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Le soutien financier au commerce extérieur est une politique publique financée par des crédits dispersés entre diverses missions budgétaires, ce qui en rend le suivi particulièrement complexe. À cet égard, le rapporteur spécial regrette la suppression dans le projet de loi de finances 2023 du document de politique transversale (« orange budgétaire ») Développement international de l’économie française et du commerce extérieur.

Dès lors, le rapporteur spécial a concentré son attention sur deux actions principales qui portent les crédits de soutien à l’export des entreprises. Il s’agit des actions suivantes :

– l’action 7 Développement international des entreprises et attractivité du territoire du programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie ;

– l’action 4 Développement international de l’économie française du programme 114 Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État.

Par ailleurs, dans le cadre du plan de relance, des moyens ponctuels avaient été mobilisés pour soutenir le commerce extérieur dans le contexte de crise sanitaire. Ainsi, l’action 3 Plan de soutien à l’export du programme 363 Compétitivité de la mission Plan de relance regroupe les crédits versés aux divers organismes en charge du soutien aux entreprises exportatrices (Business France, BPI assurance export ainsi que le Fonds d’études et d’aide au secteur privé). Des crédits résiduels demeurent sur cette action.

Enfin, l’ensemble des prévisions et résultats des procédures financières de soutien à l’export sont retracés dans le compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur.

Évolution des crÉdits se rapportant au SOUTIEN AU Commerce extérieur

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024
Action 7 – Programme 134 Développement international des entreprises et attractivité du territoire	184,9	429,2	+ 132,2 %	184,9	185,1	+ 0,1 %
Action 4 – Programme 114 Développement international de l’économie française	121,5	111,5	– 8,2 %	121,5	111,5	– 8,2 %
Action 3 – Programme 363 Plan de soutien à l’export	0	0	-	8	8	0 %

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2024.

Les crédits de paiement de l’action 7 du programme 134 demeurent à un niveau semblable à l’exercice précédent à 185,1 millions d’euros. La nette hausse constatée en autorisations d’engagement (+ 132,2 %) est seulement due à l’engagement de la totalité des dotations annuelles contractualisée au bénéfice de Bpifrance Assurance Export dans le cadre de la convention pluriannuelle 2023-2028 signée entre l’État et Bpifrance AE.

Par ailleurs, la baisse des crédits finançant les garanties export portées par l’action 4 du programme 114 correspond à l’amélioration de la conjoncture économique et à la reprise des procédures de prospection fructueuses.

Enfin, l’extinction programmée du Plan de soutien à l’export se traduit par l’étiolement progressif des crédits de paiement correspondant aux AE engagées au cours des deux dernières années.

I. alors que le déficit commercial français demeure abyssal, LA TEAM FRANCE EXPORT apparaît sous-dimensionnée pour soutenir efficacement les entreprises exportatrices

A. Le solde commercial Français est structurellement déficitaire malgré une amélioration du nombre d’exportateurs

Demeurant dépendante aux importations de produits énergétiques, la France voit son déficit commercial s’aggraver avec la hausse des prix de l’énergie. Dans ce contexte, la hausse du nombre d’exportateurs constatée depuis quelques années est un signe encourageant qui ne peut toutefois pas permettre de résorber le déficit commercial français chronique depuis 2003.

1. Après une année 2022 historiquement catastrophique, l’année 2023 devrait rester dans le rouge

En 2022, le solde commercial français s’établissait à – 163,6 milliards d’euros, un record. Le déficit commercial français devrait, cette année encore, atteindre un niveau dramatiquement élevé à près de 105 milliards d’euros et demeurerait proche en 2024 de 95 milliards d’euros. Cela représente près de 47 milliards d’euros de plus qu’avant la crise sanitaire (– 58 milliards d’euros en 2019).

L’amélioration du solde commercial en 2023 s’explique principalement par des facteurs étrangers à la politique de soutien au commerce extérieur. C’est en effet la diminution des prix de l’énergie qui permet une amélioration conjoncturelle du déficit commercial français au premier semestre 2023, le déficit français des biens énergétiques s’établissant à 37,1 milliards d’euros contre 64,5 milliards d’euros au second semestre 2022.

La balance commerciale de la France illustre la forte dépendance du pays aux importations de produits énergétiques. En 2022, le solde commercial des biens énergétiques a chuté de 70,5 milliards d’euros, constituant le principal déficit sectoriel de la France, dont l’ampleur varie en particulier en fonction des prix, sur lesquels l’économie française n’a pas d’influence significative.

évolution du solde commercial depuis 2013

(en millions d’euros)

Une image contenant texte, diagramme, capture d’écran, ligne

Description générée automatiquement

Source : Direction générale du Trésor.

Les exportations étant encore essentiellement composées de marchandises, la spécialisation française dans les services – dont la balance présente un solde positif et croissant depuis 2013 atteignant l’excédent record de 49,9 milliards d’euros en 2022 – restreint le potentiel d’exportation et rend nécessaire l’importation dans de nombreux secteurs d’activité. Les PME françaises de services sont ainsi bien plus dynamiques à l’exportation que celles de l’industrie manufacturière.

Par ailleurs, le mode d’internationalisation des multinationales françaises favorise les investissements directs à l’étranger (IDE) plutôt que les exportations. Les firmes multinationales françaises comptaient près de 49 000 filiales à l’étranger en 2020, soit davantage que l’Allemagne, l’Espagne ou bien l’Italie. Le nombre de ces filiales a par ailleurs augmenté de 50 % entre 2010 et 2019. L’activité à l’étranger de ces entreprises correspond pour partie à des délocalisations de productions de biens finaux auparavant réalisés en France. C’est donc bien la politique de désindustrialisation menée méthodiquement année après année par les gouvernements successifs qui mène à ce résultat désastreux.

