Tigre représentera un coût de 600 millions d’euros. En matière d’infrastructures, l’arrivée de ces nouveaux matériels impliquera des opérations de réhabilitation de certains hangars, notamment pour préparer l’arrivée des futurs hélicoptères Guépard (Hélicoptère Interarmées Léger).

● En 2024, les crédits consacrés aux activités opérationnelles sont en hausse de 9 % en AE et de 10 % en CP. La hausse des crédits permettra d’appuyer l’activité et l’entraînement des forces en :

– contribuant au financement des exercices majeurs planifiés en 2024 axés sur la dimension interalliés et internationale ;

– contribuant à répondre aux objectifs de préparation opérationnelle fixés à l’armée de Terre, notamment pour densifier la préparation opérationnelle interarmes ;

– assurant le financement des dépenses de carburant nécessaires pour répondre aux objectifs de l’armée de Terre dans un contexte d’augmentation des tarifs de cession ;

– finançant le besoin de transports terrestres, aux coûts croissants, notamment pour les transports externalisés.

Après l’exercice ORION en 2023, un nouveau cycle de préparation opérationnelle est prévu en 2024 avec la participation à de grands exercices multinationaux organisés à l’étranger dans le cadre de l’OTAN et dans un cadre bilatéral. Il est à noter que les crédits destinés au financement des carburants opérationnels progressent de 11,6 millions d’euros, en lien avec l’augmentation anticipée des tarifs.

2. Les forces navales

Les crédits de l’action 03 Préparation des forces navales sont en hausse de 34,4 % en AE et de 11,6 % en CP par rapport à la LFI pour 2023. Au total, en 2024, l’action est dotée de 3 710 millions d’euros en AE et de 3 447 millions d’euros en CP.

● Les crédits d’EPM de la Marine nationale sont en hausse de 8 % en CP entre 2023 et 2024, ce qui devrait permettre de satisfaire les cibles prévues dans la LPM tout en couvrant les surcoûts liés à l’inflation et à l’effort opérationnel sur le flanc Est de l’Europe. Cette progression des crédits permet également de couvrir les travaux de rénovation des missiles ASTAIR et EXOCET.

Évolution des crÉdits d’entretien programmÉ
des matÉriels de la Marine nationale

(en millions d’euros et en crédits de paiement)

	LFI 2021	LFI 2022	LFI 2023	PLF 2024
EPM milieu naval dont Dissuasion	1 288	1 370	1 559	1 650
EPM milieu aérien	608	667	670	765
EPM milieu terrestre	12	12	12	11
Total	1 908	2 049	2 241	2 426

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances pour 2024.

● Les crédits consacrés à l’activité opérationnelle sont en progression de 14 % en AE et 35 % en CP. Cette hausse permettra de financer :

– le renforcement qualitatif de la préparation opérationnelle en favorisant les entraînements « haut de spectre » ;

– la montée en puissance progressive de la transformation numérique et de ses applications opérationnelles, induisant notamment un besoin croissant en ressources satellitaires.

Les crédits destinés au financement des carburants opérationnels progressent de 59 % en AE et CP afin de financer la hausse des prix de cession.

L’action supporte également le financement déjà engagé de travaux d’infrastructures majeurs relatifs aux installations industrialo-portuaires sur les ports de Brest et Toulon. Les crédits destinés aux infrastructures progressent en effet de 8 % en CP et diminuent de 30 % en AE.

Les crédits destinés à l’achat de petits équipements sont également en hausse de 9 % pour poursuivre le renouvellement des équipements des commandos de marine, le complètement des munitions ainsi que l’accompagnement de la montée en puissance de la transformation numérique.

3. Les forces aériennes

Les crédits de l’action 04 Préparation des forces aériennes connaissent une hausse très significative de 60,5 % en AE et de 21,5 % en CP. Au total, l’action est abondée de 4 847 millions d’euros en AE et de 3 493 millions d’euros en CP.

Évolution des crÉdits d’entretien programmÉ
des matÉriels de l’armÉe de l’air et de l’Espace

(en millions d’euros et en crédits de paiement)

	LFI 2021	LFI 2022	LFI 2023	PLF 2024
EPM milieu aérien dont Dissuasion	1 731	1 856	2 031	2 390
EPM milieu terrestre	30	33	34	35
Total	1 761	1 889	2 065	2 425

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances pour 2024.

● Pour l’armée de l’Air et de l’espace, l’année 2024 confirme l’effort porté sur les crédits d’entretien programmé du matériel. Ces derniers progressent de 17 % entre 2023 et 2024 : cette évolution s’explique par la montée en puissance de flottes modernes (A400 et MRTT), mais également par le renforcement de l’épaisseur logistique, en particulier concernant la flotte Rafale.

● Les crédits destinés au soutien direct de l’activité opérationnelle sont en très forte augmentation tant en AE (+ 80 %) qu’en CP (+ 31 %). La progression des crédits permet :

– de prendre en compte la hausse des prix de cession de carburant ;

– d’améliorer l’entraînement des forces ;

– d’assurer la continuité capacitaire renseignement d’origine électromagnétique (ROEM) avec la location d’heures de vol SOLAR ;

– de prendre en compte la montée en puissance du domaine spatial.

Il est à noter que l’armée de l’air et de l’espace sera mobilisée pour assurer la protection aérienne des Jeux Olympiques en 2024, en coordonnant et en intégrant notamment la lutte anti-drone au niveau interministériel.

Enfin, l’année 2024 sera marquée par la mise en place d’un contrat de location de six ans de prestation Red AIR. Cette prestation consiste à livrer une opposition aux pilotes de Rafale et de Mirage 2000 dans le cadre de leur préparation au combat. Dans le cadre du contrat de location, la fonction Red Air sera externalisée.

