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I. Le programme 205 Affaires Maritimes, pÊche et aquaculture : des crÉdits en hausse de 14 %

PrÉsentation gÉnÉrale des crÉdits

Le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture est doté, pour 2024, de 301 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 275 millions d’euros en crédits de paiement (CP), ce qui représente une hausse de 54 millions d’euros (+ 22 %) en AE et 34 millions d’euros (+ 14 %) en CP. Cette hausse est principalement concentrée sur les actions suivantes :

– 3 Innovation et flotte de commerce (+ 19 millions d’euros en CP) ;

– 1 Surveillance et sûreté maritimes (+ 6 millions d’euros en CP) ;

– 4 Action interministérielle de la mer (+ 6 millions d’euros en CP).

Cette évolution s’explique par :

– la budgétisation en année pleine du soutien aux entreprises d’armement maritime (SEAM), qui correspond à la transcription budgétaire, décalée d’un an du fait de sa budgétisation complexe, de l’augmentation du SEAM entre 2022 (13 millions d’euros) et 2023 (29 millions d’euros), le montant de ce dispositif de soutien aux armateurs devant rester quasi-stable en 2024 (30 millions d’euros). L’augmentation importante des crédits reflète ainsi la sous-budgétisation de la loi de finances pour 2023 ([3]), ainsi que l’effet de l’augmentation des salaires sur le coût de ce dispositif (action 3, + 18 millions d’euros) ;

– le financement d’un nouveau patrouilleur des affaires maritimes en remplacement d’un matériel devenu obsolète (action 4, + 5 millions d’euros) afin de finaliser le plan de modernisation et de réorganisation du dispositif de contrôle et de surveillance hauturier des affaires maritimes avec l’atteinte de la cible à quatre patrouilleurs efficients ;

– la budgétisation sur le programme 205 des dépenses d’investissement des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), jusqu’alors portées par la mission Plan de relance, essentielles pour les maintenir à un niveau satisfaisant (action 1, + 3 millions d’euros).

Ces crédits devraient être complétés par 12 millions d’euros de fonds de concours en AE et en CP, en augmentation de 2 millions d’euros (+ 21 %).

B. Des dÉpenses fiscales ÉlevÉes mais insuffisamment prÉcisÉes

1. La taxation au tonnage

a. Un dispositif au coût variable

Le programme 205 porte une dépense fiscale majeure ([4]) : la taxation au tonnage ([5]). Les entreprises dont le chiffre d’affaires provient pour au moins 75 % de l’exploitation de navires de commerce peuvent opter pour ce mode de taxation. Leur impôt sur les sociétés est alors calculé sur la base du tonnage des navires qu’elles exploitent, indépendamment du bénéfice réel réalisé. L’option est choisie pour une durée de dix ans. L’objectif de ce dispositif est de rendre les armateurs français plus compétitifs, dans un contexte de forte concurrence internationale.

Le coût de cette dépense fiscale est estimé pour 2024 à 1,1 milliard d’euros, en baisse très nette par rapport à 2023 (5,6 milliards d’euros).

b. Un dispositif nécessaire d’un point de vue économique

Ces chiffres confirment les arguments avancés en faveur de ce dispositif : son coût est très volatil et, s’il peut paraître impressionnant certaines années où la conjoncture économique est particulièrement favorable pour les armateurs, il ne l’est pas toujours autant, loin de là, et sert avant tout à leur donner de la visibilité pour qu’ils puissent réaliser leurs investissements, notamment en matière de décarbonation de leur flotte.

c. Un dispositif nécessaire d’un point de vue écologique

Consciente de la nécessité de lutter contre le dérèglement climatique, la rapporteure spéciale est très intéressée par les enjeux de décarbonation du transport maritime.

Les objectifs de décarbonation du transport maritime

Acheminant 80 % des produits consommés sur Terre et générant 3 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, le transport maritime a un poids non négligeable dans le dérèglement climatique, d’autant plus que son importance devrait tripler d’ici à 2050. Il est cependant exclu des accords de Paris sur le climat de 2015, tout comme le transport aérien.

C’est pour cette raison que les 175 États membres de l’Organisation maritime internationale ont adopté en juillet 2023 une trajectoire ambitieuse de neutralité carbone pour le transport maritime. L’objectif de cette stratégie révisée est désormais d’atteindre zéro émission de gaz à effet de serre par les navires à l’horizon 2050, après l’atteinte de divers objectifs intermédiaires ([6]). Pour que la transition débute le plus vite possible, la part des énergies et carburants zéro émission devra représenter 5 % du total utilisé par le transport maritime international en 2030, s’efforçant d’atteindre 10 %.

Le principal défi pour décarboner le transport maritime sera de produire des carburants durables, alors qu’aujourd’hui le carburant utilisé par le secteur est quasi exclusivement d’origine fossile. Il existe encore peu d’alternatives à ces carburants. La demande en carburants de synthèse, c’est-à-dire faisant appel à de l’électricité décarbonée, sera particulièrement élevée.

Source : commission des finances.

Elle souligne le fait que les besoins d’investissement des armateurs sont en effet colossaux. D’après les chiffres qu’ils ont communiqués à la rapporteure spéciale, « les besoins de financement pour le renouvellement de 90 % de la flotte de commerce existante sous pavillon français dans les 10 prochaines années sont estimés entre 14 et 18 milliards d’euros selon les technologies utilisées, soit entre 1,5 et 2 milliards d’euros par an. À cela doivent s’ajouter les investissements nécessaires pour le renouvellement de la flotte française sous pavillon étranger (environ 1 000 navires). Plus largement, le coût de la transition est estimé entre 75 et 110 milliards d’euros sur la période 2023-2050 pour l’ensemble des acteurs de la filière française ».

L’engagement des armateurs sur la décarbonation du transport maritime : l’exemple de CMA-CGM

« Nos investissements dans la recherche et notre engagement dans la transformation durable du groupe nous ont permis de développer l’usage du gaz naturel liquéfié (GNL). Grâce à lui, nous pouvons supprimer la quasi-totalité des émissions de particules fines et réduire de 20 % nos émissions de CO2. Bien sûr, le GNL n’est qu’une énergie de transition. Mais la technologie que nous avons développée nous aidera à utiliser bientôt le biométhane et le méthane de synthèse, qui nous permettront de réduire, pour l’un, d’au moins 67 % nos émissions de CO2, pour l’autre, jusqu’à 80 % de nos émissions.

« Mais ces carburants n’existent pour l’instant qu’en quantités très faibles et leurs filières de production doivent être renforcées. J’ai donc décidé de créer une division énergie et nous avons signé plusieurs partenariats sur le sujet.

« Nous avons créé en 2020 une coalition regroupant dix-sept grandes entreprises internationales. Nous travaillons ensemble sur douze projets concrets : de l’électrification du transport au projet de production de biométhane liquéfié, en passant par le développement d’un biocarburant à partir de déchets de bois.

« Nous devons continuer collectivement à identifier toutes les solutions pour parvenir au « net zéro » et les mettre en œuvre rapidement. Cet engagement pour une transformation durable est crucial selon moi pour l’avenir de notre groupe, mais aussi pour la pérennité de notre secteur. L’exemplarité doit donc être une recherche d’action à toutes les échelles, par tous les moyens, avec toutes nos parties prenantes. »

Source : audition de M. Rodolphe Saadé, président-directeur général de CMA CGM, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, mercredi 20 juillet 2022.

Les solutions pour décarboner le transport maritime sont de plusieurs types.

En application de l’article 301 de la loi « climat et résilience » ([7]), une feuille de route de décarbonation du maritime a été remise le 4 avril 2023 au secrétariat d’État à la mer et au ministre en charge des transports. Elle a été réalisée par les acteurs de la filière maritime sous la coprésidence de la DGAMPA. Cette feuille de route est actuellement en cours d’analyse et d’arbitrage par les différents ministères concernés ainsi que par le secrétariat général à la planification écologique (SGPE).

Les travaux de la feuille de route de décarbonation du maritime ont identifié 12 leviers principaux.

12 principaux leviers spÉcifiquement ÉtudiÉs

Familles de leviers	Leviers de décarbonation
Efficacité énergétique du navire	Réduction de la traînée
	Optimisation de la propulsion
	Optimisation de la consommation d'énergie à bord
Écoconception, construction et fin de vie	Écoconception, processus de fabrication et déconstruction
Exploitation	Excellence opérationnelle
Exploitation	Sobriété et baisse de vitesse
Énergies et infrastructures	Énergie fossile moins carbonée et transitoire (GNL)
	Biocarburants
	E-carburants dont hydrogène et dérivés
	Électrification des navires et des quais
	Capture et utilisation du CO2
	Propulsion par le vent

Source : réponses de la DGAMPA au questionnaire budgétaire.

Ces principaux leviers nécessitent l’engagement de tout le secteur du maritime : les concepteurs (recherche, architectes navals et bureaux d’études), les constructeurs (chantiers navals et équipementiers), les armateurs, les ports, les énergéticiens mais aussi les chargeurs, les assureurs et les affréteurs.

À la différence de l’automobile qui s’appuie sur une électrification massive, aucun des leviers ne s’impose à ce jour pour le maritime. Seule une combinaison optimale de ces leviers, par segment de flotte, permettra de réussir la décarbonation du maritime, et ce dans un contexte de forte incertitude sur les carburants durables à utiliser pour cette filière.

Ces leviers doivent en conséquence être appliqués au mieux et de manière combinée en fonction du type du navire. Ces leviers doivent également prendre en compte les contraintes d’un navire existant (rétrofit) par rapport à celles d’une construction neuve.

Les solutions pour décarboner le transport maritime

« Des leviers de décarbonation identifiés depuis longtemps sont déjà pratiqués par les armateurs. Néanmoins, ni la disponibilité, ni la maturité de ces solutions ne permettent de décarboner le maritime aujourd’hui.

« Ces leviers sont présentés ci-dessous en trois grandes catégories :

« Efficacité énergétique pour réduire la consommation et les émissions par l’optimisation de la consommation du navire existant en corrigeant son exploitation et ses interactions avec son environnement :

– outils d’aide à la décision et à l’écoconduite, routage intégrant les conditions météorologiques (vent, houle, courant) ;

– optimisation des interactions avec la terre pour réduire les vitesses de transit (arrivée « juste à temps », réduction des temps d’escale, etc.), suivi de performance pour identifier les surconsommations, formation des équipages.

« Excellence opérationnelle pour réduire les émissions en phase d’exploitation : Il est courant d’améliorer le rendement propulsif par l’optimisation du rendement des propulseurs, l’intégration de propulseurs innovants, le développement de systèmes d’économie d’énergie. Par ailleurs, la réduction de la consommation globale des navires passe par l’amélioration de l’efficacité énergétique des équipements des navires, par exemple la récupération de chaleur (émise par le moteur) ou de froid (émis par les réfrigérants) pour une utilisation à bord, le dimensionnement optimal de la puissance, l’optimisation des dépenses énergétiques à bord (ampoules, climatisation, chauffage), l’amélioration de l’efficacité des équipements de pont.