D’autres facteurs structurels doivent aussi être soulignés. En particulier, la France souffre d’une exposition géographique à l’export moins favorable car tournée principalement vers les pays de l’Union européenne. À l’inverse, l’Allemagne se projette davantage vers l’Asie émergente où la demande y a été plus dynamique.

Enfin, les parts de marché de la France dans le commerce mondial reculent. En 2021 et 2022 celles-ci s’établissaient en effet respectivement à 2,6 % et 2,4 % alors qu’elles étaient stables entre 2012 et 2019 autour de 3 % et qu’elles culminaient au-delà de 5 % avant 2004.

2. Un accroissement du nombre d’entreprises exportatrices

Malgré l’importance du déficit commercial français, il convient de noter l’accroissement du nombre d’exportateurs français. De fait, les entreprises exportatrices ([1]) depuis la France sont passées de 121 800 en 2007 à 146 600 fin 2022, soit une augmentation totale de 20 % sur 15 ans.

Cette évolution recouvre plusieurs cycles qui se sont succédés depuis le début des années 2000 :

– en premier lieu, une baisse du nombre d’exportateurs a été observée depuis le début des années 2000 jusqu’en 2011, dont une baisse moyenne de 1,2 % entre 2007 et 2011 ;

– puis une phase de reprise de 2012 à 2015 caractérisée par une hausse moyenne du nombre d’exportateurs de 1,9 % sur la période ;

– une quasi-stagnation entre 2016 et 2018 autour de 125 000 entreprises exportatrices ;

– enfin, une reprise très soutenue du nombre d’exportateurs depuis 2019 en croissance de près de 4 % en moyenne malgré un ralentissement en 2020 en lien avec à la crise sanitaire.

Le nombre d’entreprises exportatrices a finalement atteint un nouveau record de 147 900 au premier trimestre 2023 ainsi que l’illustre le graphique ci‑dessous.

Évolution du nombre d’entreprises exportatrices

(en milliers)

Source : DGDDI.

L’appareil exportateur français se caractérise par ailleurs par une plus grande stabilité par rapport à 2007. La part des entreprises exportant depuis au moins quatre ans est ainsi passée de 49 % en 2007 à 54 % en 2020 et celle des entreprises exportant depuis au moins deux ans de 73 à 77 %. Les entreprises se lançant ou retournant à l’exportation et celles ayant cessé d’exporter forment deux ensembles représentant chacun 23 % du total des entreprises exportatrices en 2020 contre 27 % en 2007. Ces tendances se sont partiellement inversées en 2020 et en 2021 suite à la forte augmentation des opérateurs à l’exportation « entrants ».

Ainsi, le nombre d’entreprises se lançant ou retournant à l’exportation (opérateurs « entrants » qui exportent alors qu’ils n’exportaient pas l’année précédente) a fortement diminué entre 2001 (39 200 entreprises) et 2011 (27 900) avant de se stabiliser à environ 29 000 jusqu’en 2020, puis d’augmenter de manière significative en 2021 (37 400) et atteignant 42 200 en 2022.

De même, le nombre d’entreprises arrêtant d’exporter (opérateurs « sortants » qui n’exportent pas alors qu’ils exportaient l’année précédente) a diminué de manière quasi-continue entre le début des années 2000 (37 700 en 2001) et 2019 (26 800). Dans le contexte de crise sanitaire, il a enregistré une légère hausse (29 700 en 2020, 31 600 en 2021) mais a diminué en 2022, s’établissant à 31 000.

Près de 79 000 des entreprises exportatrices desservaient le marché de l’Union européenne en 2022, soit près de 54 % des exportateurs. Ce ratio est relativement stable depuis 2015, où il s’élevait à 55 %. Cette propension à exporter vers le marché unique s’accroît avec la taille de l’exportateur. Ainsi, selon les données d’Eurostat pour 2021, la part des entreprises exportant vers l’UE est de 52 % pour les TPE (moins de 10 salariés), de 69 % pour les PME (entre 10 et 249 salariés) et de 72 % pour les ETI et grandes entreprises (au moins 250 salariés).

En termes de montants exportés, la structure de l’appareil exportateur français est relativement stable dans le temps. En 2022, les PME représentaient 96 % des entreprises exportatrices et 12 % des montants exportés.

Structure de l’appareil exportateur français

(en 2022, en %)

Source : DGDDI.

B. LA Team France export : un outil utile mais limitÉ

La réforme « Team France Export » (TFE) lancée en février 2018 par le Premier ministre repose sur la mise en commun de toutes les expertises de Business France, de Bpifrance et des CCI au sein d’une seule équipe dont les produits et l’expertise en matière d’accompagnement à l’export sont mis au service des entreprises.

Dans cette perspective, un accord stratégique a été signé entre Business France et CCI France en mai 2019 et renouvelé fin 2021 pour cadrer la mise en place de cette nouvelle « co-activité » (objectifs solidaires dans les contrats d’objectifs respectifs des opérateurs, organisation des ressources humaines, gamme de services unifiée, processus et méthodes communs).

Un accord de même nature – renouvelé en 2022 – existe également entre Business France et Bpifrance. Ces deux entités ont en effet mis en place dès 2013 un réseau de 40 chargés d’affaires internationaux (CAI) Business France implantés dans les directions régionales de Bpifrance et permettant de proposer, sur la cible des « ETI et PME de croissance », une solution globale allant de l’accompagnement aux financements des projets export.

En pratique, les entreprises n’ont donc plus qu’un seul interlocuteur, un conseiller international, disposant de toute la palette des offres publiques, ainsi que de certaines offres du secteur privé. Cet interlocuteur est spécialisé dans le secteur d’activité des entreprises qu’il suit. En fonction du secteur d’activité de l’entreprise et de sa stratégie de croissance, le conseiller peut ainsi proposer une offre de préparation en France en format présentiel ou en webinaire, du mentorat ou des espaces d’exposition dans les plus grands salons internationaux.