4. Les crédits destinés au maintien en condition opérationnelle

a. La verticalisation des contrats

Depuis 2018, le ministère des armées a entamé une démarche d’optimisation de l’organisation du soutien en transformant le maintien en condition opérationnelle (MCO) de ses équipements terrestres, navals et aéronautiques autour d’une refonte de sa stratégie contractuelle. Ainsi, de nouveaux contrats pluriannuels de soutien verticalisés et globalisés confient à un maître d’œuvre unique un périmètre d’actions portant sur un système d’armes complet et la gestion logistique des stocks de pièces.

Toutefois, un contrat verticalisé ne prend jamais en compte la totalité des opérations de MCO pour des raisons de pertinence du coût (après analyse de la valeur) ou de politique de résilience. Certaines tâches peuvent donc être attribuées à l’industriel étatique (service industriel de l’aéronautique, service logistique de la Marine ou service de la maintenance industrielle terrestre).

En assignant des objectifs de performance portant sur un seuil et un plafond d’activités à soutenir, ces contrats responsabilisent les industriels. L’engagement sur une longue durée leur offre une visibilité qui leur permet de mieux organiser leurs prestations, leur chaîne d’approvisionnement, leur sous-traitance. Les contrats verticalisés permettent également aux industriels de planifier des investissements et d’anticiper les obsolescences programmées.

S’agissant du domaine aéronautique, la verticalisation des contrats est assurée par la direction de la maintenance aéronautique (DMAé). Les nouveaux contrats de soutien verticalisés et globalisés confient à un maître d’œuvre unique un périmètre d’actions couvrant la quasi-intégralité d’un aéronef et la gestion logistique des stocks sur une longue durée.

Ces contrats, qui pour certains sont encore dans une phase de montée en puissance, ont des effets positifs, tels que :

– la réduction des délais d’attente de décision et d’obtention de pièces pour améliorer la disponibilité des Rafale Air et des Rafale Marine ;

– le doublement de l’activité de la flotte Fennec de l’armée de Terre entre 2018 et 2020 et sa stabilisation depuis lors (soit de 2 500 à 5 100 heures de vol) ;

– l’amélioration de la disponibilité du Tigre, passant de 18,5 appareils disponibles en moyenne en 2018 à 26,7 en 2022 ;

– l’amélioration de la disponibilité des Mirage 2000D et 2000 - 5F avec la mise en place d’un pôle de conduite du soutien.

Si la disponibilité des NH90 reste insuffisante, la disponibilité des TTH (Tactical Transport Helicopters) a poursuivi sa progression avec un taux de disponibilité sur le premier semestre 2023 s’établissant à 41 % contre 30 % en 2018. Un groupe de travail de crise composé de l’état-major de la Marine, de la DMAé et des industriels a été mis en place en 2020 afin d’atteindre une disponibilité permettant de satisfaire les besoins opérationnels.

b. Le coût du maintien en condition opérationnelle

● Le coût du MCO terrestre progresse du fait de l’effet cumulatif de la livraison d’équipements de dernière génération et du maintien des parcs anciens dont le soutien se révèle de plus en plus coûteux. Le coût définitif du MCO des nouveaux équipements pourra être établi à l’horizon de l’année 2027, lorsque chacun des parcs sera suffisamment déployé.

● Le coût du MCO naval sera relativement stable en 2024 mais augmentera de façon soutenue en 2025 et 2026 en raison :

– du vieillissement des parcs et de la prolongation de certains bâtiments nécessitant des travaux lourds afin de traiter les obsolescences ;

– la transition entre les sous-marins nucléaires d’attaque de type Rubis et Suffren ;

– les arrêts techniques majeurs des frégates de type FREMM, ainsi que la préparation de la rénovation à mi-vie des frégates et de l’ATM3 du porte-avions Charles de Gaulle.

● La maîtrise du coût à l’heure de vol dans la durée sur le périmètre du MCO aéronautique est assurée par une politique contractuelle reposant sur des contrats globaux et pluriannuels mis en œuvre par la direction de la maintenance aéronautique. Les documents budgétaires n’apportent pas de données complémentaires.

5. Une baisse de la provision OPEX-MISSINT

Les deux actions 6 Surcoûts liés aux opérations extérieures et 7 Surcoûts liés aux missions intérieures constituent des provisions formées afin de couvrir les surcoûts opérationnels.

Pour les opérations extérieures (OPEX), ce surcoût est la somme :

– du différentiel entre le coût du dispositif sur un théâtre d’opérations et le coût de son équivalent en métropole. Le coût additionnel du paiement d’indemnités de sujétions pour service à l’étranger (ISSE) en est un exemple ;

– des dépenses qui n’auraient pas été effectuées hors du cadre d’une opération extérieure. C’est le cas, par exemple, des dépenses de transport stratégique vers les théâtres, qui sont prises en compte intégralement.

Pour les missions intérieures (MISSINT), certaines missions des armées sur le territoire national ne font pas l’objet d’un chiffrage individualisé de leur surcoût, en raison soit de leur caractère intrinsèquement lié aux contrats opérationnels des armées, par exemple la posture permanente de sûreté aérienne (PPSA), soit de leur faible coût.

Les trois critères qui permettent de délimiter le périmètre des missions intérieures (MISSINT) sont la participation alternative à :

– des plans gouvernementaux de protection (ex : Vigipirate, Sentinelle) ;

– des missions interministérielles de sécurité (ex : Harpie, Titan, Héphaïstos) ;

– la sécurisation de grands évènements.

En raison du caractère évolutif et de la nature imprédictible des menaces qui sont à l’origine de l’engagement des armées françaises en OPEX et MISSINT, le dispositif des surcoûts OPEX-MISSINT est adossé à une provision annuelle de ressources. L’article 5 de la LPM 2024-2030 a prévu un montant de provision annuelle pour l’ensemble de la période de programmation couverte. Conformément aux recommandations formulées par la Cour des comptes, la provision inclut désormais les crédits de masse salariale inscrits en loi de finances au titre des missions intérieures.

provision annuelle opex-missint

	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030
Montant provisionné	800	750	750	750	750	750	750

Source : loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030.