« Énergies et infrastructures : Armateurs de France reste résolument engagée pour la réduction de la vitesse des navires. La vitesse moyenne des porte-conteneurs dans le monde a diminué entre 3 et 3,5 % entre janvier et août 2023 (selon les sources) par rapport à la moyenne de 2022. Plusieurs armateurs français ont par ailleurs et depuis de nombreuses années misé sur le gaz naturel liquéfié, comme carburant de transition. Les navires exploités au GNL pourront passer sans aucune conversion au biométhane et au méthane de synthèse. Les capacités de production de biométhane sont encore assez limitées, notamment en France, et devront être développées et soutenues dans les années qui viennent au vu de la demande prévue et de la compétition avec les autres industries. Le branchement électrique à quai des navires est par ailleurs une source de décarbonation non négligeable pour les navires faisant souvent escale. Son déploiement en France est très attendu par les armateurs français. »

Source : réponses d’Armateurs de France au questionnaire de la rapporteure spéciale.

2. Des dépenses fiscales manquantes

a. Un absent des évaluations budgétaires : le « suramortissement vert »

La rapporteure spéciale souscrit à la critique formulée par son prédécesseur, qui regrettait que le dispositif dit de « suramortissement vert » ([8]) ne fût pas évalué dans les documents budgétaires. Mis en place en 2020, ce dispositif incite les armateurs à acquérir des systèmes de propulsion verts pour leurs navires, en leur permettant de déduire les coûts d’acquisition de l’impôt sur les sociétés, sous réserve qu’ils n’aient pas opté pour la taxation au tonnage. La déduction est modulée en fonction du niveau de protection environnementale des équipements des navires.

Le Gouvernement a souhaité rendre plus opérationnel ce mécanisme demeuré sans effet à ses débuts du fait de plusieurs défauts dont il souffrait. Dans cette optique, la loi de finances pour 2022 ([9]) a décidé de plusieurs aménagements ([10]), qui doivent permettre un recours accru au mécanisme. La direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA) a indiqué à la rapporteure spéciale que « les données actuelles ne permettent pas encore de mesurer ces évolutions sur le coût du dispositif ».

b. Des oublis regrettables

La rapporteure spéciale s’associe au souhait de son prédécesseur ([11]), qui souhaitait que figurât dans la liste des dépenses fiscales l’ensemble des dispositifs fiscaux existant au bénéfice de la flotte de commerce. On peut notamment penser à deux exonérations ([12]) de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ([13]) :

– l’exonération pour les carburants consommés pour les besoins de la navigation maritime ;

– l’exonération pour l’électricité produite à bord des navires et bateaux.

Il est dommage que cette préconisation n’ait pas été prise en compte dans le cadre de la préparation du présent projet, le bleu budgétaire n’intégrant pas de nouvelle dépense fiscale. Or les documents budgétaires ont vocation à donner une vue en coûts complets des moyens des politiques publiques.

C. L’action 1 Surveillance et sÛretÉ maritimes

Cette action finance les missions régaliennes d’organisation du sauvetage en mer, de contrôle de sécurité à bord des navires et de maintenance des phares et balises.

Les crédits de cette action sont prévus dans le présent projet à hauteur de 41 millions d’euros en AE et 36 millions d’euros en CP, en hausse respectivement de 26 % en AE et 20 % en CP.

Ces crédits devraient en outre être complétés par des fonds de concours à hauteur de 10 millions d’euros.

1. La Société nationale de sauvetage en mer

a. Une association essentielle

La Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) est une association reconnue d’utilité publique qui est un partenaire de l’État dans ses missions de secours en mer ([14]). Elle intervient tant par ses nageurs sauveteurs sur les zones de plage que par ses sauveteurs embarqués en mer. Elle a participé avec ses moyens nautiques à près de la moitié des opérations de recherche et de sauvetage coordonnées par les CROSS, ce qui a représenté 4 593 interventions en 2022.

Les relations entre l’État et la Société nationale de sauvetage en mer

« Le Gouvernement veille à accorder à la SNSM un niveau de ressources financières suffisamment important pour lui garantir un fonctionnement optimal, des équipements adéquats et lui permettre une collaboration administrative et opérationnelle avec les CROSS la plus efficace possible.

« Cela s’est traduit par la signature, fin 2021, d’une feuille de route conjointe État-SNSM et par la mise en place d’une instance de dialogue avec un comité de suivi. C’est dans ce cadre de partenariat résolu que le Gouvernement veille à l’adéquation de la réponse de l’État aux besoins actualisés de la SNSM. »

Source : réponse à la question écrite n° 9462 de Mme Anne Le Hénanff (réponse publiée au Journal officiel (JO) le 4 juillet 2023).

Les moyens de la SNSM sont matériels et humains : 777 embarcations pour le sauvetage et la formation, 9 000 bénévoles et 104 salariés travaillant dans 214 stations de sauvetage implantées sur le littoral.

b. Des besoins de financement importants

Le budget de la SNSM s’accroît depuis une dizaine d’années du fait des besoins d’investissement de l’association. Ces besoins résultent du vieillissement de la flotte, mais aussi de la volonté de professionnalisation de ses bénévoles pour la formation, la gestion technique et la collecte des fonds. Les nouvelles ressources affectées ces dernières années lui ont permis de renforcer ses investissements. Les dépenses d’investissement de la SNSM concernent les investissements dans la flotte et ceux dans les infrastructures.

Dans un communiqué de presse en date du 18 avril 2023 ([15]), la SNSM a annoncé avoir « engagé un programme de modernisation, de mise en conformité et d’adaptation des locaux et des abris aux futurs canots de sauvetage ». « Au total, ce sont plus de 25 millions d’euros par an de dépenses d’investissements que la SNSM doit engager pour sa flotte et ses infrastructures. ». À cette fin elle a conçu un projet Cap 2030, engagé en 2020 afin de collecter d’ici 2030 100 millions d’euros.

Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, la DGAMPA a quant à elle avancé le chiffre de 140 nouveaux navires de sauvetage hauturiers et côtiers sur les dix prochaines années, pour un coût total évalué à 100 millions d’euros.

Les investissements de la Société nationale de sauvetage en mer
dans les infrastructures

« Adaptation des abris et des cales pour accueillir les nouveaux navires, optimisation des espaces d’accueil des bénévoles pour les départs et retours d’interventions (rangement des matériels, séchage des équipements), création de vestiaires non mixtes et de blocs sanitaires, réorganisation des locaux (bureaux, salles de réunion et de formation) : les chantiers sont variés pour accueillir les sauveteurs en mer dans des structures convenables.

« Pour Olivier Stosskopf, directeur technique adjoint de la SNSM : « Si la priorité de la SNSM est au renouvellement de sa flotte et à la sécurité de ses bénévoles, la modernisation des infrastructures à terre est nécessaire. Disposer d’installations fonctionnelles et adaptées conditionne tout autant la réactivité de mise en œuvre des moyens de sauvetage lorsqu’une alerte est déclenchée, que la formation et l’entraînement des bénévoles, sans oublier l’attractivité de notre association. » Accompagnées financièrement par les collectivités et des entreprises mécènes, les structures locales se renouvellent, une partie du budget étant à la charge de l’association, [quand] ses finances le permettent.

« Les rénovations se poursuivent, de même que l’adaptation des abris opérationnels aux navires de la nouvelle flotte, la modernisation des centres de formation et d’intervention et la création prochaine d’un nouveau pôle national de formation à Saint-Nazaire, qui doublera les capacités actuelles de formation. Du côté des postes de secours sur les plages, ceux-ci sont propriété des communes, qui ont la responsabilité de la surveillance de la baignade sur une zone de 300 mètres. Les évolutions d’infrastructures sur les plages sont donc à la charge des mairies afin d’accueillir les sauveteurs en mer et leur permettre d’intervenir dans des conditions optimales. »

Source : communiqué de presse de la SNSM du 18 avril 2023 susmentionné.

c. Des recettes stables

Un éventail de recettes diverses

La SNSM est financée par des dons, legs et mécénats, des soutiens des collectivités territoriales, ainsi qu’une participation de l’État.

Évolution des financements de la SociÉtÉ nationale
de sauvetage en mer

(en millions d’euros)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024	Pourcentage du total en 2022 (%)
Subvention de l’État (programme 205)	6	6	6	10,3	10,3	10,3	10,5	18
Fraction du produit de la taxe sur les installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent en mer	-	-	-	-	-([16])	0,5	1,4 ([17])	0
Fraction du produit de la taxe annuelle sur les engins maritimes à usage personnel	0,4	0,4	0,4	0,2	4	2,8	4,2 ([18])	7
Autres soutiens publics (dont collectivités territoriales)	5	6,7	2,3	2,3	1,1			2
Financements privés (dons, legs et mécénat)	17,8	16,5	17,3	21	30,8			53
Recettes pour des prestations réalisées ou des marchandises vendues	0	1,4	21	21,2	11,8			20
Total	29	31	47	55	58			100
Total hors recettes pour des prestations réalisées ou des marchandises vendues	29	29,6	26	33,8	46,2			80

Source : commission des finances d’après les réponses au questionnaire budgétaire et le PLF pour 2024.

La subvention budgétaire de l’État

La subvention de l’État à la SNSM représente une dépense majeure de l’action 1, à hauteur de 10,5 millions d’euros en AE et en CP. Ce montant, qui s’inscrit dans le prolongement de la convention triennale signée en 2021 pour les années 2021 à 2023, représente le triple de celui de la période antérieure à 2018 (3,5 millions d’euros), et près du quintuple de celui d’avant 2015.

Les taxes affectées

Le législateur a assuré à la société l’affectation d’une fraction de deux recettes fiscales : la taxe annuelle sur les engins maritimes de plaisance à usage personnel (TAEMUP) ([19]) et la taxe sur les éoliennes maritimes ([20]).

Dans le cas de la première de ces taxes, le plafond d’affectation correspond au niveau de recettes espéré, soit 4,2 millions d’euros pour l’année 2024.

Dans le cas de la seconde de ces taxes, seule une fraction correspondant à 5 % du produit est affecté à la SNSM ([21]). Cette fraction, dont le produit devrait représenter 1,4 million d’euros en 2024 sera amenée à croître à mesure que seront inaugurés les parcs français d’éoliennes. 3,6 millions d’euros devraient ainsi être affectés au titre de cette taxe en 2027.

Au terme de ces développements relatifs à la SNSM, la rapporteure spéciale souhaite souligner le courage et l’abnégation des sauveteurs en mer.

2. Les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage

a. Des acteurs essentiels aux missions diverses

Les CROSS assument des tâches qui s’étendent de la coordination des opérations de recherche et de sauvetage en mer à la surveillance de l’environnement marin.