La constitution de ce « réseau France » a par ailleurs permis aux régions, qui disposent depuis loi NOTRe ([2]) de la compétence de développement économique, de s’intégrer à la TFE. Ainsi, 18 conventions régionales ont été signées avec l’ensemble des régions métropolitaines et ultra-marines.

Dans les faits toutefois, la TFE est limitée, non seulement par le plafonnement de ses moyens mais surtout par la complexité de son organisation. Le rapporteur spécial plaide pour la mise en place d’une politique de soutien à l’export définie et pilotée par un ministère dédié et de plein exercice qui aurait sous sa tutelle les opérateurs de la TFE.

1. Dédié principalement au développement international des PME et ETI, Business France bénéficie d’un budget constant qui demeure insuffisant en comparaison avec ses homologues étrangers

a. Business France s’inscrit désormais dans un nouveau contrat d’objectifs et de moyen avec l’État

Business France est un établissement public industriel et commercial (EPIC) placé sous la tutelle des ministres chargés de l'économie, des affaires étrangères et de l'aménagement du territoire.

L’action de Business France était encadrée par un contrat d’objectifs et de moyens (COM) 2018-2022, renouvelé cette année pour la période 2023-2026. L’opérateur a pour missions principales le développement des investissements étrangers en France, le développement, la promotion et la gestion du volontariat international en entreprise (VIE) et la promotion de l’image économique de la France à l’étranger. Surtout, Business France est en charge du développement international des entreprises et de leurs exportations, en particulier des PME et des ETI.

Les actions de Business France de soutien à l’export

Business France contribue au soutien à l’export des entreprises françaises à travers une offre de services variée. L’opérateur contribue notamment :

– au soutien à la participation d’exportateurs à des événements internationaux. En 2023, Business France doit mener 433 opérations dont 111 pavillons France sur des grands salons internationaux, et 322 opérations de mises en relation directe avec des donneurs d’ordre ou des clients sont prévues.

– à la prise en charge d’une partie des frais de déplacement des acheteurs internationaux. Afin d’accompagner les PME primo-exportatrices pour lesquelles le grand export peut être source de complexité et de réticences, des acheteurs internationaux sont invités en France. Business France prend en charge une partie de leurs frais de déplacement pour des événements Export sur le territoire national et leur organise un programme de rencontres « BtoB » avec des PME françaises distinctes. Fin juin, près de 300 acheteurs ont ainsi été conviés sur 13 événements et 950 PME ont pu bénéficier d’un premier rendez-vous avec un ou plusieurs décideurs ou prescripteurs internationaux. Ces opérations bénéficient souvent à des primo-exportateurs ou à des entreprises qui ne sont pas encore clientes de Business France.

– au déploiement de plateformes e-vitrines pour faire connaître des exportateurs sur des secteurs comme l’agroalimentaire, la cosmétique et les vins et spiritueux. Le déploiement de ces e-vitrines a permis de créer au premier semestre 2023 de l’interaction potentielle entre 4 714 PME et ETI françaises et 7 224 acheteurs internationaux.

Les résultats de Business France à la mi-année 2023 sont en amélioration : 4 554 PME et ETI ont déjà été projetées sur les opérations à l’international, contre 3 674 PME et ETI en 2022 et 3 750 sur l’année de référence 2019.

Dans le cadre du renouvellement de son COM, l’action de Business France est désormais définie selon 3 axes stratégiques, déclinés en 9 objectifs et 32 indicateurs de performance :

– L’axe 1 « Impact » prévoit l’accompagnement des filières sectorielles et des entreprises lauréates du Plan France 2030 (voir infra), le renforcement de l’impact économique des activités de l’opérateur afin de favoriser la résilience à l’export des PME-ETI et le déploiement d’une stratégie de décarbonation/ESG dans les volets export et attractivité.

– L’axe 2 « Efficacité et performance » vise à améliorer l’efficacité de l’activité traditionnelle du développement international des entreprises : il inclut les nouvelles mesures pour lesquelles une hausse de la subvention de 16 millions d’euros a été votée en LFI 2023 (digitalisation de l’offre, renforcement des programmes « Boosters », hausse de la prise en charge sur les salons, programme acheteurs en France) et déployées dans le cadre du Plan Export. S’agissant de la gestion, le contrat fixe un objectif d’accroissement du taux de couverture des dépenses par les ressources propres, du taux de couverture des dépenses de fonctionnement et de la masse salariale par la marge dégagée par l’opérateur.

– L’axe 3 « Transformation » est consacré au renforcement des partenariats avec les acteurs de la Team France (CCI France, les régions et les prestataires privés). L’agence a également intégré des objectifs en matière de réduction des émissions de dioxyde de carbone liées à son fonctionnement.

En 2024, les emplois sous plafond de Business France demeurent, comme en 2023, à 1 433 ETPT.

Les volontaires internationaux en entreprises (VIE)

Le volontariat international, dont le statut est encadré par les articles L. 122-1 et suivants du code du service national, permet à des jeunes de 18 à 28 ans de réaliser une mission professionnelle à l’international. Il comprend les VIE (volontaires internationaux en entreprises) et les VIA (volontaires internationaux en administration) qui sont deux programmes distincts.

Les VIE, qui exercent leur mission auprès d’entreprises à l’étranger, sont gérés par Business France et font partie des outils mis en place pour encourager les entreprises françaises à exporter.

10 474 VIE étaient en poste au 30 juin 2023. La Belgique, les États-Unis, le Canada, l’Allemagne et l’Espagne demeurent les cinq premiers pays d’affectations au 1er semestre 2023. Certains pays affichent une progression notoire entre 2022 et 2023, en particulier le Canada (+ 9,4 %), l’Espagne, l’Italie, les États-Unis, le Japon et les pays nordiques. Les principales baisses concernent le Royaume-Uni du fait du Brexit (– 72 % entre 2019 et 2023) et Singapour.