En 2024, le montant de la provision ouvert en PLF connaît une baisse de 30 % par rapport à la LFI pour 2023. En effet, conformément à ce que prévoit l’article 5 de la LPM, la provision dédiée aux OPEX-MISSINT doit s’élever à 800 millions d’euros en 2024, dont 600 millions d’euros pour les dépenses hors titre 2 et 200 millions d’euros pour les crédits de titre 2. En 2024, le montant de la provision tient compte tient compte de la fin de l’opération Barkhane. Cette diminution résulte du retrait des engagements en OPEX.

Néanmoins, l’instabilité de la situation au Sahel, notamment à la suite du coup d’État au Niger le 26 juillet 2023, créé de fortes incertitudes sur les évolutions du dispositif militaire français dans la région. L’opération Chammal au Levant et l’opération Daman dans le cadre du Finul restent stables.

PROVISION OPEX-missint pour 2024

(en millions d’euros)

	Provision
OPEX hors titre 2	570
OPEX titre 2	100
MISSINT hors titre 2	30
MISSINT titre 2	100
Total OPEX-MISSINT	800

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Les travaux de planification de la contribution des armées à la sécurisation des Jeux Olympiques 2024 sont en cours. Les armées seront engagées au-delà du cadre habituel de l’opération Sentinelle, destinée à la lutte antiterroriste. Le dimensionnement de la provision OPEX-MISSINT, dès la LPM, a été évalué pour 2024 en tentant compte de cet engagement. Le PLF pour 2024 ne prévoit donc pas de crédits spécifiques pour couvrir les surcoûts induits par l’organisation des Jeux Olympiques.

La lutte contre les feux de forêts

Les armées participent depuis 1984 à la lutte contre les feux de forêts en appui des moyens de la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion de crise (DGSCGC). En 2022, l’opération Héphaïstos a élargi son champ d’application tant géographique que capacitaire. L’opération est désormais déployée sur l’ensemble du territoire métropolitain afin de réagir plus efficacement à l’extension des zones touchées par les feux tout en conservant une attention particulière sur les zones du sud et du sud-ouest.

Les armées disposent de capacités d’alerte, notamment à travers les modules adaptés de surveillance (MAS) qui sont composés de huit militaires et deux sapeurs-pompiers équipés de véhicules légers tout terrain. Un détachement hélicoptères, prépositionné sur la base de Brignoles (Var), intervient sur les zones difficiles d’accès, voire inaccessibles aux moyens de secours terrestre ou ne pouvant être traitées par les seuls moyens aériens de la sécurité civile.

III. LE PROGRAMME 212 SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE : un manque d’attractivité persistant

Placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration, le programme 212 regroupe les fonctions mutualisées de direction et de soutien du ministère des Armées. Il assure les missions de coordination des politiques transversales : ressources humaines, finances, immobilier, logement notamment.

Il comprend en particulier l’ensemble des crédits de personnel de la mission depuis le 1er janvier 2015. Le programme représente 42 % des CP ouverts en 2024 pour la mission. Les dépenses de personnel représentent un total de 23,2 milliards d’euros en 2024. Hors titre 2, les crédits budgétaires du programme s’élèvent à 1 483 millions d’euros en AE et 1 436 millions d’euros en CP, soit une diminution de 42 millions d’euros en AE (– 3 %) et une augmentation de 76 millions d’euros en CP (+ 6 %).

La diminution globale en AE s’explique principalement par les dynamiques des cycles d’investissement qui ne sont pas linéaires. Cependant, cette baisse ne saurait masquer les efforts budgétaires en matière de systèmes d’information (+ 25 millions d’euros), de politique RH (+ 32 millions d’euros) et de politique culturelle (+ 15 millions d’euros).

Le programme 212 revêt une importance de premier plan dans l’ambition de croissance du volume et des compétences des effectifs des armées. Le corollaire de cet enjeu est l’amélioration de l’attractivité des carrières, en particulier militaires, offertes par la mission Défense. Cela passe notamment par les conditions de travail et de vie et par la rémunération.

Le programme comporte ainsi les crédits du plan d’accompagnement des familles et d’amélioration des conditions de vie des militaires (plan Famille), qui après avoir permis de nombreuses avancées, se poursuit en 2024 avec la mise en place du plan Famille 2. L’année 2024 sera également marquée par des mesures de revalorisation de la rémunération du personnel, notamment par une refonte des grilles salariales.

A. Une remontée des effectifs en retrait par rapport aux ambitions de la programmation militaire

1. Un schéma d’emplois en hausse mais en décalage avec les cibles de la LPM

Dans le cadre de la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025, le ministère des armées avait pour cible la création nette de 6 000 postes, dont 1 500 sur la période 2019-2022 et autant en 2023. La LPM 2024-2030 prévoit dans son article 7 une évolution nette de 6 300 postes sur l’ensemble de la période de programmation, portant les effectifs totaux du ministère à 275 000 ETP à l’horizon 2030.

Ce schéma d’emplois positif vise à renforcer le ministère des armées qui a perdu 63 250 emplois entre 2008 et 2019, soit 20 % de ses effectifs. En effet, depuis 2008, les réformes ont conduit à une refonte de la carte militaire avec de nombreuses dissolutions d’unités (une vingtaine de régiments et une dizaine de bases aériennes).

La trajectoire d’effectifs 2024-2030
(article 7 de la Loi de programmation militaire 2024-2030)

(en équivalents temps plein)

	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030
Cible d’augmentation nette des effectifs	700	700	800	900	1 000	1 000	1 200

Source : commission des finances à partir de la LPM.