Les missions des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage

Les CROSS ont une première mission de recherche et sauvetage en mer. Le rôle des CROSS en la matière est de coordonner les moyens des administrations de l’État, de la SNSM, des mairies des communes littorales pour la surveillance des plages et des personnes privées. Ils ont coordonné 16 424 opérations en 2022, soit 984 opérations de plus par rapport à l’année 2021 (+ 6 %). S’il n’est pas possible de produire des données consolidées, la tendance observée sur les premiers mois de l’année 2023 (jusqu’au 15 août) affiche une hausse de 10 %. 82 825 personnes ont été impliquées dans les opérations coordonnées par les centres en 2022, principalement dans le cadre des tentatives de traversée de la Manche ou de la mer du Nord par les migrants (58 %), puis dans le cadre des plaisanciers et pratiquants de loisirs nautiques (25 %). Le nombre de personnes décédées et disparues est en légère hausse à 316 en 2022, contre 309 en 2021. La tendance observée sur les dix dernières années, pour la recherche et le sauvetage en mer, témoigne d’une croissance moyenne annuelle de l’activité de l’ordre de 5 %.

Les CROSS ont également une mission de surveillance de la navigation maritime. Ils vérifient que les navires respectent les règles de navigation (en matière de sécurité) et leurs obligations de déclaration de marchandises. En 2022, les CROSS ont effectué le suivi de près de 180 000 navires de commerce dans les eaux sous juridiction française, en hausse de 12 % par rapport à 2021 (160 000). L’activité observée dépasse le niveau observé avant la pandémie de la covid-19 et peut s’expliquer notamment par les sanctions économiques à l’encontre de la Russie qui induisent un transport d’hydrocarbures par voie maritime, venant d’autres régions du globe, via la pointe bretonne. Il convient cependant de pondérer ce chiffre par l’utilisation des nouveaux outils qui permettent d’étendre la capacité de surveillance dans les zones sous juridiction et responsabilité françaises.

Les CROSS ont un rôle de surveillance des pollutions marines. Les CROSS ont traité en 2022 582 signalements de pollution, soit un nombre similaire à 2021. 137 signalements ont été confirmés par un moyen habilité et 141 infirmés. Cela représente un taux de vérification par les moyens de l’État de 48 %, en baisse de 8 % par rapport à 2021. Tous les signalements ne peuvent pas être vérifiés, par exemple pour des raisons météorologiques. Parmi les pollutions constatées qui ont pu être reliées à un navire, auteur du rejet, 40 sont des rejets accidentels et 31 sont des rejets volontaires et licites. Seul 1 rejet a été considéré comme illicite.

Les CROSS surveillent les pêches maritimes. Le Centre national de surveillance des pêches (CNSP), hébergé au sein du CROSS Etel, a réalisé en 2022 1 662 inspections en mer (– 8 % par rapport à 2021).

Enfin, les CROSS surveillent l’environnement marin. Le CROSS Étel abrite le Centre d’appui au contrôle de l’environnement marin (CACEM), qui exerce des missions d’appui auprès des unités de contrôle de l’administration pour le contrôle de la pêche à pied, la protection des aires marines protégées (AMP), la police des mouillages ainsi que les activités conchylicoles ([22]). Le CACEM connaît une hausse constante de son activité depuis sa création en 2017 : les rapports de contrôle ont été multipliés par 8 entre 2017 et 2018 puis ont augmenté chaque année de 50 pour atteindre 3 903 contrôles en 2022. Le nombre de missions de surveillance a été multiplié par 3, passant de 1 438 en 2018 à 5 364 en 2022.

Source : commission des finances d’après les réponses au questionnaire budgétaire.

Le réseau compte 7 CROSS, auxquels s’ajoutent divers centres aux fonctions similaires quoiqu’aux dénominations diverses en outre-mer.

Le drame du 24 novembre 2021 dans la Manche et les conséquences
qui en ont été tirées

Dans la nuit du 23 au 24 novembre 2021 au large de Calais, 27 personnes (17 hommes, 7 femmes et 3 enfants) sont mortes noyées. Des articles de presse ont soulevé la question d’éventuels dysfonctionnements au sein du CROSS de Griz-Nez, sans lesquels ce drame aurait peut-être été évité.

« L’inspection interne menée en 2021 par le directeur du CROSS Gris-Nez n’a pas fait état d’une conclusion notable, il n’y a donc pas eu de sanctions administratives prises à ce jour à l’encontre des militaires du CROSS Gris-Nez présents la nuit du naufrage. Les gendarmes ont eu accès à ce document qui est potentiellement versé à l’instruction judiciaire. Dans ce cadre, il faut laisser la justice faire son travail. Si les conclusions judiciaires divergent des conclusions internes, des conséquences administratives pourront être tirées. »

Après ce drame, « le Gouvernement a décidé de renforcer notablement les moyens de l’action de l’État en Manche. Ainsi, les moyens humains intégrés au CROSS Gris-Nez ont été significativement augmentés (6personnes recrutées), deux navires ont été affrétés pour renforcer les moyens présents en mer, et le Gouvernement est également en train de déployer des drones qui sont d’une aide précieuse dans ces opérations de sauvetage. Des travaux de modernisation des CROSS ont par ailleurs été initiés dans le cadre du plan de relance et se poursuivent pour adapter au mieux ces derniers aux évolutions des missions qui leur sont dévolues. »

Source : commission des finances d’après la réponse à la question écrite n° 10900 de Mme Karine Lebon (réponse publiée au JO le 12 septembre 2023).

b. Les dépenses des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage

La nouvelle budgétisation sur le programme 205 des dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissements des CROSS inscrites sur le programme 205 augmentent significativement. En effet, les investissements des CROSS étaient jusqu’alors portés majoritairement sur l’action 7 Infrastructures et mobilités vertes du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance sur la période 2021-2023, à hauteur de 20 millions d’euros. Ont notamment été financés le remplacement de radars pour deux CROSS à hauteur de 4,5 millions d’euros et le déploiement d’équipements numériques de communication, pour 4 millions d’euros.

Les dépenses d’investissement sont désormais rassemblées sur l’action 1 du programme 205. Elles s’élèvent pour 2024 à 6,3 millions d’euros en AE et 3,4 millions d’euros en CP. Les documents budgétaires indiquent qu’elles financeront notamment la rénovation d’une tour sur l’île d’Ouessant, particulièrement exposée aux intempéries mais indispensable car permettant d’opérer les opérations de surveillance et de communication au large de la pointe du Finistère.

Les autres dépenses

Les dépenses de fonctionnement des CROSS, retracées sur cette action à hauteur de 4,4 millions d’euros en AE et en CP (en baisse de 12 % en AE et 10 % en CP) financent les dépenses de maintien en condition opérationnelle des équipements radars, des télécommunications et des systèmes d’information.

En revanche, la masse salariale des CROSS figure sur l’action 11 Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Affaires maritimes » du programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables, et il n’est pas possible d’isoler les crédits de personnel finançant exclusivement les agents des CROSS.

3. La signalisation maritime

En vertu de ses obligations internationales ([23]), la France fournit les aides nécessaires à la navigation des navires, par le biais de la signalisation maritime. Ce système d’aides visuelles à la navigation complète, précise et sécurise les systèmes électroniques embarqués à bord des navires.

Sur le territoire français, la mission de signalisation maritime est pilotée et coordonnée par la DGAMPA, qui s’appuie sur :

– les directions interrégionales de la mer (DIRM) et les directions de la mer (DM), pour la mise en œuvre de ses obligations sur chaque façade maritime ;

– l’armement des phares et balises (APB), service à compétence nationale, pour assurer le maintien en condition opérationnelle du parc.

Les progrès technologiques sur les outils de signalisation maritime doivent permettre de gagner en efficience. En 2023, le renouvellement des sources LED a par exemple permis d’en accroître la portée.

De même, la modernisation de la flotte de l’APB permet le remplacement des navires obsolètes et coûteux en entretien par des navires modernes moins nombreux, plus polyvalents, mieux adaptés aux missions et plus respectueux de l’environnement. Un baliseur ([24]) côtier sera livré en Corse en fin d’année 2023 et un baliseur océanique le sera pour la façade atlantique en 2024. Afin de poursuivre l’effort initié, l’investissement pour un baliseur côtier par an pour les zones d’exploitation de Saint-Nazaire, Granville-Le Havre et Caen-Cherbourg est prévu au cours des 3 années à venir. Cette modernisation s’accompagne également d’un plan de rénovation des quais pour accueillir dans de bonnes conditions ces nouveaux navires.

Les crédits de fonctionnement sont proposés à 26 millions d’euros en AE et en CP. Ils financent le fonctionnement et l’entretien du parc d’aides à la navigation (environ 6 100 aides : phares, balises, bouées), ainsi que des outils et navires qui en permettent l’entretien. Ils couvrent enfin le coût du carburant pour les navires et les coûts de fonctionnement du siège de l’APB.

Les crédits d’investissement sont proposés à 1 million d’euros en AE et 2,7 millions d’euros en CP ; ils permettront de moderniser les équipements et de lutter contre l’obsolescence de certains systèmes.

D. L’action 2 Emplois et formations maritimes

L’action 2 finance l’enseignement maritime, assuré par des structures de formation secondaire dans douze lycées professionnels maritimes et dans des centres outre-mer. La formation supérieure est assurée par l’École nationale supérieure maritime (ENSM), unique opérateur du programme, qui prépare aux carrières d’officier de la marine marchande.

Les crédits de cette action sont proposés à 35 millions d’euros en AE et 36 en CP.

1. L’École nationale supérieure maritime

a. Un objectif ambitieux

Le Fontenoy du maritime ([25]) a fixé l’objectif de doubler le nombre d’officiers de marine marchande diplômés de l’ENSM d’ici 2027. Cette décision a par la suite été confirmée.

Lors des assises de l’économie de la mer à Nice en septembre 2021, le Président de la République a appelé à refaire de la France une grande puissance maritime et à accélérer la transition écologique des navires de commerce. Mais l’activité est aujourd’hui sous tension du fait d’un manque d’officiers de la marine marchande ([26]) qualifiés. Lors de son intervention, Emmanuel Macron a ainsi annoncé l’objectif du Gouvernement de doubler le nombre de diplômés sortant de l’ENSM d’ici 2027. Les élèves de l’ENSM sont formés pour devenir les futurs capitaines, chefs mécaniciens, ingénieurs en génie maritime d’une marine marchande confrontée au défi de sa transition écologique.

La rapporteure spéciale a constaté à l’occasion de ses travaux que l’objectif d’un doublement du nombre d’officiers de marine marchande formés d’ici 2027 par rapport à 2021 incluait la formation professionnelle continue.

ÉVolution du nombre d’officiers de marine marchande
diplÔmÉs de l’ENSM ([27])

	Nombre d’officiers ayant obtenu leur diplôme en formation initiale	Nombre d’officiers ayant obtenu leur diplôme en formation professionnelle	Nombre total d’officiers ayant obtenu leur diplôme
2021	153	69	222
2022	148	135	283
2023	170	125	295
2024	188	160	348
2025	208	184	392
2026	254	172	426
2027	274	172	446
Évolution en 2027 par rapport à 2021 (en %)	+ 79	+ 149	+ 101

Source : commission des finances d’après les réponses de la DGAMPA au questionnaire budgétaire.

b. Des moyens financiers quasiment stables

La principale dépense de l’action est la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l’ENSM, qui s’établit à 25,05 millions d’euros en AE et en CP, en hausse de 0,8 million d’euros par rapport à la LFI 2023.