La rémunération des volontaires civils internationaux est régie par les dispositions de l'article L. 122-12 du code du service national. L'accomplissement du volontariat civil international ouvre droit – à l'exclusion de toute autre rémunération – à une indemnité mensuelle exonérée de l'impôt sur le revenu et exclue de l'assiette de la contribution sociale généralisée et de la contribution au remboursement de la dette sociale. Celle-ci se compose :

– d’une indemnité commune à tous les volontaires, quel que soit leur pays de mission, dont le montant ne peut être supérieur à 50 % de la rémunération afférente à l’indice brut 244 de la fonction publique ;

– d’une indemnité supplémentaire, dite géographique, nécessaire au besoin de subsistance, d’équipement et de logement du volontaire, variable selon le pays de mission. Le montant de cette indemnité est ajusté chaque trimestre.

Les montants de ces indemnités mensuelles sont versés par Business France.

b. Business France apparaît sous-dimensionné par rapport aux enjeux posés par la dégradation du solde commercial français

Les ressources de Business France proviennent pour la moitié de subventions de l’État, majoritairement portées par le programme 134 Développement international des entreprises et attractivité du territoire. Le reste des ressources de Business France est composé de diverses recettes propres provenant de plusieurs activités facturées aux entreprises, en particulier la gestion des VIE.

Dès lors, Business France demeure dépendant de ses recettes commerciales, en particulier celles issues des frais de gestion du VIE, qui représentent en année ordinaire près d’un quart de ses ressources et près de la moitié de ses recettes propres en 2019 d’après la Cour des comptes ([3]).

Un financement public moins ambitieux que celui de ses équivalents étrangers

Les subventions de l’État en faveur de Business France sont constantes dans le projet de loi de finances pour 2024 à 109,3 millions d’euros en AE et en CP, s’inscrivant au même niveau qu’en 2023. Elles sont réparties entre trois programmes budgétaires :

● Le programme 134 Développement international des entreprises et attractivité du territoire (100,7 millions d’euros en AE et en CP) porte la quasi-totalité de la subvention pour charge de service public (SCSP) bénéficiant à Business France.

La stabilité de cette subvention pour 2024 succède à une augmentation de 15,6 millions d’euros entre 2022 et 2023 qui visait à approfondir les offres proposées par l’opérateur. En particulier, elle a permis le développement d’outils digitaux de prospection, la réduction du reste à charge des frais de participation à des salons internationaux pour les entreprises exportatrices et l’accroissement des programmes « booster » d’accompagnement collectif intensif sur des secteurs et des lieux ciblés.

● Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de la mission Cohésion des territoires comporte 4,8 millions d’euros de crédits, un montant égal à celui de l’exercice précédent, versé par le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales à Business France.

● Le programme 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture porte 3,7 millions d’euros de subvention en AE et en CP pour charges de service public du ministère de l’agriculture et de l’alimentation au bénéfice de l’opérateur au titre de sa mission d’accompagnement à l’international des entreprises du secteur agricole et alimentaire.

Pour le rapporteur spécial, ce niveau des subventions publiques à destination de Business France, par ailleurs stagnant, demeure manifestement trop modeste en comparaison avec les agences similaires dans la plupart des pays développés.

En effet, à titre de comparaison, Business France a reçu, en 2022, 92 millions d’euros de subventions publiques. Rapporté au PIB, l’investissement annuel public dans Business France place l’opérateur dans la fourchette basse de ses homologues européens, en particulier derrière l’Italie, la Belgique et l’Espagne. De la même manière, la France se classe parmi les derniers pays développés pour ce qui est de la part des subventions publiques dans les ressources de l’agence. Ces éléments sont illustrés par les tableaux ci-dessous.

comparatif des SUbventions publiques des agences de soutien à l’export

(en euros par million d’euros de PIB)

Source : Commission des finances, données Business France.

Part des subventions publiques dans les ressources de l’agence

(en pourcentage)

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Source : commission des finances, données Business France.

Cette problématique du sous-financement de Business France par rapport à ses concurrents avait déjà été soulignée par le rapporteur spécial dans son précédent rapport. Il souhaite donc souligner l’importance qu’il y a à modifier le modèle de financement de l’agence qui demeure vulnérable aux retournements conjoncturels alors même que son action doit permettre une continuité de l’activité exportatrice des entreprises même – et surtout – en période de crise.

Le réseau à l’étranger de Business France ne cesse de se rétrécir

Parallèlement à la baisse drastique des effectifs des services économiques à l’étranger de la Direction générale du Trésor – entre 2009 et 2022, ceux-ci sont passés de 1 339 à 488 agents –, Business France a connu également un recul de sa présence à l’étranger.

Évolution des ETPT de Business France à l’étranger

(ETPT sous plafond autorisé d’emplois)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Évolution

2017-2022 (en %)

Total Monde (hors France)

900

869

795

758

781

758

– 15,7 %

Source : Commission des finances, données DGT.

Ainsi, le nombre d’agents de Business France à l’étranger, ressource essentielle pour les entreprises qui cherchent à exporter dans de nouveaux marchés, connaît une baisse continue du fait d’un plan de rationalisation prévu dans le COM 2018-2022.

Les fermetures de poste sont majoritairement intervenues sur la première partie du COM. Depuis 2020, seuls des redéploiements d’effectifs d’un pays à l’autre ont été réalisés en fonction de l’évolution des contextes économiques, des opportunités de marchés, des demandes entrantes des PME/ETI et des investisseurs étrangers, à l’exception de la fermeture du bureau de Moscou au printemps 2022 en raison du contexte géopolitique.