● L’année 2024 marquera la première année d’activation de la clause dérogatoire de l’alinéa 9 de l’article 7 de la LPM. Cette disposition permet de réemployer les crédits rendus disponibles par une sous-réalisation des cibles d’effectifs au profit de mesures visant à renforcer l’attractivité et la fidélisation des forces. Pour répondre à ces enjeux stratégiques et aux besoins capacitaires des armées, le ministère peut faire appel à tous les outils disponibles : renouvellement des procédures de recrutement grâce aux outils numériques, levier indemnitaire pour fidéliser avec la prime de lien au service notamment, gestion au cas par cas des mesures d’incitation au départ, investissement dans les formations de requalification.

Le schéma d’emplois pour 2024 est de + 456 ETP, soit un écart de 244 ETP avec la LPM. Ce décalage doit permettre de dégager 76 millions d’euros au bénéfice de mesures spécifiques au ministère, dont 65 millions d’euros affectés à des mesures nouvelles. Parmi ces mesures nouvelles, 35 millions d’euros sont directement centrés sur les métiers en tension, notamment le numérique, le nucléaire, le renseignement, les filières sociales et administratives, ainsi que les métiers de la santé et de l’expertise.

26 ETP sont destinés au service industriel de l’aéronautique (SIAé) et 30 ETP sont ouverts au titre de la réinternalisation des compétences numériques. Les 400 ETP restant visent principalement les postes essentiels aux évolutions prioritaires des armées.

RÉpartition de la hausse des effectifs envisagÉe pour 2024

Répartition de l’évolution des effectifs par domaine	2024
Dissuasion nucléaire	6
Cohésion nationale et montée en puissance de la réserve	5
Cyberdéfense	55
Renseignement	63
Nouveaux espaces de conflictualité	12
Capacités majeures d'armée dont renforcement en Outre-mer	45
Influence / Partenariats internat.	5
Soutiens et divers	140
Maîtrise d'œuvre	37
Infrastructures	3
Transformation numérique	18
Formation élèves	11
SIAe	26
Réinternalisation des compétences du numérique	30
Total	456

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Les rééquilibrages de cibles à la hausse pour les catégories A et B reflètent le besoin croissant du ministère en matière de compétences de haut niveau, en particulier face à la technicité des systèmes d’armes ainsi qu’à l’évolution de la nature des engagements opérationnels. En outre, contrairement à 2021, la Cour des comptes, dans son analyse de l’exécution budgétaire ([5]), note qu’en 2022 cette augmentation en faveur des catégories A et B ne s’est pas accompagnée d’une baisse aussi forte sur les militaires du rang.

SchÉma d’emplois du ministÈre des armÉes pour 2024

(en ETP)

Catégorie d’emplois	Sorties prévues	Dont départs en retraite	Entrées prévues	Schéma d’emplois
Officiers	3 366	948	3 695	329
Sous-officiers	9 737	3 784	10 241	504
Militaires du rang	17 481	990	16 862	– 619
Volontaires	1 373	0	1 205	– 168
Catégories A (personnels civils titulaires et non titulaires)	2 146,5	396,2	2 724,5	578
Catégorie B (personnels civils titulaires et non titulaires)	1 861,5	488,4	2 168,5	307
Catégorie C (personnels civils titulaires et non titulaires)	2 762,5	589	2 393,5	– 369
Ouvriers de l'État	1 085,4	775,2	979,4	– 106
Total	39 812,9	7 970,8	40 268,9	456

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Le PLF pour 2024 est marqué par la montée en puissance de la réserve, avec le recrutement de 3 800 réservistes supplémentaires (+ 9,5 %), pour 180 000 jours d’activité supplémentaires (+ 13 %) et un budget de 195 millions d’euros.

Pour remplir leurs missions, les armées ont besoin également de s’appuyer sur une réserve plus forte, plus nombreuse, mieux formée, mieux entraînée et surtout pleinement intégrée à l’active. À horizon 2035, la LPM a fixé un objectif d’un réserviste pour deux militaires d’active.

Afin d’atteindre cette cible, la LPM prévoit les mesures suivantes :

– augmentation de la limite d’âge fixée maintenant pour tous les réservistes à 72 ans ;

– possibilité de faire de la réserve pendant un congé parental, un congé pour convenance personnelle quelle qu’en soit la raison ;

– conditions d’aptitude propres à l’emploi occupé dans la réserve ;

– avancement pour les réservistes spécialistes ;

– possibilité d’exercer des missions à l’étranger à titre permanent ;

– augmentation du nombre de jours d’absence pour activité dans la réserve sans avoir à en avertir son employeur civil (10 jours) ;

– possibilité pour les anciens réservistes de premier niveau qui en font la demande, d’intégrer la réserve opérationnelle de deuxième niveau dans la limite de 5 ans ;

– possibilité de convoquer 5 jours par an les réservistes de deuxième niveau pendant les 5 années durant lesquelles ils sont soumis à l’obligation de disponibilité.

La modernisation et la simplification des processus d’administration et d’emploi des réservistes seront poursuivies au travers de la mise en œuvre du système d’information « réservistes opérationnels connectés » (ROC).

2. Une remontée des effectifs grevée par la persistance des difficultés de recrutement et de fidélisation

Les ambitions de la LPM en matière de volume de recrutement mais aussi d’acquisition de compétences à haute valeur ajoutée concourent aux difficultés de recrutement et de fidélisation, les armées devant renforcer leur attractivité pour remplir ces objectifs.

Le ministère rencontre depuis plusieurs exercices des difficultés dans la réalisation de son schéma d’emplois. Cette sous-réalisation est de l’ordre de 1 000 ETP en 2022 et d’au moins autant en 2023, en particulier chez les militaires du rang. Il est à noter que la gestion 2022 se solde par un schéma d’emplois de – 1 018 ETP, soit un écart à la cible de – 2 228 ETP.