L’École bénéficie également d’une subvention d’investissement financée sur cette même action, d’un montant de 2 millions d’euros en CP (les AE avaient été budgétées en LFI 2023 à hauteur de 5,5 millions d’euros).

L’établissement dispose en outre de ressources propres, composées :

– des droits de scolarité (1,2 million d’euros en 2022) ;

– de recettes des formations continues assurées par l’ENSM (2,5 millions d’euros) ;

– de recettes issues de la taxe d’apprentissage (0,7 million d’euros).

c. Un plafond d’emplois qui pourrait utilement être relevé

L’augmentation bienvenue du plafond d’emplois en 2023

Le prédécesseur de la rapporteure spéciale M. Michel Lauzzana avait indiqué dans son rapport spécial de l’an dernier ([28]) qu’il considérait « comme trop limité le plafond d’emplois à 232 ETPT [de l’ENSM], qui d’après les informations qui lui ont été communiquées par l’ENSM ne permettra pas d’atteindre l’objectif de doublement du nombre d’officiers formés par l’école à horizon 2027 ».

La rapporteure spéciale se satisfait que le Gouvernement ait entendu l’an dernier l’appel de son prédécesseur. Le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution prévoyait en effet un relèvement du plafond d’emplois de l’ENSM de 232 à 237 ETPT ([29]).

Alors que l’ENSM avait régulièrement enregistré des sous-exécutions de son plafond d’emplois entre 2017 et 2022, les prévisions de consommation du plafond d’emplois pour l’exercice 2023, communiquées à la rapporteure spéciale, permettent de viser la saturation du plafond législatif (237 ETPT).

L’ENSM a expliqué à la rapporteure spéciale que ce relèvement du plafond d’emplois de 5 ETPT, « combiné avec la restructuration des postes techniques et le non-renouvellement de certaines fonctions de direction, aura permis en 2023 le recrutement de 17 nouveaux enseignants et de 7 agents administratifs, pour accompagner la montée en charge des effectifs d’élèves (+ 222 nouveaux élèves sur une base de 1 050 en 2021) ».

L’augmentation souhaitable du plafond d’emplois en 2024

Toutefois, alors que l’ENSM anticipait une nouvelle hausse de son plafond d’emplois à hauteur de 2 ETPT en 2024 pour continuer à augmenter le nombre d’officiers formés, la documentation budgétaire indique un plafond d’emplois stable à 237 ETPT. D’après les informations communiquées à la rapporteure spéciale par la DGAMPA, « la trajectoire définie pour la mise en œuvre du doublement du nombre d’officiers formés s’appuie, à ce stade, sur un plafond de 237 en 2024, 248 en 2025 puis 251 en 2027, ceci sans compter les vacataires qui passent de 140 à plus de 160 sur la période 2023-2026 ».

La rapporteure spéciale soutient la demande de l’ENSM de voir son plafond d’emplois derechef rehaussé, cette fois à hauteur de 2 ETPT, en cohérence avec l’objectif de doublement du nombre d’officiers sortis d’école en 2027.

2. Le développement de l’attractivité des métiers du maritime

Pour répondre à cette forte demande, des initiatives ont été prises afin de renforcer l’attractivité des métiers du secteur maritime auprès de la jeunesse. Outre les actions de communication usuelles organisées par les établissements d’enseignement maritime, les organisations professionnelles et les services du secrétariat d’État à la mer (participation à des salons, journées portes ouvertes, semaine de l’emploi maritime), les mesures spécifiques suivantes ont été lancées :

– la création du brevet d’initiation à la mer (BIMER), présenté par le site du secrétariat d’État comme « un diplôme de découverte de la culture maritime et des métiers de la mer, proposé à tous les élèves volontaires de la classe de troisième au lycée dans les voies générale, technologique et professionnelle » ([30]). Le secrétariat d’État précise que « ce diplôme fait l’objet de formations (flottabilité et sécurité, description et construction de navires, météo et marée, etc.) d’une durée minimale de 40 heures, à laquelle peut s’ajouter un temps consacré à des expérimentations ou à de l’observation en milieu professionnel » ;

– la mise en place du dispositif des « marées découvertes », qui permet l’embarquement de jeunes collégiens, lycéens ou étudiants pour des visites d’information et d’observation du milieu professionnel ;

– la publication d’un nouveau site internet « Formations et métiers de la mer » ([31]). Ce site vise à apporter l’information la plus complète sur l’ensemble des parcours de formation possible, sur la réglementation relative à la formation professionnelle maritime et récapitule en donnant des liens l’ensemble des démarches pouvant être effectuées en matière de formation professionnelle maritime et de délivrance de titres, diplômes et attestations. Au total, pour la période comprise entre 2021 et 2022, le nouveau site a mobilisé la somme de 118 000 euros, dont 76 000 euros issus des crédits du plan de relance.

Le ministère a indiqué à la rapporteure spéciale qu’un premier bilan positif de ces mesures pouvait déjà être dressé : « après trois années de baisse du nombre d’élèves inscrits dans les lycées professionnels maritimes (LPM), la rentrée scolaire 2023-2024 semble connaître une stabilisation, voire une légère hausse, des effectifs ».

La rapporteure spéciale soutient la volonté du Gouvernement de développer la marine française. Elle partage la conviction de l’ENSM que ses actions de communication à destination des jeunes susciteront un engouement pour les passionnants métiers du secteur maritime. Il s’agit en effet de métiers permettant à ceux qui les exercent de voyager à travers le monde, de se confronter à de nouvelles cultures, et de bénéficier, en contrepartie des sujétions particulières durant les temps de navigation, de périodes de congés étendues propices à l’épanouissement dans leurs projets autres que professionnels.

3. Les autres dépenses

L’essentiel des dépenses de l’action hors crédits pour l’ENSM consiste dans les subventions aux LPM, à hauteur de 5 millions d’euros en AE et en CP. La rapporteure spéciale souligne qu’en complément des subventions versées aux LPM, 1 million d’euros sera consacré au financement de la gratification des périodes de formation en milieu professionnel mises en place dans le cadre de la réforme de la voie professionnelle.

E. L’action 3 Innovation et flotte de commerce : le soutien Économique À la flotte de commerce

L’action 3 finance essentiellement les compensations aux caisses d’assurance sociale des exonérations de charges sociales dont bénéficient les armateurs de la flotte de commerce. Ces exonérations résultent de la volonté de l’État de soutenir les armateurs français dans un contexte de concurrence internationale forte.

Les crédits de l’action 3 augmentent de 86 à 105 millions d’euros en AE comme en CP. Cette hausse découle de celle des crédits en faveur du dispositif de SEAM, qui passent de 12 à 30 millions d’euros.

Évolution du coÛt ([32]) des exonÉrations de charges sociales au bÉnÉfice
des armateurs de la flotte de commerce

(en millions d’euros)

	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024
Exonérations ENIM	41,3	41,8	40,87	42,42	41,28	41,26	42,94
Exonérations ACOSS	15,55	14,03	14,64	13,88	11,04	12,38	11,50
Exonérations UNEDIC	14,85	17,99	15,32	13,96	9,86	13,26	13,00
SEAM					13,20	29,31	30,20
Coût total	71,7	73,82	70,83	70,26	75,38	96,21	97,64

Source : réponses de la DGAMPA au questionnaire budgétaire.

1. Deux types de dispositifs de soutien à la flotte de commerce

Les dispositifs de soutien à la flotte de commerce portés par l’action 3 sont de deux natures.

a. Le dispositif pérenne : les exonérations ENIM et non-ENIM

Un dispositif pérenne ([33]) permet aux entreprises de transport de passagers, de fret et de services d’être exonérées de cotisations patronales pour les navires de commerce battant pavillon français ou européen et affectés à des activités de transport ou de service maritimes. Deux conditions cumulatives sont requises :

– ces navires doivent être dirigés et contrôlés « à partir » d’un établissement stable situé sur le territoire français ;

– l’équipage doit être constitué d’au moins 25 % de ressortissants européens (UE, EEE et Suisse).

Cette mesure vise à maintenir des navires immatriculés en France et à soutenir l’employabilité des marins français.

Le montant proposé pour financer ce dispositif en 2024 est de 67 millions d’euros en AE et en CP, un montant stable. Il s’agit de crédits versés :

– à l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) (« exonérations ENIM »), pour compenser l’exonération des cotisations patronales relatives à la maladie et à la vieillesse pour les gens de mer embarqués sur des navires exploités par des entreprises situées outre-mer ;

– à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), pour compenser l’exonération, d’une part des cotisations patronales relatives aux allocations familiales, d’autre part des cotisations patronales relatives à la maladie et à la vieillesse pour les gens de mer embarqués sur des navires exploités par des entreprises situées en France métropolitaine ;

– à l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC), pour compenser l’exonération des cotisations patronales relatives à l’assurance chômage.

b. Le dispositif temporaire : le soutien aux entreprises d’armement maritime

Un dispositif temporaire, intitulé SEAM ([34]), a été institué en 2021 ([35]) et prolongé en 2022 jusqu’en 2024 ([36]) en réaction à la crise sanitaire, pour les armateurs déjà bénéficiaires des exonérations ENIM et non-ENIM, à l’exception de ceux opérant en application d’une délégation de service public (DSP) ([37]). Il s’agit d’une aide trimestrielle correspondant au remboursement à ces armateurs des cotisations sociales versées aux organismes sociaux au titre de la part salariale.

Le montant proposé pour financer ce dispositif en 2024 est de 30,2 millions d’euros en AE et en CP, en hausse de 146 %. La DGAMPA explique cette hausse par « la budgétisation intégrale de deux semestres au titre du SEAM contrairement à la budgétisation de la LFI 2023 ». La budgétisation du SEAM est en effet relativement complexe ; instauré en cours d’année 2022, il sera budgété intégralement en LFI pour la première fois en 2024, alors que jusqu’à présent seul un semestre était financé. 4 millions d’euros de hausse résultent de l’augmentation des salaires et du coût que celle-ci implique sur le dispositif.

La budgétisation complexe du soutien aux entreprises d’armement maritime

En 2022, une enveloppe globale de 21,6 millions d’euros (dont 5 millions d’euros de reports 2021 sur 2022) avait été prévue pour le dispositif SEAM sur le programme 205 afin de financer les versements semestriels au titre de l’exercice 2022. Or, le paiement du second semestre 2022 ne pouvant se faire qu’à terme échu, les crédits correspondant à ce semestre ont été reportés en 2023 à hauteur de 10,8 millions d’euros. Au titre de l’exercice 2023, le dispositif SEAM a été financé par les crédits votés en LFI (12,3 millions d’euros) complétés du report de crédits de 2022 sur 2023 exposés supra (pour le second semestre 2022). Cette enveloppe de crédits s’avère insuffisante au regard de la prévision d’exécution à fin 2023 (environ 30 millions d’euros).

Pour 2024, deux semestres ont été prévus en budgétisation (le second semestre 2023 et le premier semestre 2024) pour un montant de 30,2 millions d’euros. Cette enveloppe a fait l’objet d’une revalorisation pour tenir compte de la sous-budgétisation constatée en 2023 combinée à une revalorisation des salaires.