Ces réductions de poste sont d’autant plus dommageables qu’elles ne correspondent pas aux demandes des PME/ETI qui veulent davantage se porter sur les marchés de proximité. Ainsi, la part de l’Europe dans l’activité de Business France reste inférieure à la part des exportations françaises vers ces destinations.

Ainsi, le rapporteur spécial soutient de nouvelles orientations dans le déploiement des effectifs étrangers de Business France pour les années à venir :

– un retour au niveau d’effectifs à l’étranger de Business France tel qu’il existait en 2017 ;

– un redéploiement des effectifs Export vers les zones les plus demandées par les entreprises accompagnées par la TFE et dont les plans de charge sont les plus tendus, en particulier en Europe ;

– le renforcement de la souplesse de gestion du réseau, via la poursuite de la gestion en « zone » (souplesse dans l’affectation des ressources au sein de la zone, flexibilité dans la gestion des plans de charge, etc.) et le maintien d’un quota de VIA afin de permettre à Business France de s’adapter à la demande des entreprises et à l’instabilité du contexte géopolitique international.

2. Les dispositifs de garantie assurés par Bpifrance Assurance Export bénéficient d’un financement stable

Bpifrance Assurance Export est en charge, au nom et pour le compte de l’État, de la gestion des garanties export, depuis le 1er janvier 2017.

Le rapporteur spécial regrette que ces missions, auparavant réalisées par la Coface, aient été transférées à Bpi AE sans que la plus-value en matière d’efficacité dans le soutien à l’export des entreprises françaises ait été clairement établie.

La rémunération de Bpifrance Assurance Export au titre de ses prestations réalisées pour le compte de l’État figure dans le programme 134 Développement des entreprises et régulations à l’action 7 Développement international des entreprises et attractivité du territoire.

Cette rémunération s’élève pour 2024 à 323,9 millions d’euros en AE dans le programme annuel de performances dédié, soit une hausse de 245,8 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent. Toutefois, il s’agit là simplement de l’engagement de la totalité des dotations annuelles contractualisée dans le cadre de la convention pluriannuelle 2023-2028 signée entre l’État et Bpifrance AE. Ainsi, le montant de la rémunération prévu en CP demeure identique à celui de 2023 à hauteur de 79,9 millions d’euros.

Par ailleurs, au sein du programme 114 Appels en garantie de l’État, l’action 4 Développement international de l’économie française regroupe les dispositifs de garantie aux entreprises exportatrices portés par Bpifrance AE. Deux de ces dispositifs sont abondés en 2024 :

– L’assurance prospection est dotée de 89,5 millions d’euros en 2024 contre 95 millions d’euros pour l’exercice précédent, soit une baisse de 5,8 %.

L’assurance prospection permet de couvrir les entreprises contre le risque d’échec des prospections à l’étranger et leur offre un relais de trésorerie. Cette procédure s’adresse aux entreprises implantées en France ayant un chiffre d’affaires inférieur à 500 millions d’euros et dont les prestations sont, pour une part significative, d’origine française.

Le contrat comprend deux périodes : la première période, d’une durée de quatre ans maximum, constitue la période de garantie au cours de laquelle Bpifrance AE indemnise les frais de prospection de l’entreprise bénéficiaire non couverts par les recettes réalisées sur la zone considérée. L’assiette de la garantie, qui détermine le calcul des indemnités versées à l’entreprise, est constituée du solde entre les dépenses engagées et une fraction des recettes d’exportations fixée contractuellement, solde auquel est appliquée une quotité garantie de 65 %. La période de garantie est suivie d’une période d’amortissement (d’une durée au moins égale à la période de garantie plus une année), au cours de laquelle l’entreprise bénéficiaire rembourse les indemnités versées sur la base du chiffre d’affaires qu’elle réalise sur la zone couverte.

En 2018, l’assurance prospection a été simplifiée afin d’être à la fois plus attractive et plus responsabilisante. Alors que les versements étaient auparavant effectués a posteriori et sur présentation des factures, 50 % des dépenses couvertes sont aujourd’hui versées sous forme d’avances, simplifiant ainsi les formalités administratives. En parallèle, la nouvelle assurance prospection responsabilise davantage en imposant un remboursement forfaitaire minimum de 30 %, même en cas d’échec.

Depuis 2020, le déficit de la procédure d’assurance prospection est intégralement financé par le programme 114 afin de sécuriser cet outil pour les PME. Ainsi, les crédits abondant le dispositif en 2024 correspondent au déficit observé à la fin de l’année 2023 ([4]). La baisse observée reflète donc le rebond qui s’est enclenché depuis 2022.

Le budget prévisionnel accordé à Bpi AE sous forme de crédits engagés depuis le programme 114 pour l’assurance-prospection – tous produits confondus – affiche par ailleurs une trajectoire baissière.

Budget prévisionnel de l’assurance-prospection depuis le programme 114

(millions d’euros)

	2024	2025	2026	2027
Crédits prévisionnels	89,5	76,9	61,6	55

Source : commission des finances, données DGT.

– Les garanties du risque exportateur sont créditées en 2024 de 22 millions d’euros (un million d’euros de moins qu’en 2023). Y figurent la garantie des cautions et la garantie des préfinancements.

La garantie des cautions facilite l’émission par les établissements de crédit, pour le compte des exportateurs, des cautions relatives aux contrats internationaux, grâce à l’octroi par Bpifrance AE à ces banques d’une garantie couvrant le risque de non-remboursement des cautions par les exportateurs en cas d’appel de celles-ci. Ces cautions, exigées par les acheteurs étrangers, peuvent être de plusieurs types (cautions de soumission, cautions de bonne fin, cautions de restitution d’acomptes). La quotité garantie maximale est de 50 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 150 millions d’euros et de 80 % pour les autres, qui représentent la majorité des bénéficiaires de cette procédure.