● Les difficultés de recrutement concernent principalement les sous-officiers supérieurs avec des profils techniques qui nécessitent plusieurs années de progression de carrière. Pour la catégorie des sous-officiers, certains métiers sont particulièrement en tension, notamment ceux de la famille professionnelle achat (ACH), en pleine transformation du fait de la requalification des emplois, des techniciens des systèmes d’information et de communication (SIC), du contrôle aérospatial (CCA), du renseignement (RENS) ou de l’exploitation du nucléaire de défense (NUC). Les fonctions support sont globalement déficitaires du fait de la priorité accordée aux métiers opérationnels. Certaines spécialités subissent également une forte concurrence du privé, notamment en matière de rémunération et de conditions de travail (métiers cybers, des systèmes d’information et de communication ou encore soignants).

TAUX DE RÉalisation des cibles d’effectifs des sous-officiers
par domaine professionnel en 2022

(en ETP)

	Cible en effectifs	Effectifs au 31 décembre 2023	Taux de réalisation
Achats	503	387	77 %
Commandement et contrôle aérospatial	2 969	2 377	80 %
Exploitation nucléaire de défense	893	746	84 %
Renseignement	5 331	4 477	84 %
Système d’information et de communication	10 448	8 869	85 %

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

● S’agissant du taux de renouvellement des emplois primo contractuels, les résultats sont plutôt satisfaisants.

tAUX DE RENOUVELLEMENT DU PREMIER CONTRAT
DANS L’armÉe de terre en 2022

Catégorie d’emploi	Taux de renouvellement
Officiers	91 %
Sous-officiers	95 %
Militaires du rang	97 %

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances pour 2024.

3. Une remontée des effectifs qui doit s’inscrire dans une politique de Défense à hauteur d’homme

La fidélisation consiste à créer une dynamique vertueuse permettant de conserver l’expérience acquise et les compétences détenues, notamment au sein des forces armées. La politique de fidélisation et d’attractivité du ministère passe par plusieurs volets.

a. La nécessité de revaloriser la rémunération des militaires

La nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM) est un chantier de refonte de la rémunération des militaires engagé en 2017. Cette politique, qui bénéficie de ressources programmées en LPM, vise à réaffirmer et mieux prendre en compte les sujétions et obligations inhérentes au statut militaire. Concrètement, la NPRM doit permettre de simplifier la solde pour la rendre plus compréhensible et plus lisible pour le personnel militaire ainsi que pour le ministère.

● En 2023, la nouvelle politique de rémunération des militaires s’est poursuivie avec la mise en place de quatre nouvelles indemnités :

– l’indemnité de garnison militaire, qui permettra d’indemniser les contraintes pesant sur les militaires dans le domaine du logement. Le montant de cette indemnité dépendra de la tension immobilière dans la garnison d’affectation et donc du coût du loyer. Le rapporteur spécial souhaite préciser que, pour certains grades et métiers, la fiscalisation de cette indemnité peut entraîner une baisse de la solde globale ;

– la prime de parcours professionnel, qui a pour objectif de valoriser et de dynamiser le parcours professionnel des militaires et qui est exprimée en pourcentage de la solde de base. Elle aura des effets particulièrement marqués chez les sous-officiers afin de valoriser leur qualification ;

– la prime de compétences spécifiques, qui se substitue à 19 indemnités actuelles, permettra de valoriser des compétences essentielles à la supériorité opérationnelle des armées françaises ;

– l’indemnité d’état militaire, qui variera selon le grade et la situation de la famille, garantira une rémunération juste des contraintes des militaires induites par leur statut.

En 2023, la dépense supplémentaire liée à la mise en place de la dernière marche de la NPRM est de 88 millions d’euros, pour un surcoût en année pleine de 351 millions d’euros. L’année 2024, première année pleine du déploiement de la NPRM, permettra de mesurer les effets du nouveau dispositif indemnitaire. Un rapport évaluant les effets de la NPRM sera remis au Parlement avant la fin de l’année 2026.

Au cours de la nouvelle LPM 2024-2030, la NPRM bénéficiera d’une clause de revoyure pour corriger les éventuelles situations problématiques et adapter, si nécessaire, le dispositif au regard des effets constatés sur les ressources humaines.

● En 2024, près de 570 millions d’euros seront consacrés aux mesures de revalorisation salariale.

Ce montant comprend 386 millions d’euros d’extension en année pleine des mesures entrées en vigueur en 2023, dont 95 millions d’euros au titre des mesures adoptées lors du rendez-vous salarial de juin 2023, 20 millions d’euros au titre de l’augmentation du SMIC au 1er mai 2023 et 272 millions d’euros au titre de mesure spécifiques au ministère.

184 millions d’euros sont également prévus pour financer des mesures entrant en vigueur en 2024, dont 108 millions d’euros au titre des mesures adoptées lors du rendez-vous salarial de juin 2023 et 76 millions d’euros de mesures spécifiques au ministère. Parmi les mesures nouvelles spécifiques au ministère, un montant de 35 millions d’euros sera destiné au renforcement de l’attractivité et la fidélisation des métiers en tension.

● Les évolutions indiciaires portées par le ministère des armées pour le personnel militaire visent, par une mise en cohérence d’ensemble (militaires du rang, sous-officiers et officiers), à renforcer l’attractivité, la fidélisation et l’expertise. Le ministère entend instaurer une progressivité renforcée de la grille indiciaire des militaires du rang, en accompagnement des mesures générales interministérielles. Le rapporteur spécial précise que, dans certains cas, il peut être plus intéressant (au niveau de la rémunération mais également des droits à la retraite) de rester militaire du rang que devenir sous-officier. Cette situation est similaire entre les sous-officiers et officiers. Il conviendrait donc de revoir la progressivité de l’ensemble de la grille salariale.