L’évolution constatée de + 146 %, soit un passage de 12,3 millions d’euros en LFI 2023 à 30,2 millions d’euros en PLF 2024, s’explique donc par la budgétisation de deux semestres en 2024, contrairement aux précédents exercices, et par une revalorisation du dispositif. Les crédits pour le second semestre 2024 ne sont ainsi pas budgétés dans le cadre de ce PLF et devront être ouverts dans la loi de finances initiale pour 2025.

Source : réponses de la DGITM au questionnaire budgétaire.

La DGAMPA a indiqué à la rapporteure spéciale que la question d’une éventuelle pérennisation du SEAM après 2024 n’avait pas encore été arbitrée.

2. Le nécessaire contrôle des dispositifs en faveur de la flotte de commerce

a. Des contrôles satisfaisants pour les dispositifs portés par l’action 3

Le contrôle des conditions requises pour bénéficier des dispositifs portés par l’action 3 est bien développé, et très peu d’infractions seraient constatées.

ContrÔles du respect des conditions pour bÉnÉficier des exonÉrations
de charges sociales au bÉnÉfice des armateurs de la flotte de commerce

	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Nombre de navires contrôlés	392	406	391	415	449	457
Pourcentage de navires contrôlés	100	100	100	100	100	100
Pourcentage de navires contrôlés respectant toutes les conditions	96	93	98	96	98	99

Source : réponses de la DGAMPA au questionnaire budgétaire.

b. Des contrôles insuffisants pour le dispositif de l’État d’accueil

Un dispositif important

Les contrôles seraient toutefois beaucoup plus rares pour le dispositif de « l’État d’accueil » ([38]).

Le dispositif de l’État d’accueil

Si le droit de l’Union européenne a conduit à accentuer la concurrence entre les pavillons des États membres ([39]) en ouvrant les services de cabotage ([40]), y compris national, à l’ensemble des navires portant pavillon d’un État membre de l’Union européenne, le règlement (CEE) n° 3577/92 du 7 décembre 1992 ([41]) permet de limiter les effets du dumping social intracommunautaire. Ce règlement permet en effet aux États membres d’appliquer leur droit du travail maritime aux navires assurant un service de cabotage national. Ces navires doivent ainsi respecter la réglementation applicable dans l’État d’accueil, non celle de l’État du pavillon.

Source : d’après le rapport de M. Didier Le Gac sur la proposition de loi visant à lutter contre le dumping social sur le transmanche, n° 1005, 22 mars 2023.

Des sanctions financières sont imposées en l’absence de respect de la réglementation.

Des contrôles insuffisants

Le nombre de contrôles serait cependant très faible en raison des importants moyens humains qu’ils nécessitent : les services fiscaux, l’inspection du travail, les personnels administratifs des affaires maritimes ainsi que des interprètes doivent être mobilisés pendant plusieurs jours. La DGAMPA a ainsi indiqué à la rapporteure spéciale que « les actions de contrôle n’apparaissent pas encore suffisantes, comme relevé par l’ensemble des acteurs français du transport maritime (organisations patronales et organisations syndicales) ainsi que par les résultats d’une enquête auprès des services en juillet 2023. Pour les 16 départements ayant répondu sur les 23 consultés, celle-ci révèle qu’en 2021 et 2022, 9 % des activités déclarées au titre du dispositif de l’État d’accueil faisaient l’objet d’un contrôle chaque année ».

De réelles perspectives d’amélioration

À la suite des alertes émises par le prédécesseur de la rapporteure spéciale M. Michel Lauzzana dans son rapport, dans lequel il appelait à « renforcer les contrôles eu égard aux risques d’atteinte à la dignité des personnes et à l’exigence de compétitivité des armateurs français (qui respectent le droit du travail français) » ([42]), plusieurs pistes d’amélioration prometteuses se concrétisent progressivement :

– le respect du dispositif devrait être amélioré par les dispositions introduites par la loi visant à lutter contre le dumping social sur le transmanche ([43]). Cette loi crée en effet des sanctions administratives en complément des sanctions pénales existantes, permettant aux préfets d’agir en l’absence de poursuite pénale ;

– l’effectivité des contrôles et des sanctions applicables implique également la mobilisation d’un réseau d’agents de contrôle spécifiquement formés compte tenu de la forte technicité induite par la complexité du droit applicable, qui s’articule entre le droit du travail relevant du code du travail et des dispositions spécifiques du droit du travail maritime relevant du code des transports. La formation de ces agents est donc capitale. Or une campagne de formation co-animée en 2022 par la DGAMPA et la direction générale du travail a contribué à une augmentation sensible du nombre de contrôles réalisés (26 % de contrôles réalisés au premier semestre 2023 au lieu de 9 % les années précédentes) ;

– l’efficacité des contrôles suppose une coordination interministérielle renforcée. Pour ce faire, une convention visant à préciser les modalités d’élaboration d’une stratégie interministérielle en matière de contrôle et à définir ses modalités de pilotage a été signée le 4 juillet 2023 par la DGAMPA et la direction générale du travail.

La rapporteure spéciale effectuera un suivi vigilant de ces évolutions. Le respect du dispositif de l’État d’accueil lui apparaît d’autant plus nécessaire que l’essor futur de l’éolien en mer augmentera la présence de navires battant pavillon étranger intervenant à ce titre dans les eaux territoriales françaises. Par conséquent, davantage de contrôles seront nécessaires.

3. L’État soutient aussi les armateurs français en luttant contre les distorsions de concurrence

a. Le contexte : des moins-disants sociaux aux funestes conséquences

Le transport maritime est particulièrement exposé à la concurrence internationale et aux abus qui peuvent en résulter.

Un exemple de moins-disant social ([44])

« Le 17 mars 2022, la compagnie P&O Ferries, acteur historique des liaisons maritimes transmanche, licenciait ses 786 marins sans aucun préavis. Quelques jours plus tard, cette même compagnie, par l’intermédiaire d’une société prestataire de main-d’œuvre, réembauchait des marins, souvent extérieurs à l’Union européenne, avec des conditions de travail dégradées et un salaire minimum équivalant à la moitié du salaire minimum britannique.

« Ces méthodes brutales ont choqué les opinions publiques de part et d’autre de la Manche. Cet événement n’a fait que dévoiler un peu plus la mise en œuvre progressive du dumping social sur les liaisons maritimes. En visant à tirer toujours davantage vers le bas les salaires et les conditions de travail des marins, le dumping social menace très directement notre marine marchande et la viabilité de notre système, protecteur des marins et des passagers.

« C’est bien la sécurité des navires, des marins et des passagers qui est ainsi mise en danger. Rappelons que la Manche est l’une des zones où le trafic maritime est le plus dense au monde. La Manche, c’est un camion qui la traverse par bateau toutes les cinq secondes, c’est un navire qui entre ou sort toutes les trois minutes et ce sont 91 000 personnes qui la traversent quotidiennement. Ce sont aussi des cargos, des porte-conteneurs, des pétroliers et des chimiquiers ([45]) qui empruntent ses voies montantes et descendantes, coupées par le trafic intense des ferries, les sorties des flottes de pêche et la navigation de plaisance. C’est dire l’importance cruciale de la sécurité sur cette zone, véritable carrefour maritime. Comment garantir cette sécurité des liaisons si nos marins ne bénéficient pas de suffisamment de temps de repos ? »

Source : intervention de M. le rapporteur Didier Le Gac dans la présentation de la proposition de loi visant à lutter contre le dumping social sur le transmanche, compte rendu de la première séance de l’Assemblée nationale du lundi 27 mars 2023.

b. La réponse du Gouvernement

Face à ces pratiques choquantes et dangereuses économiquement, socialement et écologiquement, le Gouvernement a pris une série de mesures.

Les actions menées par la France pour lutter contre le moins-disant social

« Dès juillet 2022, des concertations tripartites ont été organisées par le secrétariat d’État chargé de la mer avec les organisations patronales et syndicales.

« Ensuite, le Gouvernement a veillé à intégrer, lors de l’examen du projet de loi relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, une disposition visant à lutter contre le dumping social dans le cadre du développement de l’éolien en mer. Les navires de travaux qui interviendront dans les eaux françaises, zone économique exclusive comprise, devront dorénavant respecter le dispositif de l’État d’accueil, soit un niveau social très exigeant. Cette extension du principe d’application de l’État d’accueil aura un double avantage : garantir des conditions de travail décentes et développer et diversifier les activités des armateurs sous pavillon français.

« Début novembre 2022, lors des Assises de l’économie de la mer, le secrétaire d’État chargé de la mer a annoncé le renforcement des contrôles des navires dans [la zone] transmanche pour montrer l’exigence de la France en [matière] de niveau de protection sociale pour les marins.

« Fin novembre 2022, le secrétaire d’État chargé de la mer a réuni les armateurs français et anglais opérant dans la Manche afin de leur proposer de signer une charte d’engagement volontaire. L’objectif est simple : inciter tous les armateurs opérant entre la France et l’Angleterre à respecter un socle social minimal solide pour les marins et conforme à nos attentes. Elle constitue un moyen d’influence non négligeable, dès lors que sa rédaction associe également ces armateurs étrangers visés par la démarche. Sa publicité s’inscrira dans une démarche de name and shame. »

Source : réponse à la question écrite n° 8757 de M. Marc Le Fur (réponse publiée au Journal officiel le 4 juillet 2023).

La charte d’engagement volontaire a été signée par toutes les compagnies représentées par Armateurs de France, mais ne l’a pas été par P&O Ferries et Irish Ferries. Le secrétariat d’État chargé de la mer compte publier la liste des signataires sur son site et contrôler le respect des engagements dans un an.

c. La réponse des parlementaires

La loi n° 2023-659 du 26 juillet 2023 visant à lutter contre le dumping social sur le transmanche et à renforcer la sécurité du transport maritime est issue d’une initiative parlementaire, puisqu’elle émane d’une proposition de loi déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale par M. Didier Le Gac et co-signée par la rapporteure spéciale. Cette loi implique également que des contrôles soient effectués. La rapporteure spéciale y sera vigilante.

L’essentiel de la loi visant à lutter contre le dumping social sur le transmanche

« Le premier [article] garantit un salaire minimum à tous les marins naviguant depuis ou vers un port français ou britannique.

« Le second sanctionne pénalement le recours à des marins ne disposant pas d’un certificat médical du même niveau que ceux établis en France, parce que la santé est aussi un enjeu de dumping et que, là encore, la sécurité en mer en dépend.

« Votre travail en commission a permis d’aller encore plus loin, grâce à l’adoption d’amendements sur le rythme de travail des marins – une avancée cruciale, saluée par tous les groupes, qui permettra d’instaurer une durée de repos équivalente à la durée d’embarquement. L’objectif est de permettre aux marins de bien récupérer, avec de vraies périodes de repos à terre. C’est un progrès significatif, qui permettra de protéger la santé et la sécurité des salariés. »

Source : intervention de M. le secrétaire d'État auprès de la Première ministre, chargé de la mer, dans la présentation de cette proposition de loi, compte rendu de la première séance de l’Assemblée nationale lundi 27 mars 2023.