La garantie des préfinancements permet de garantir les banques lorsque celles-ci accordent aux exportateurs des prêts leur permettant de financer le besoin de trésorerie lié à l’exécution de leurs contrats d’exportation. Dans ce cadre, Bpifrance AE, agissant au nom de l’État, couvre les banques contre le risque de non-remboursement par les exportateurs de leurs crédits de préfinancement. Ces prêts peuvent notamment servir à acheter des équipements ou des matières premières. La quotité garantie applicable dans le cadre de la garantie des préfinancements suit le même schéma que celle retenue pour la garantie des cautions.

Suite au lancement du Plan Export annoncée par le Gouvernement le 31 août 2023 (voir infra), l’instruction de l’assurance des cautions export est décentralisée aux réseaux bancaires et gérée sur un fonds de garantie de Bpifrance SA, pour ce qui concerne les dossiers inférieurs à un million d’euros afin d’en massifier la distribution.

Outre ces deux dispositifs, Bpifrance AE propose d’autres mécanismes de garantie non crédités en PLF 2024 : l’assurance-crédit, la garantie de change, la garantie du risque économique, les réassurances de court terme Cap Francexport et Cap Francexport + ainsi que la stabilisation des taux.

Si, dans leur ensemble, ces garanties bénéficient davantage aux PME (95 % des clients), les encours concernés ne représentent qu’une faible part des flux totaux, environ 9 % comme indiqué ci-dessous.

Part des PME bénéficiaires des garanties offertes par Bpifrance AE en 2022

(en millions d’euros)

	Nombre de clients	Dont PME (en unités)	Dont PME (en %)	Flux	Dont PME	Dont PME (en %)
Assurance-crédit	89	53	60 %	30 180	1 718	6 %
Change	62	43	69 %	422	101	24 %
Risque exportateur	370	349	94 %	930	715	77 %
Investissement	2	2	100 %	1	1	100 %
Assurance-prospection	1 410	1 388	98 %	282	271	96 %
Total	1 933	1 835	95 %	31 816	2 806	9 %

Source : commission des finances, données de la DGT.

3. Le financement public des chambres de commerce et d’industrie a drastiquement diminué ces dernières années

Les chambres de commerce et d’industrie (CCI) forment un réseau de 125 établissements publics administratifs dirigés par environ 4 000 élus et employant un peu plus de 18 000 salariés. Les CCI jouent un rôle essentiel au sein de la TFE, via leur rôle d’appui et de conseil pour le développement international des entreprises et l’exportation de leur production. Elles sont l’interlocuteur privilégié dans les territoires pour soutenir les entreprises candidates à l’export à travers deux missions principales :

– L’information et la sensibilisation des entreprises candidates à l’exportation aux enjeux de l’export ;

– Le suivi d’entreprises en collaboration avec Business France. Il s’organise autour de conseillers suivant des portefeuilles sectoriels. Les CCI disposent à cette fin de 130 équivalents temps plein de conseillers internationaux qui suivent chacun en moyenne 200 entreprises. Cet accompagnement s’opère tant dans la préparation de l’entreprise à son développement international que dans la mise en contact concrète avec les clients et distributeurs à l’étranger.

Ces missions s’exercent dans le cadre du contrat d’objectifs et de performance (COP) signé en avril 2019, entre l’État et CCI France. Les objectifs du COP ont été déclinés, au niveau régional, dans les conventions d’objectifs et de moyens (COM) conclues, à la fin de l’année 2019, entre l’État, chaque CCI de région et CCI France.

En 2022, le réseau des CCI a sensibilisé 29 807 entreprises à l’international et en a accompagné 22 300 dont une grande partie dans le cadre de la TFE. Ces indicateurs enregistrent une légère baisse par rapport à l’année 2021, du fait de l’impact durable de la crise sanitaire.

Afin de soutenir cette activité, les CCI perçoivent un financement public au travers de la taxe pour frais de chambre (TFC) composée de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TACFE) et de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TACVAE). Ce financement a des effets péréquateurs positifs, les grands groupes y participant davantage que les PME et ETI.

Toutefois, le rapporteur spécial déplore le montant reversé aux CCI qui demeure bien trop insuffisant. En effet, le plafond de la TFC est passé de 1 368 millions d’euros en 2013 à 525 millions d’euros attendus pour 2022. Cela représente une baisse de 843 millions d’euros soit une diminution de près de 62 % sur la période. Ce moindre soutien aux CCI est particulièrement préoccupant car celles-ci bénéficient d’une proximité et d’un contact privilégiés avec les entreprises dans les territoires dont la TFE ne saurait se passer.

4. Les régions participent au dispositif de soutien à l’export

Bien qu’elles ne fassent pas formellement partie de la TFE, les régions détiennent la responsabilité de la définition des orientations en matière de développement économique dans les territoires ainsi que le prévoit la loi NOTRe du 7 août 2015. Cette même loi a confié aux conseils régionaux l’élaboration d’un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), conçu comme un document de programmation à valeur prescriptive ainsi que d’une feuille de route applicable de 2017 à 2021. Le rapporteur spécial déplore à cet égard la lenteur de parution des nouveaux SRDEII.

Depuis fin 2018, la Team France Export a été déployée dans chaque région. Sur le plan opérationnel, près de 240 conseillers internationaux TFE sont en poste au sein des CCIR et de Bpifrance afin de créer une dynamique nouvelle de prospection, de préparation et de projection de nouveaux exportateurs à potentiel sur de premiers marchés à l’étranger, sur l’ouverture de nouveaux marchés pour des exportateurs plus réguliers et pour renforcer le potentiel à l’export des ETI. Des objectifs partagés sont fixés aux équipes en région.