Il convient de noter :

– une mesure de « détassement » de la grille indiciaire des militaires du rang et des sous-officiers mise en place le 1er octobre 2023 afin de garantir et de renforcer la progressivité de la rémunération des militaires du rang ;

– une mesure de revalorisation de la grille des sous-officiers supérieurs prévue à compter du 1er octobre 2024 pour distinguer la prise de responsabilités, valoriser l’investissement et rendre le changement de catégorie attrayant pour les militaires du rang ;

– une refonte de la grille indiciaire des officiers à compter du 1er juillet 2025 pour conserver à toute la carrière de l’officier une dynamique indiciaire à des fins de fidélisation.

b. L’amélioration des conditions d’hébergement et de logement

Les crédits de la politique immobilière du ministère des armées étaient gérés en totalité sur l’action 4 du programme 212 jusqu’en 2019. À compter de 2020, ces crédits sont répartis entre les trois autres programmes de la mission Défense. Sur le programme 212, les crédits assurent essentiellement le financement des infrastructures liées aux conditions de vie et de travail des personnels et des familles.

Ainsi, en 2024, les crédits de l’action 4 s’élèvent à 622,1 millions d’euros en AE et 597,4 millions d’euros en CP, ce qui correspond respectivement à une baisse de 15 % et à une hausse de 6 % par rapport à la LFI 2023. Cette augmentation en CP est imputable à l’augmentation des paiements prévus dans le cadre du contrat « Ambition logement » tout comme à la hausse des paiements pour la finalisation du programme hébergement de la LPM 2019-2025.

● Les crédits de la seconde année de mise en œuvre du contrat de concession « Ambition logement » étaient de 75 millions d’euros en 2023 et s’élèvent à 196 millions d’euros dans PLF pour 2024. Ce contrat prévoit la rénovation et la construction de logements qui permettra d’augmenter le nombre et la qualité des logements destinés aux agents du ministère et à leur famille. Le parc en métropole comptera, au total, 12 000 logements domaniaux rénovés (80 % du parc étant à rénover et à mettre aux normes environnementales) avec un haut niveau de performance énergétique dès 2030 et 15 000 à la fin de la concession en 2057, contre seulement 8 200 actuellement.

● Le programme « Hébergement » a été pensé pour améliorer la qualité des infrastructures et, ainsi, le quotidien des militaires au sein des emprises. Ce plan s’adresse aux militaires du rang des trois armées, aux cadres célibataires et célibataires géographiques, ainsi qu’aux stagiaires. Les objectifs d’engagement du programme ont jusqu’à présent été tenus. La LPM 2024-2030 a prévu la poursuite de ce plan en tenant compte de la nécessité du redéploiement des forces de souveraineté dans les outre-mer et de la montée en puissance des réserves.

Ainsi, et conformément à la programmation, 1 milliard d’euros seront engagés à la fin de 2023, contractualisant des travaux concernant 22 740 places d’hébergement. Le programme comprend à ce jour près de 500 opérations (249 destinées à l’armée de Terre, 141 à l’armée de l’Air et de l’Espace, 65 à la Marine nationale et 34 transverses). Le PLF pour 2024 prévoit un engagement de 140 millions d’euros en AE et 147 millions d’euros en CP. 5 300 places seront livrées au cours de la seule année 2024.

c. La politique de ressources humaines : la montée en charge du plan Famille

Les crédits de l’action 06 progressent de 18,2 % en AE et de 24,5 % en CP pour s’établir respectivement à 207,5 millions d’euros et à 198,4 millions d’euros.

Ces crédits couvrent les domaines du recrutement, de la formation, de la condition du personnel, des parcours de carrière comme de la reconversion. Cette action porte une grande partie des crédits qui permettent la mise en œuvre du Plan Famille. À partir de 2024, le plan Famille 2 accordera une plus grande marge de manœuvre aux collectivités dans l’accueil et l’accompagnement des familles. Ce nouveau plan Famille est doté d’un budget de 750 millions d’euros sur l’ensemble de la période de programmation militaire, soit 42 % de plus que le budget du précédent plan. 70 millions sont mobilisés dès la première année d’entrée en vigueur du plan Famille 2.

Plusieurs mesures sont d’ores et déjà prévues pour l’année 2024 :

– l’extension du bénéfice de l’aide à l’accueil périscolaire aux enfants scolarisés à l’école maternelle ;

– l’extension de l’accès des familles concernées par le handicap aux prestations de l’action sociale des armées soumises au quotient familial et à l’aide au séjour de vacances en famille hors du domicile ;

– l’adaptation de l’aide au parent exerçant un droit de visite et d’hébergement (APDVH) au profit de son ou ses enfants à la suite de la séparation du couple.

En 2024, les premiers projets sur le thème de la rénovation de lieux destinés à l’accueil des familles sont notamment :

– à Toulon, la mise aux normes de la maison des blessés et des familles ;

– à Angoulême, la création d’une maison du marsouin destinée à accueillir des familles monoparentales, à favoriser l'accueil les week-ends des enfants de couples divorcés, à loger ponctuellement les familles éloignées ;

– à Calvi, la mise en place d'un local dédié aux conjointes pour leur rassemblement et l'apprentissage du français ;

– en Guyane, la réhabilitation d’un bâtiment sur les îles du Salut pour permettre à l'ensemble des familles des forces armées en Guyane d'accéder à un site d'accueil et d'hébergement privilégié à un coût abordable.

Comme relevé par le rapporteur spécial dans son rapport du Printemps de l’évaluation, le premier plan Famille a pu pâtir d’une communication trop diffuse, qui n’a pas suffisamment touché les familles et les jeunes militaires. Des enseignements en ont été tirés, de sorte que le Plan Famille 2 a fait l’objet dès son lancement d’un effort de communication. Il faut notamment mentionner le déploiement du réseau social communautaire « famille des armées », avec son portail national, mais surtout ses portails locaux par unité.