4. La prise en charge des pensions et retraites de la Compagnie générale maritime et financière

La Compagnie générale maritime et financière (CGMF) est une société en charge du portage et de la gestion des engagements financiers et sociaux historiques de l’État auprès de la compagnie générale maritime (CGM) et de la société nationale maritime Corse-Méditerranée (SNCM).

La contribution du programme 205 à la CGMF est destinée au financement :

– de la caisse de retraite de la CGMF, permettant aux pensionnés de percevoir les mêmes retraites que celles prévues par le protocole n° 1 du 24 avril 1979 et n° 2 du 16 mai 1979 conclu par l’État et la CGMF ;

– du comité de gestion des risques d’accidents du travail (CGRAT), prenant en charge les rentes d’accidents du travail survenus avant 1979.

Le montant proposé de la contribution est de 7 millions d’euros en AE et en CP. La baisse des crédits année après année s’explique par la diminution du nombre des ayants-droit puisque ce régime n’admet plus de nouveaux pensionnaires.

F. L’action 4 Action interministÉrielle de la mer

L’action 4 finance la flotte utilisée pour les missions de police des pêches et de la navigation ainsi que les centres de stockage du matériel anti-pollution.

En 2024, les dépenses consacrées par le programme 205 à l’action 4 Action interministérielle de la mer sont proposées en hausse importante de + 208 % en AE et + 51 % en CP, à 38,8 millions d’euros en AE et 18,1 millions d’euros en CP. Cette hausse s’explique avant tout par le financement d’un nouveau patrouilleur en remplacement de l’IRIS, à hauteur de 25 millions d’euros en AE et 5 millions d’euros en CP. La procédure de marché public sera ouverte à l’automne 2024 en vue d’un renouvellement en 2026.

1. La surveillance des activités maritimes

Les missions de contrôle et de surveillance de l’État pour les activités maritimes sont vastes, comme sont variées les activités maritimes : pêche, navigation, sécurité des navires et des épaves et respect de l’environnement marin sont soumis à des réglementations que l’État doit faire respecter. Compte tenu d’exigences communautaires de plus en plus rigoureuses, le contrôle des pêches s’effectue en association avec l’Agence européenne de contrôle des pêches (AECP).

Afin d’exercer ses missions de police en mer et à terre, la DGAMPA dispose d’une flottille qui constitue le dispositif de contrôle et de surveillance (DCS).

Le DCS s’articule à deux niveaux :

– un niveau hauturier, c’est-à-dire en haute mer, composé de 5 patrouilleurs dont 4 en métropole et 1 basé à La Réunion pour surveiller les Terres australes et antarctiques françaises. Sur l’année 2022, 759 contrôles (majoritairement des contrôles des pêches) ont été effectués sur un total de 488 jours de mer ;

– un réseau d’unités littorales des affaires maritimes (ULAM), qui agissent à l’échelle départementale et qui disposent de vedettes côtières et d’embarcations légères. Les ULAM réalisent principalement, en mer et à terre, des contrôles sur la réglementation des pêches et la protection de l’environnement. Sur l’année 2022, 10 220 missions ont été déclarées par les agents des ULAM. Lors de ces missions, 22 611 contrôles ont été menés (contrôles de navires de tout type, contrôles de plongée, contrôles de pêche à pied, contrôles de loisirs nautiques etc.). Dans ce cadre, 837 visites de sécurité au titre de l’inspection des navires et 11 920 contrôles de navires ont été effectués, répartis entre 3 660 contrôles de navires effectués à terre ou à quai et 8 260 contrôles en mer.

Exemples de non-conformités constatées à l’occasion des contrôles
du dispositif de contrôle et de surveillance

– Pêche sans permis de navigation valide ;

– tenue non conforme de la liste d’équipage ;

– pêche illégale de thon rouge en pêche plaisance ;

– excès de vitesse en jet-ski ;

– absences répétées dans la transmission des obligations déclaratives en pêche professionnelle ;

– pêche en zone interdite ;

– dégradation d’une espèce protégée.

Source : réponse de la DGAMPA au questionnaire budgétaire.

Les crédits proposés pour le DCS sont de 34 millions d’euros en AE et 14 millions d’euros en CP. Ces crédits couvrent le coût de fonctionnement et d’entretien des navires, la formation et le maintien des compétences des agents et la maintenance des systèmes d’information.

2. Le dispositif anti-pollution

L’action 4 finance également le dispositif Polmar terre (4 millions d’euros en AE et en CP), dont l’objectif est de lutter contre la pollution en renforçant la coordination entre les acteurs concernés. Le dispositif Polmar comprend un volet marin dit Polmar mer, activé par les préfets maritimes lorsqu’une intervention en mer est nécessaire, et un volet terrestre dit Polmar terre. Seul le dispositif Polmar terre est pris en charge sur le programme 205, Polmar mer étant financé par le budget du ministère des armées.

Le dispositif Polmar terre est activé par les préfets des départements concernés par la pollution en cas de pollution importante sur le littoral ou menaçant de l’atteindre, afin de préparer la gestion d’un événement de pollution d’origine maritime depuis la terre.

Les crédits de fonctionnement de Polmar terre financent le fonctionnement et l’entretien des 14 centres interdépartementaux de stockage (8 en métropole et 6 outre-mer).

Les crédits d’investissement demandés pour Polmar terre financent l’acquisition des matériels : barrages flottants anti-pollution, récupérateurs de produits visqueux, matériels de transport.

G. L’action 5 Soutien et systÈmes d’information

L’action 5 finance le fonctionnement courant des services centraux et déconcentrés de la DGAMPA. Aucune dépense de personnel n’y est inscrite, celles de la DGAMPA figurant sur l’action 11 du programme 217.

Les crédits proposés s’élèvent à 11 millions d’euros en AE (+ 25 %) et 12 millions d’euros en CP (+ 23 %). 1,5 million d’euros en AE et en CP sont ajoutés pour la préparation de la Conférence sur les océans – Nations unies (UNOC), qui se tiendra à Nice en 2025.

H. L’action 7 PÊche et aquaculture

L’action 7 sera dotée de 51 millions d’euros en AE (stables) et 47 millions d’euros en CP (– 7 %).

1. Les aides économiques

Cette action finance des actions d’accompagnement des secteurs de la pêche et de l’aquaculture par des dispositifs d’aides économiques. Il s’agit notamment des aides suivantes :

– 14 millions d’euros en AE et 11 millions d’euros en CP de contreparties nationales du fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l’aquaculture (FEAMPA). Ce dernier aide les professionnels des secteurs de la pêche et de l’aquaculture ainsi que les populations côtières à s’adapter aux exigences économiques et environnementales. Il propose des subventions à des projets en complément de crédits nationaux déjà mobilisés. Par exemple, le projet Licado financé dans ce cadre vise à limiter les captures accidentelles de dauphins dans le golfe de Gascogne ;

– 5 millions d’euros en AE et en CP pour couvrir la participation de l’État au financement des caisses chômage intempéries, sur le modèle d’une parité de financement : pour tout euro versé par les marins adhérents, l’État apporte un euro au financement desdites caisses ([46]). Il s’agit de systèmes de garantie financière, auxquels peuvent adhérer tous les marins embarqués à bord d’un navire de pêche, dont l’objectif est d’inciter les marins à ne pas prendre la mer par gros temps en couvrant l’absence de revenu en cas d’intempéries, ce métier restant l’un des plus accidentogènes en France.

2. Les dépenses de fonctionnement

L’action 7 finance des dépenses de fonctionnement, qui sont les suivantes :

– 7,8 millions d’euros en AE et en CP pour les systèmes d’information de gestion des pêches et de l’aquaculture, qui informent sur la consommation des quotas et assurent le suivi des contrôles alimentant la connaissance scientifique des stocks. Ils sont soumis à des exigences d’interopérabilité entre opérateurs nationaux et européens. Comme l’année dernière, les documents budgétaires mentionnent une « obligation de traçabilité qui permettra à terme au consommateur de disposer d’informations sur l’origine des produits qu’il consomme » ;

– 4,6 millions d’euros en AE et en CP pour le suivi des ressources halieutiques ([47]) dans les conditions exigées par la réglementation européenne.

3. Les autres dépenses

Les autres dépenses au titre de l’action incluent des conventions pour le versement de subventions à diverses structures professionnelles ainsi qu’à l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER) au titre de leur expertise sur les données statistiques et scientifiques.

I. L’action 8 Planification et Économie bleue

L’action 8 porte les crédits dédiés à la plaisance, à la planification maritime et à la coordination mer et littoral.

Elle est dotée de 19,7 millions d’euros en AE et en CP pour 2024.

16 millions d’euros en AE et en CP sont prévus pour le fonds d’intervention maritime (FIM), un montant identique à celui de l’année 2023.

La rapporteure spéciale tient à partager avec précision les nombreux éléments qui lui ont été communiqués sur le FIM. Il s’agit selon elle d’un dispositif essentiel.

Le fonds d’intervention maritime

Le FIM est un dispositif créé en 2022 pour accompagner le développement durable des activités maritimes. Il permet au ministère chargé de la mer de financer des dépenses d’investissement et de fonctionnement relatives à des projets identifiés dans le cadre des documents stratégiques de façade (DSF) qui déclinent de manière opérationnelle la stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML) ([48]).

Il traduit la volonté de l’État de mieux ancrer son action territoriale maritime en accompagnant les projets de ses partenaires locaux comme les collectivités, associations, établissements publics, chambres de commerce, entreprises…

Le FIM répond à des besoins concrets exprimés sur tout le littoral français, y compris en outre-mer. Sa pérennisation pour les prochaines années est très attendue pour de nombreux acteurs maritimes, qui se préparent aux prochains appels à projets.

Le FIM a vocation à financer des investissements, des études, des interventions ponctuelles. Son objet n’est pas de financer des dépenses récurrentes, ni de se substituer aux financements opérationnels des autres ministères et de leurs agences (environnement, tourisme, sport…) ; il doit répondre aux besoins de porteurs de projets n’ayant pas trouvé de solution de financement alternatif. Le fonds cherche, en effet, à combler les lacunes qui existent en matière de financements maritimes (peu de fonds en dehors du domaine de la pêche) pour des axes politiques pourtant d’importance.

Après le succès des deux appels à projets lancés en 2022, le dispositif a été reconduit. Le FIM 2023 s’articule autour de trois priorités :

– Aménager le littoral pour développer des activités maritimes : restauration de phares et navires du patrimoine, traitement d’épaves et de navires abandonnés dangereux pour la navigation ou nuisibles pour les activités côtières, projets d’aménagement du littoral maritime, développement de navires côtiers propres ;

– Développer l’économie bleue et consolider la planification : nouveaux services numériques aux usagers et acteurs en mer, création et partage de données relatives aux usages en mer et sur le littoral, soutien à des projets locaux portés par les filières permettant de contribuer au développement de l’économie maritime ;

– Former aux métiers de la mer : développement de l’attractivité des métiers (et notamment leur féminisation) et la qualité des enseignements.

La sélection des candidatures a été effectuée après l’organisation de deux comités de sélection, réunissant les services centraux et déconcentrés de l’État ainsi que la direction générale des outre-mer.