Depuis 2020, toutes les régions métropolitaines sont signataires des conventions Conseil Régional / CCIR / Business France / Bpifrance, la TFE étant déployée sur tout le territoire avec toutefois un protocole spécifique en Bretagne. Tous les territoires ultramarins ont rejoint la TFE.

La crise énergétique qui a touché les régions en 2022, de même que l’inflation subséquente, ont mis à mal l’élan des aides régionales au développement d’activité tournée vers l’export dans leur territoire. Ainsi, plusieurs régions ont opéré en 2023 une réduction de leurs moyens consacrés au soutien à l’export.

La région Auvergne-Rhône-Alpes a ainsi diminué ses aides en la matière de 50 %. De même, la région Pays de la Loire a réduit son enveloppe dédiée à l’emploi export (de 600 000 euros en 2022 à 300 000 euros en 2023).

Le rapporteur spécial souligne l’importance du rôle des régions pour adapter chaque stratégie d’export aux caractéristiques économiques des territoires. Cependant, il recommande une évaluation régulière de l’efficacité et des résultats concrets de l’action de chaque région en la matière.

5. La TFE reste encore un dispositif trop complexe qui nécessite un pilotage unique et lisible

Le rapporteur a pu constater au cours de ses auditions les synergies existant entre tous les acteurs participant à la politique de soutien à l’export français, notamment au sein de la TFE. S’il salue l’effort de rationalisation et l’efficacité qui en découle, il ne peut que déplorer le manque de visibilité et la complexité du procédé.

Ainsi, dans le cadre de l’alliance entre Business France et les CCI, les efforts doivent se poursuivre afin de mieux aligner les intérêts des organisations autour de l’objectif commun et central de projeter davantage d’entreprises à l’étranger. Outre une nécessaire poursuite des efforts de visibilité de la TFE auprès des entreprises, le dispositif export doit également être optimisé en interne. Ainsi, dans son rapport d’octobre 2022 ([5]), la Cour des comptes soulignait la nécessité de renforcer le partenariat entre Business France et le réseau régional des CCI. Les modes de rémunération hétérogènes, une double chaîne hiérarchique et l’organisation variable des CCI en région occasionnent des tensions ainsi que la possibilité d’instructions contradictoires, d’autant que les modèles économiques respectifs de Business France et des CCI ne les incitent pas à privilégier les mêmes activités.

Surtout, la multiplicité des tutelles de Business France nuit à l’efficacité de son action. De fait, Business France est un opérateur de l’État placé sous la tutelle conjointe de la Direction générale du Trésor au ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, de la Direction de la diplomatie économique au ministère de l’Europe et des affaires étrangères et de la Direction générale des collectivités locales au ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Ces trois administrations sont en charge de la mise en œuvre de la stratégie du Gouvernement et du pilotage de la politique publique de l’export, ce qui implique des lourdeurs administratives, des redondances et un manque de souplesse.

L’absence d’une politique clairement établie par un ministère de plein exercice ne permet pas à la TFE d’exprimer son plein potentiel. Le rapporteur spécial plaide pour que la TFE ainsi que l’ensemble de la politique commerciale soient organisés au sein d’un ministère dédié en lien avec l’administration du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

II. l’annonce d’un plan export ne saurait combler le retard que la France a pris sur ses voisins européens

Le 31 août 2023, le ministre délégué chargé du commerce extérieur, de l’attractivité et des Français de l’étranger, a annoncé le lancement d’un nouveau Plan Export intitulé « Osez l’export » qui doit être doté de 125 millions d’euros sur quatre ans.

Ce plan, qui s’inscrit dans la continuité de celui entrepris au moment de la crise sanitaire, a pour objectif de « rétablir la balance commerciale de la France » selon les mots du ministre délégué. Soucieux de mettre en perspective ces annonces, le rapporteur spécial a voulu établir un parangonnage des politiques de soutien à l’export existant dans des économies similaires à la France mais bien plus performantes à l’export : l’Allemagne, l’Italie et la Suisse.

A. un plan export aux contours encore flous

Le Plan Export « Osez l’export » vise à porter le nombre d’exportateurs à 200 000 à horizon 2030. À cette fin, il comprend 13 mesures notamment portées par la Team France Export.

Ce nouveau plan fait suite au volet export du plan de relance qui devait être doté de 247 millions d’euros répartis sur la période 2020-2021 pour maintenir les filières d’export de l’économie française particulièrement mises à mal par la crise sanitaire. Prolongé à deux reprises, ce plan de relance devrait voir ses crédits intégralement consommés en 2024.

Le dispositif est en effet en extinction depuis la loi de finances initiale de 2022. Ainsi, ne subsistent dans le projet de loi de finances pour 2024 sur l’action 3 Plan de soutien du programme 363 Compétitivité que 8 millions d’euros en crédits de paiement qui correspondent à la dernière tranche de la clé de décaissement des crédits du fonds d’études et d’aides au secteur privé (FASEP).

Le fonds d’études et d’aide au secteur privé abondé dans le plan de relance

Le fonds d’études et d’aide au secteur privé (FASEP) finance des études de faisabilité au bénéfice d’autorités publiques étrangères dans les pays en développement. L’objectif poursuivi est de démontrer au pays bénéficiaire l’efficacité de certaines technologies françaises pour répondre à leurs besoins prioritaires de développement durable. Il permet à l’entreprise d’acquérir une première référence à l’export dans le pays visé, dans l’objectif de répliquer le projet ou de le déployer à grande échelle.

Cet outil favorise la réalisation d’un effet levier qui bénéficie à l’économie et aux entreprises françaises. Les exigences de part française qui conditionnent l’octroi d’un FASEP (85 % du don minimum) garantissent l’impact de cet outil en matière de soutien au tissu industriel français. Les entreprises qui en bénéficient doivent par ailleurs constituer des clubs de suivi associant d’autres entreprises françaises pouvant bénéficier de retombées directes ou indirectes liées aux projets menés.