Défense mobilité

Service à compétence nationale rattaché à la direction des ressources humaines du ministère des armées, Défense mobilité est chargé depuis 2009 de la reconversion et de l’accompagnement vers l’emploi. Depuis 2018, le service est également chargé du volet « accompagnement vers l’emploi des conjoints » du plan Famille qui vise à faciliter la mobilité des militaires. La dotation versée à Défense mobilité en 2024 sur l’action 6 s’élève à 39,15 millions d’euros en AE et 37,35 millions en CP. Ses ressources sont en nette augmentation en AE (+ 12 %) et en CP (+ 7 %) par rapport à la LFI 2023 en raison du recours croissant des militaires et de leurs conjoints au dispositif ministériel de reconversion. Cette augmentation s’explique également par le déploiement du plan Famille 2 et des autres mesures à destination des conjoints.

La part des militaires ayant recours à Défense mobilité est revue à la baisse avec une cible fixée à 58 % en 2024 (contre 64 % en 2023). De même, compte tenu de la hausse des départs « utiles » constatée depuis un an et de la diversité des missions et des candidats accompagnés par le service, il est estimé que 53 % (contre 55 % en 2023) des militaires accompagnés accéderont à l’emploi en 2024.

Les crédits de l’action 06 recouvrent également le fonctionnement courant et la subvention versée à l’Institution de gestion sociale des armées (IGESA). L’IGESA est un établissement public à caractère industriel et commercial créé en 1966 et placé sous la tutelle du ministère des armées. Il participe à la mise en œuvre de la politique sociale du ministère des armées. Une subvention annuelle est versée à l’IGESA afin d’assurer le paiement des prestations d’action sociale pour le compte du ministère et le fonctionnement des établissements sociaux, médicaux et de vacances dont la gestion est confiée à l’institution.

Évolution de la subvention versÉe À l’igesa

	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	PLF 2024
Montant de la subvention	64,7	70,7	69,7	80,2	76,8	83,6	82,1	111,4

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

● À la fin de l’année 2017, la ministre des Armées a décidé la mise en œuvre du premier plan Famille. Depuis, l’effort financier du ministère en matière d’action sociale a continué de s’intensifier. Entre 2017 et 2024, le montant de la subvention versée à l’IGESA a progressé de 47 millions d’euros, ce qui correspond à une hausse de 72 %. La tendance à la hausse du montant de la subvention résulte transfert progressif vers l’Institution de la gestion d’une part croissante des prestations d’action sociale du ministère.

Entre 2017 et 2018, la subvention versée à l’IGESA a fait l’objet d’une première augmentation significative qui correspond à la dotation exceptionnelle (+ 2,5 millions d’euros) pour la réhabilitation de l’escale « Louvois » à Toulon, reprise en gestion par l’IGESA. Avec ce projet, l’IGESA concourt à soutenir les ressortissants du ministère par l’amélioration de leur cadre de vie professionnelle.

Entre 2019 et 2020, la progression notable des crédits (+ 10,5 millions d’euros) correspond principalement au transfert de l’activité « garde d’enfants » à la suite à la dissolution du service parisien de soutien de l’administration centrale (SPAC). La subvention augmente précisément pour permettre à l’IGESA d’assurer sa nouvelle mission de réservation des berceaux et des places d'accueil de jeunes enfants au bénéfice des personnels civils et militaires (+ 4,8 millions d’euros). Afin de compenser les effets de la crise sanitaire sur l’activité de l’institution, cette dernière a également bénéficié de plusieurs aides financières exceptionnelles notamment 3,8 millions d’euros en 2020 et 2,3 millions d’euros en 2022.

La subvention augmente enfin nettement entre 2023 et 2024 (+ 29,3 millions d’euros, soit une hausse + 36 %) afin de prendre en charge le financement de la première annuité du plan Famille 2 (+ 24,6 millions d’euros). Les mesures financées concernent notamment la poursuite des efforts en faveur de la petite enfance ou encore la facilitation d’accès à la prestation de soutien en cas d’absence prolongée du domicile (PSAD) au profit des militaires subissant les contraintes opérationnelles les plus fortes.

4. Le ministère des Armées poursuit sa modernisation

a. Les systèmes d’information, d’administration et de gestion

L’action 5 Système d’information, d’administration et de gestion retrace les crédits finançant l’élaboration et le maintien des systèmes d’information d’administration et de gestion. La totalité des systèmes d’information logistique seront transférés du programme 212 vers le programme 178 au 1er janvier 2024.

Les crédits de l’action augmentent de 15,5 % en AE et stagnent en CP pour s’établir respectivement à 186,4 millions d’euros et à 150,5 millions d’euros.

60,9 millions d’euros en AE et 40,95 millions d’euros en CP seront destinés à des SI permettant des opérations de ressources humaines. À titre d’exemple, le projet SPARTA vise à moderniser le recrutement du personnel des trois armées, de la légion étrangère et du service de santé des armées. Ce projet devrait permettre de fidéliser les recrues et donc d’augmenter le taux de renouvellement des contrats.

En 2024, la dotation budgétaire financera également :

– le lancement du projet SERES visant à moderniser et rationaliser les systèmes d’information de la filière restauration loisirs du service du commissariat des armées (SCA) ;

– le lancement du projet ESPRIT (écosystème des pensions de retraite et d’invalidité) ;

– la préparation d’une évolution majeure du projet ROC (gestion des réservistes) pour accompagner l’objectif de doublement de la réserve opérationnelle.