L’appel à projets 2023 a remporté un vif succès : 195 candidatures ont été présentées pour 81 projets retenus, tels que :

– la restauration du phare de Camarat en vue de son ouverture au public ;

– la rénovation et l’optimisation du sentier sous-marin du Cap d’Agde ;

– la relocalisation de l’association Seamen’s Club pour améliorer le bien-être des marins en escale ;

– un projet de recherche et développement de conversion énergétique vertueuse d’un navire du grand port maritime de Bordeaux pour créer une filière locale de rétrofit – diesel vers l’hydrogène ;

– la création d’un observatoire calédonien de l’économie bleue, pour soutenir le développement des projets liés au maritime, orienter les politiques publiques de développement et anticiper les besoins en infrastructures et emplois ;

– une formation intitulée « Les femmes et la mer, stop aux clichés », pour renforcer l’attractivité des métiers de la mer à destination du public scolaire.

Source : réponses de la DGAMPA au questionnaire budgétaire.

Un projet de nouvelle SNML est mis à disposition du public pour consultation jusqu’au 27 octobre 2023. Parmi ses objectifs figurent la décarbonation des navires et la contribution des ports à la transition énergétique. La SNML sera déclinée d’ici à mi-2024 dans les nouveaux DSF.

II. Les financements de l’action 43 du programme 203 : Des crÉdits portuaires stables malgrÉ l’inflation

Les crédits consacrés aux ports par l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transport de la mission Écologie, développement et mobilité durables bénéficient de deux voies de financement :

– le budget général de l’État pour les crédits relatifs à l’entretien et au fonctionnement des ports ;

– les fonds de concours de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) pour le financement de leurs investissements.

A. Les ports : une mÊme appellation, des rÉgimes juridiques distincts

La France compte 65 ports de commerce sur son territoire, parmi lesquels :

– 10 grands ports maritimes ou fluviomaritimes ;

– un port d’intérêt national (Saint-Pierre-et-Miquelon) ;

– 54 ports relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Ports d’État et ports locaux

Les ports d’État

Les dix grands ports maritimes (GPM) ([49]) sont des établissements publics de l’État. Ils exercent la fonction d’autorité portuaire : régulation et police du trafic maritime dans les zones portuaires et leurs accès, par le biais des capitaineries, aménagements et entretien des infrastructures portuaires, gestion et valorisation du domaine portuaire, promotion générale du port, développement de l’offre de service portuaire et des dessertes terrestres ferroviaires et fluviales... Les GPM traitent plus de 80 % du trafic maritime de marchandises.

Les GPM sont dotés d’une autonomie financière. Ils sont dirigés par un directoire sous le contrôle d’un conseil de surveillance. Ce dernier comprend des représentants de l’État, des collectivités territoriales, du personnel, ainsi que des personnalités qualifiées choisies pour leurs compétences.

Le président du directoire est nommé par décret présidentiel après avis du président du conseil régional de la région dans laquelle se trouve le siège du port, et après avis conforme du conseil de surveillance, qui nomme directement les autres membres du directoire.

Les GPM sont également dotés d’un conseil de développement à caractère consultatif qui associe des représentants de la place portuaire, des milieux sociaux et associatifs, et des collectivités locales de proximité.

Les ports locaux

Les 54 autres ports de commerce relèvent des collectivités territoriales et de leurs groupements. Leur propriétaire (région, département, métropole ou commune) peut soit l’exploiter directement, soit en déléguer l’exploitation sous forme de concession. Les ports décentralisés ne perçoivent pas de subvention du programme 203 pour leurs dépenses d’entretien et d’exploitation ou leurs dépenses d’investissement.

Source : réponses de la DGAMPA au questionnaire budgétaire.

B. Les crÉdits budgÉtaires : une quasi stabilitÉ qui masque un effort consÉquent

En 2024, les crédits budgétaires demandés s’établissent à 92 millions d’euros, en AE comme en CP, en baisse de 2 % par rapport à 2023. Ils financent exclusivement les dépenses de dragage des grands ports maritimes. Le dragage est une opération indispensable pour assurer l’accès aux ports des navires à fort tirant d’eau. Devant être effectué quotidiennement, il a pour finalité d’éviter l’ensablement et l’envasement en retirant les sédiments. En temps normal, l’État compense intégralement par les crédits de l’action 43 les charges supportées par les grands ports maritimes pour leurs travaux de dragage. Alors que ces crédits avaient fortement augmenté en 2019 (+ 28 millions d’euros), ils sont stables depuis 2020.

Cependant, l’inflation a engendré depuis 2022 une augmentation importante des dépenses de dragage des grands ports maritimes. Elle s’explique en particulier par la hausse des prix des carburants, qui représentent environ un cinquième du coût d’exploitation des engins de dragage. Le coût total des opérations de dragage des grands ports maritimes est ainsi estimé à 123 millions d’euros en 2023.

Dans un contexte de crédits constants par rapport à 2023, des démarches de progrès visant à améliorer la productivité des activités de dragage sont demandées aux grands ports maritimes en 2024 : meilleure utilisation de la flotte d’engins de dragage, meilleure connaissance des mécanismes de dépôt des sédiments dans les estuaires afin de réduire les volumes totaux dragués, optimisation des techniques de dragage.

La rapporteure spéciale craint que cette stabilité des crédits consacrés au dragage ne nuise sur le moyen terme à la santé financière de ces ports, qui pourraient être contraints de financer sur leurs ressources propres la partie des dépenses de dragage non couverte par les crédits de l’action 43. De telles dépenses ne pouvant pas être reportées ou annulées, le risque est ainsi qu’à terme les dépenses additionnelles que devront financer les grands ports pour le dragage ne se substituent partiellement aux dépenses qu’ils pourraient engager pour investir dans leur verdissement.

La rapporteure spéciale sera donc vigilante à l’évolution de ces crédits au cours des prochaines années. Elle a attiré l’attention du Gouvernement à ce sujet par le biais d’une question écrite ([50]), et lira avec intérêt la réponse qui lui sera apportée.

Les crédits budgétés ne financent aucune dépense de personnel. En effet, le personnel qui y est employé ne relève pas de la fonction publique d’État, mais d’une convention collective. La masse salariale n’est donc pas financée par une subvention de l’État.

C. Les fonds de concours

Les fonds de concours attendus s’élèvent à 132 millions d’euros en AE (+ 187 %) et 78 millions d’euros en CP (– 12 %), dont 33 millions en CP dans le cadre du plan de relance. Ces fonds, issus de l’AFITF et transitant par l’action 43, financent les projets de modernisation et de développement des infrastructures portuaires inscrits dans les contrats de plan État – région (CPER). Les financements pour l’année 2024 s’inscriront dans le cadre du volet transport de la nouvelle génération des CPER. S’agissant des ports, les nouvelles priorités de l’État pour cette génération portent sur :

– l’accélération de la transition écologique et énergétique des ports et de leurs écosystèmes (déploiement de l’électricité à quai et des énergies alternatives, accueil de projets éoliens, adaptation au changement climatique) ;

– l’augmentation de la part modale des modes massifiés, en facilitant le report modal (plates-formes multimodales, opérations contribuant au report modal en général) ;

– les investissements sur les nouvelles infrastructures nécessaires au développement de la compétitivité et de l’attractivité des zones industrialo-portuaires des grands ports maritimes (réalisation de nouveaux terminaux, modernisation des infrastructures portuaires, aménagement de zones industrielle et logistique, amélioration des accès nautiques…) ;

– les investissements concourant à la consolidation du rôle des ports en matière de souveraineté d’approvisionnement (énergie, agro-alimentaire...).

D. Le dÉfi de l’Éolien en mer pour les ports

Une mission a été confiée par le Gouvernement à M. Olivier Trétout, « portant sur l’adaptation des ports au déploiement de l’éolien » en mer. Alors que la stratégie nationale portuaire établie en 2021 « positionne les ports comme des outils essentiels de la souveraineté énergétique et de la décarbonation de l’économie française », ils seront « un des maillons essentiels à la réussite du déploiement des puissances électriques apportées par l’éolien flottant ». Étant donné que « les études réalisées dans de nombreux pays démontrent que les capacités portuaires seront un facteur clef pour l’accélération des déploiements de l’éolien en mer », « il est essentiel de concevoir et mettre en œuvre un plan particulier de préparation des systèmes portuaires » ([51]).

La rapporteure spéciale lira avec intérêt les conclusions de cette mission.

III. Les financements en faveur de la mer non couverts par le rapport spÉcial : un appoint significatif

A. Le plan de relance

1. La transition écologique des ports

175 millions d’euros sont prévus par le plan de relance en faveur d’investissements pour le verdissement des ports. Ces fonds se répartissent de la manière suivante :

– aménagement d’infrastructures fluviales ou ferroviaires pour faciliter le report modal depuis la route vers les modes massifiés pour le pré et post acheminement des marchandises dans les ports : 50 millions d’euros ;

– électrification des quais : 50 millions d’euros ;

– opérations d’aménagement en faveur de l’environnement et de la biodiversité : 45 millions d’euros ;

– renforcement de la performance énergétique et mesures de sobriété dans les ports : 30 millions d’euros.

Pour ces quatre mesures, l’ensemble des AE ont été ouvertes entre 2020 et 2022. Les CP relatifs à ces opérations s’échelonnent de 2021 à 2024.

La fourniture d’électricité par les ports et le raccordement des navires à quai est l’une des solutions permettant de mettre en œuvre la transition énergétique du transport maritime et de réduire les émissions de particules fines en zone urbaine. Le branchement des navires aux réseaux d’alimentation électrique terrestres doit permettre d’assurer l’ensemble de leurs besoins énergétiques à quai (chauffage, climatisation, éclairage…), sans qu’ils aient ainsi besoin d’utiliser leurs propres carburants (bien plus polluants que l’électricité) pour fonctionner quand ils sont dans le port. La fourniture d’électricité aux navires à quai implique des investissements substantiels tant pour l’armateur que pour le port.

2. La transition écologique des affaires maritimes

Dans le cadre du plan de relance, 50 millions d’euros ont été consacrés aux affaires maritimes. Portées sur le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance, les AE ont été intégralement ouvertes dans la loi de finances pour 2022 ([52]). L’ouverture des CP s’étale, quant à elle, sur les années 2022 à 2024.

a. Le verdissement de la flotte des affaires maritimes

Les financements du plan de relance contribuent à hauteur de 25 millions d’euros au verdissement de la flotte des affaires maritimes, c’est-à-dire à l’achat de deux navires baliseurs utilisant des technologies propres.

b. La modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage

Une enveloppe de 20 millions d’euros a été utilisée pour la modernisation des CROSS. Elle finance la mise aux normes et la rénovation thermique de leurs bâtiments.

c. La transformation numérique

La transformation numérique de l’administration maritime a bénéficié de 5 millions d’euros, utilisés par la DGAMPA pour améliorer la communication avec les navires grâce à une radiocommunication longue distance.

B. Les autres sources de financement extrabudgÉtaires

Les crédits du programme 205 sont traditionnellement complétés par des financements d’origine extrabudgétaire, composés de fonds de concours européens et d’attributions de produits (essentiellement la rétribution par les collectivités territoriales de travaux effectués à leurs profits par les services des phares et balises).