Le SGA s’est engagé dans une démarche de réinternalisation des compétences numériques, jusqu’ici très largement externalisées. Cette ambition est saluée par le rapporteur spécial, soucieux de la préservation des données sensibles de nos armées.

b. La politique culturelle et éducative du ministère des armées

En 2024, les crédits de l’action 8 Politique culturelle et éducative progressent de 26 % en AE pour s’établir à 72,2 millions d’euros. En CP, les crédits connaissent une hausse de 16 % et s’établissent à 78 millions d’euros.

La politique culturelle a pour objectif de conserver et de valoriser l’important patrimoine culturel détenu par le ministère des Armées, deuxième acteur culturel de l’État. Plus largement, cette politique culturelle et éducative a vocation à renforcer le lien entre les armées et la nation. Elle est conduite par la Direction de la mémoire, de la culture et des archives (DMCA).

La dotation des trois musées (musée de l’Armée, musée national de la Marine, musée de l’Air et de l’Espace) atteint pour 2024 un montant de 63,4 millions d’euros AE et 69,5 millions d’euros en CP. Ces crédits financent :

– leurs dépenses de fonctionnement pour 34,1 millions d’euros en AE et CP ;

– leurs dépenses d’investissement pour 29,3 millions d’euros en AE et 35,4 millions d’euros en CP.

Dans cette enveloppe, le Service historique de la Défense (SHD) dispose d’un budget de 5 millions d’euros en AE et de 5,6 millions d’euros en CP. La modernisation du SHD, consistant à déployer des solutions d’archivage numérique facilitant la consultation des archives et l’engageant sur la voie d’une réduction du volume des archives papier, se poursuivra. De nouveaux espaces de stockage seront aménagés et des archives déménagées dans le cadre du schéma directeur archives. Le développement de la recherche sera aussi intensifié avec la création de nouveaux dispositifs de soutien.

Les autres crédits disponibles (3,7 millions d’euros en AE et CP) sont destinés à financer les actions suivantes :

– la transmission des savoirs, à travers l’attribution de subventions à des projets culturels portés par les associations, des actions de valorisation du patrimoine (conservation et restauration préventive des collections) et l’organisation d’événements culturels et festivals ;

– le soutien à la politique éditoriale dans le cadre des coéditions ou encore de remises de prix ;

– le soutien à des projets audiovisuels.

c. Les mesures d’accompagnement des restructurations résultant des réformes du ministère des Armées

Les crédits de l’action 10 Restructurations poursuivent leur réduction amorcée en 2021, tant en AE (– 31 %) qu’en CP (– 41 %), pour s’établir respectivement à 10,9 et 10,8 millions d’euros.

Cette action rassemble :

– les mesures d’accompagnement social des restructurations, c’est-à-dire les mesures d’aide au départ, à la mobilité et à la reconversion des personnels civils ;

– les mesures de soutien économique aux territoires affectés par une restructuration de Défense à travers les crédits du Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED) pour accompagner la reconversion des emprises libérées ;

– la mise en œuvre d’un nouveau plan de stationnement des forces, qui concentre les crédits de la politique immobilière gérés par la direction des territoires, de l’immobilier et de l’environnement afin de permettre l’adéquation du parc immobilier aux besoins du ministère, en cédant les emprises devenues inutiles et en adaptant ou en densifiant celles dont la destination est modifiée.

Depuis 2020, les restructurations ne sont plus accompagnées par des dispositifs spécifiques prévus en loi de programmation militaire par des dispositifs de droit commun. Néanmoins, les contrats de redynamisation des sites de défense en cours à cette date se poursuivent.

Les ressources prévues en 2024 permettront en particulier de financer des contrats de redynamisation de sites en Polynésie française et à Châteaudun. Par ailleurs, l’action abondera les opérations de restructuration des sites conservés ou celles de préparation de la cession des sites devenus inutiles aux besoins des armées.

d. L’action 11 Pilotage, soutien et communication

Les crédits de l’action 11 Pilotage, soutien et communication connaissent une hausse en AE (+ 4,9 %) et une stagnation en CP. Au total, l’action est dotée de 368,1 millions d’euros en AE et de 386,3 millions d’euros en CP.

Ces crédits financent des actions diversifiées, en particulier des subventions aux quatre opérateurs suivants :

– le service hydrographique et océanographique de la marine ;

– l’établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense ;

– le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives ;

– l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire.

S’agissant de ces opérateurs, les principales mesures pour l’année 2024 concernent les travaux de rénovation du bâtiment de restauration et la construction d’un laboratoire de météorologie au profit du service hydrographique et océanographique de la marine.

L’action 11 finance également le partenariat public privé (PPP) Balard ou encore les dépenses de communication du ministère des armées. En 2024, les dépenses de communication de la Délégation à l’information et à la communication de la Défense (DICoD) seront en progression pour conduire des actions dans le cadre des Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris.

Le partenariat public-privé Balard

Le contrat de partenariat public-privé Balard a été signé le 30 mai 2011 pour une durée de trente ans avec un groupement d’entreprises, réunies au sein d’une société de projet dénomée OPALE DÉFENSE. Cette société endosse les prérogatives et obligations du propriétaire de l’ouvrage pendant la durée du PPP. La partie propre au contrat de partenariat-public privé (PPP) est inscrite au sein de l’action 11 Pilotage, soutien et communication du programme 212 tandis que la partie liée aux opérations d’infrastructure connexes au PPP est retracée à l’action 4 Politique immobilière du programme 212. Le montant cumulé du contrat jusqu’en 2041 est évalué à 3,5 milliards d’euros.

([1]) Projet annuel de performances, mission Défense, 2024.

([2]) Cour des comptes, « La LPM 2019-2025 et les capacités des armées », mai 2022.

([3]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 865 sur les stocks de munitions, 15 février 2023.

([4]) Cour des comptes, Le Service de santé des armées : une capacité à consolider, juin 2023.

([5]) Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, 2022.