Les fonds de concours d’origine européenne en faveur des affaires maritimes

Le fonds européen des affaires maritimes et de la pêche (FEAMP) de la programmation 2014-2020 est désormais dans sa phase de clôture. 588 millions d’euros devraient avoir été versés dans ce cadre.

Le fonds européen des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (FEAMPA) est l’instrument financier de la politique commune de la pêche pour la période 2021-2027, dans la continuité du FEAMP. Le FEAMPA est un outil conçu pour accompagner l’adaptation de la pêche et de l’aquaculture vers un développement économique durable. L’enveloppe globale du FEAMPA au niveau européen, en légère baisse par rapport à la programmation précédente, est de 5,2 milliards d’euros de crédits européens sur l’ensemble de la période (contre 5,6 milliards d’euros pour la programmation 2014-2020). L’enveloppe de crédits européens qui seront reversés à la France dans ce cadre est de 567 millions d’euros (– 4 %). Par exemple, afin de limiter les captures accidentelles des pêches, sur des espèces comme les tortues, les oiseaux marins et l’esturgeon européen, des caméras embarquées seront financées en partie par le FEAMPA ([53]) afin d’équiper une centaine de navires de pêche pour comprendre ces captures accidentelles et évaluer l’efficacité des dispositifs techniques, en phase de test, de réduction de ces captures.

Source : réponses de la DGAMPA au questionnaire budgétaire.

Les crédits ainsi ouverts sont aléatoires puisqu’ils sont destinés au remboursement postérieur, sur factures acquittées, de la part des dépenses de l’État qui sont éligibles à ces fonds.

Le délai entre la demande et la perception effective du remboursement peut être long et fait peser sur le programme 205 un risque fort sur la soutenabilité des projets.

([1]) Le présent rapport spécial couvre le programme 205 Affaires maritimes, pêche et aquaculture et l’action 43 Ports du programme 203 Infrastructures et services de transports.

([2]) N° 12139, JO du 10 octobre 2023

([3]) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([4]) Article 209-0 B du code général des impôts.

([5]) Le tonnage est la capacité de transport d’un navire.

([6]) Réduction d’au moins 20 % en valeur absolue des émissions en 2030, s’efforçant d’atteindre 30 %, et réduction d’au moins 70 % en valeur absolue des émissions en 2040, s’efforçant d’atteindre 80 %.

([7]) Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

([8]) Prévu à l’article 39 decies C du code général des impôts.

([9]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([10]) Les défauts initiaux du dispositif et ses aménagements sont rappelés p. 11 du rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2023 de M. Michel Lauzzana (n° 292 annexe 19, 6 octobre 2022).

([12]) Énumérées à l’article L. 312-48 du code des impositions sur les biens et services.

([13]) Depuis l’ordonnance n° 2021-1843 du 22 décembre 2021 portant partie législative du code des impositions sur les biens et services et transposant diverses normes du droit de l‘Union européenne, l’ancienne TICPE est désormais la fraction de l’accise sur les énergies perçues en métropole sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons, codifiée aux articles L. 312-1 et suivants du code des impositions sur les biens et services.

([14]) Elle a été « agréée [par l’État] en qualité d’organisme de secours et de sauvetage en mer » par l’article 1er de l’arrêté du 2 novembre 2022 portant agrément de la Société nationale de sauvetage en mer. Il s’agit du seul organisme agréé à ces fins au sens de l’article L. 742-9 du code de la sécurité intérieure.

([15]) « Locaux, abris des navires, vestiaires, salles de formation… En complément du renouvellement de la flotte de sauvetage, la modernisation nécessaire des infrastructures vieillissantes des sauveteurs en mer », https://www.snsm.org/sites/default/files/2023-04/snsm-communique-presse-infrastructures-vieillissantes.pdf

([16]) Si l’octroi de 5 % des ressources issues de l’éolien en mer est prévu par l’article 101 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, le premier parc éolien en mer n’a été mis en service qu’en 2022.

([17]) D’après les chiffres communiqués par la DGAMPA à la rapporteure spéciale. Le I. de l’article 28 du PLF indique que le rendement prévisionnel pour 2024 est « non chiffrable ».

([18]) Dont 4 millions d’euros acquittés par les engins battant pavillon français et 0,2 million d’euros acquittés par les engins ne battant pas pavillon français.

([19]) La TEAMUP est le nouveau nom des anciens droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et droit annuel de passeport (DAP). Elle est codifiée aux articles L. 423-4 et suivants du code des impositions sur les biens et services. Son affectation est prévue par l’article L. 724-11-2 du code de la sécurité intérieure.

([20]) Officiellement dénommée « taxe annuelle sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures, la mer territoriale ou la zone économique exclusive » (article 1519 B du code général des impôts).

([21]) 4° de l’article 1519 C du code général des impôts.

([22]) La conchyliculture est l’activité d’élevage des coquillages. Elle englobe la mytiliculture (élevage des moules) et l’ostréiculture (élevage des huîtres).

([23]) Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) de l'Organisation maritime internationale (OMI).

([24]) Un baliseur est un navire pourvu d’équipements spéciaux permettant de travailler sur les équipements de signalisation maritime.

([25]) Sur le modèle des « Grenelle », le Fontenoy du maritime a consisté en une « discussion approfondie avec l’ensemble de l’écosystème maritime » afin de déterminer « comment redynamiser et améliorer la compétitivité du pavillon français » (secrétariat d’État chargé de la mer, « Fontenoy du maritime : comment redynamiser et améliorer la compétitivité du pavillon français ? », 19 mars 2021, https://www.mer.gouv.fr/fontenoy-du-maritime-comment-redynamiser-et-ameliorer-la-competitivite-du-pavillon-francais).

([26]) On désigne sous le terme de marine marchande l’ensemble des services maritimes, tels que le transport avec les conteneurs, le vrac sec (minerais, bois) et liquide (pétrole, gaz), mais aussi la pose de câbles de communication, les travaux maritimes de tous ordres (exploration et production d’hydrocarbures), l’assistance aux structures fixes ou flottantes, la recherche scientifique, la croisière de plaisance.

([27]) Nombres constatés jusqu’en 2022, estimés en 2023 et prévus à partir de 2024.

([28]) Rapport spécial n° 292 annexe 19, 6 octobre 2022, p. 17.

([29]) L’article 33 de ce texte, considéré comme adopté par l’Assemblée nationale le 4 novembre 2022, intègre l’amendement n° II-3294 du Gouvernement, dont le 2° du II. relève de 5 le plafond d’emplois de l’opérateur unique du programme 205, l’ENSM.

([30]) Secrétariat d’État chargé de la mer, « Brevet d’initiation à la mer : un diplôme pour découvrir la culture maritime », 1er février 2023, https://www.mer.gouv.fr/brevet-dinitiation-la-mer-un-diplome-pour-decouvrir-la-culture-maritime .

([32]) Les chiffres communiqués sont les suivants :

– pour les années 2015 à 2022 : coût effectivement constaté en exécution ;

– pour l’année 2023 : coût prévisionnel d’après les dernières estimations ;

– pour l’année 2024 : coût prévu par le PLF.

([33]) Article L. 5553‑11 du code des transports.

([34]) Aussi appelé « salaire net » ou « netwage ».

([35]) Décret n° 2021-603 du 14 mai 2021 instituant une aide aux employeurs de marins embarqués sur certains navires.

([36]) Décret n° 2022-660 du 25 avril 2022 modifiant le décret n° 2021-603 du 14 mai 2021 instituant une aide aux employeurs de marins embarqués sur certains navires à passagers effectuant des trajets internationaux.

([37]) L’objectif de cette exclusion est d’éviter que cette aide ne se transforme en une aide aux collectivités territoriales, ce qui n’est pas son objectif, par une moindre nécessité pour celles-ci de compenser le déficit d’exploitation des liaisons opérées en DSP.

([38]) Articles L. 5561-1 et suivants et R. 5561-1 et suivants du code des transports, instaurés par la loi n° 2013-431 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports.

([39]) Conformément au principe de libre prestation de services au sein de l’Union européenne figurant à l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le règlement (CEE) n° 4055/86 du Conseil du 22 décembre 1986 portant application du principe de la libre prestation des services aux transports maritimes entre États membres et entre États membres et pays tiers instaure la libre concurrence entre États membres, à l’exception du cabotage national, dans le cadre du transport maritime entre États membres ou entre un État membre et un pays tiers.

([40]) Le cabotage est la navigation près des côtes.

([41]) Règlement (CEE) no 3577/92 du Conseil, du 7 décembre 1992, concernant l’application du principe de la libre circulation des services aux transports maritimes à l’intérieur des États membres (cabotage maritime).

([42]) Rapport spécial n° 292 annexe 19 susmentionné, p. 20.

([43]) Loi n° 2023-659 du 26 juillet 2023 visant à lutter contre le dumping social sur le transmanche et à renforcer la sécurité du transport maritime.

([44]) La Commission d’enrichissement de la langue française appelle à utiliser le terme « moins-disant social » en lieu et place du terme « dumping social » pour désigner la « pratique consistant, pour un État, à adopter une législation sociale moins contraignante que celle d’États concurrents afin de maintenir les coûts de revient des producteurs à un bas niveau et d’attirer les investissements étrangers » (rapport annuel 2016, p. 119).

([45]) Un chimiquier est un navire destiné au transport de produits chimiques.

([46]) Article 49 du décret n° 92-335 du 30 mars 1992 et article 5 de l’arrêté du 29 décembre 1998.

([47]) La production halieutique est l’exploitation des ressources vivantes aquatiques. Elle regroupe les différents modes d’exploitation et de gestion (pêche, aquaculture) des espèces vivantes (végétales ou animales) exercés dans tous les milieux aquatiques.

([48]) Créée par les articles L. 219-1 et R. 219-1 et suivants du code de l’environnement à la suite du Grenelle de la mer, la SNML constitue le cadre de référence pour l’ensemble des politiques publiques concernant la mer et le littoral. Elle s’applique en France métropolitaine et dans les territoires ultramarins en fonction de leurs compétences propres. Cette planification doit permettre de prendre davantage en compte les interactions entre les politiques publiques menées sur le littoral et celles menées en mer.

([49]) Pour la métropole il s’agit des ports de Marseille / Fos, Haropa Port (issu de la fusion des ports du Havre, Rouen et Paris en 2021), Dunkerque, Nantes Saint-Nazaire, Bordeaux et La Rochelle. Les GPM d’outre-mer sont les ports de La Réunion, de Guyane, de Guadeloupe et de Martinique.

([50]) Question écrite n° 12139, publiée au JO le 10 octobre 2023.

([51]) Lettre de mission de la directrice des transports ferroviaires et fluviaux et des ports, 29 septembre 2023, communiquée par la DGAMPA à la rapporteure spéciale à sa demande.

([52]) Loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

([53]) Projet « Observation pour mieux comprendre les captures accidentelles d'espèces marines protégées au travers du dispositif d'observation électronique à distance » (OBSCAMe+).