Dans le cadre du plan de relance, les crédits FASEP ont été augmentés en 2021 de 27,8 millions d’euros en AE portés par le programme 363. Ils ont été intégralement consommés et ont permis de financer près de 50 projets à l’export dans un contexte de relance et d’accroissement significatif du nombre de demandes de FASEP. Deux appels à projet ont été organisés dans ce cadre, portant sur la valorisation des déchets et sur la décarbonation des services essentiels.

En ce qui concerne la consommation des crédits en CP, ceux-ci sont versés par tranche. La clé de décaissement, calculée selon un profil de tirage déterminé sur la base d’un échantillon de projets étudiés, est de 10 % la première année puis de 30 % pour chacune des trois années suivantes. Les études se déroulent pendant généralement quatre ans mais l’avancée des projets dépend de multiples facteurs (déplacements internationaux, situation politique…).

Les différentes mesures figurant au sein du Plan Export « Osez l’export » demeurent encore trop peu lisibles, notamment en ce qui concerne leur financement. À ce stade, le rapporteur spécial souhaite toutefois souligner certaines évolutions notables :

● Alors que le Plan France 2030 ([6]) semblait, lors de son lancement, dépourvu de toute composante export, le rapporteur spécial se réjouit de constater que le plan « Osez l’export » cherche à intégrer la politique de soutien à l’export à celle de réindustrialisation. Ainsi, selon les termes du Plan Export, Business France accompagnera 1 000 entreprises lauréates de France 2030 jusqu’en 2026 en leur proposant un suivi par un conseiller de la Team France Export et une réduction de 50 % sur tout le catalogue de prestations de l’opérateur, pendant une durée de 30 mois.

● Le Plan Export pérennise le programme « boosters » piloté par Business France, qui désigne un accompagnement intensif d’entreprises candidates, sur une période de 9 à 12 mois, selon trois ou quatre phases dont la préparation (entraînement, étude de marché), la projection (prospection, visibilité) et la pérennisation (suivi, ancrage). L’objectif affiché est d’organiser chaque année une vingtaine de programmes boosters pour accompagner 200 sociétés à fort potentiel. Ces sociétés doivent être sélectionnées en ciblant les filières prioritaires France 2030 mais également, pour certains programmes, des géographies à fort potentiel, encore souvent trop peu explorées par les entreprises françaises exportatrices.

Le rapporteur spécial souligne l’importance d’un accompagnement complet et dédié aux candidats à l’exportation. À cet égard, le programme boosters s’inscrit dans cette philosophie. Il conviendra de tirer un bilan de son exécution. Ainsi, pour 2023, 14 boosters ont été lancés avec la participation de 142 entreprises :

– 8 boosters sectoriels avec 72 entreprises ;

– 4 boosters géographiques nationaux avec 59 entreprises dont le booster Afrique de l’Est qui a été fusionné avec l’Accélérateur de Bpifrance, ainsi qu’un booster sur la zone indopacifique ;

– 2 boosters géographiques régionaux en partenariat avec la région Sud (8 à date) et les Hauts-de-France.

La programmation 2024 comprend 19 boosters sectoriels, 3 boosters géographiques nationaux et 2 boosters géographiques régionaux avec la perspective d’accompagner entre 200 et 220 entreprises.

De manière générale, ce plan se contente souvent de pérenniser ou de modifier légèrement des mesures déjà mises en place de longue date ou instaurées avec le volet export du plan de relance. Ainsi l’invitation d’acheteurs étrangers, le recrutement en VIE de jeunes issus des QPV ou la promotion des PME et ETI sur les e-vitrines de Business France n’apparaissent pas comme des mesures particulièrement novatrices.

● La création d’un volontariat territorial de l’export en entreprise (VTE) représente toutefois une mesure nouvelle dont la mise en place peut s’avérer pertinente. Ces VTE seraient en effet une aide aux entreprises qui souhaitent enclencher leur internationalisation depuis la France en engageant des étudiants ou des jeunes diplômés pour des missions dédiées à l’export. La mise en place de ce dispositif d’aide à l’embauche permettra aux entreprises d’obtenir un poste dédié à l’export. Il s’agit potentiellement d’une ressource précieuse pour les PME et ETI qui n’ont souvent pas la trésorerie nécessaire pour cela et dédient rarement un ETP uniquement à cette tâche. Le soutien public pourra atteindre 12 000 euros plafonnés à 50 % des dépenses liées à la mission.

Le financement de ce Plan Export doit se faire en partie dans le cadre de la subvention pour charges de service public de Business France, chargé de mettre en œuvre une partie des mesures à travers son offre de services et ses compétences en matière d’attractivité. Il n’a toutefois pas été possible pour le rapporteur spécial d’en savoir davantage sur la répartition des crédits et sur les objectifs chiffrés de chacune des mesures. Il déplore un effet d’annonce qui, pour l’instant, ne se matérialise par aucun crédit supplémentaire et par le simple prolongement d’offres existantes.

B. Comparatif des stratégies export : les leçons à tirer des performances des Économies comparables en europe

Le rapporteur spécial, soucieux d’apporter une perspective comparative à ses travaux, a souhaité mettre en lumière les stratégies des pays européens économiquement proches de la France qui excellent pourtant en matière d’exportation. Ainsi, il s’est attaché à examiner les politiques mises en œuvre en la matière dans trois pays : l’Allemagne, l’Italie et la Suisse.

1. L’Allemagne se caractérise par un tissu économique encore fortement industrialisé demeurant sur son sol

Le solde commercial allemand constitue l’un de ses atouts économiques historiques, le pays enregistrant en moyenne 10 milliards d’euros d’excédent commercial par mois depuis le début des années 2000. L’Allemagne est le premier partenaire commercial de la France : elle constitue son premier client (80,3 milliards d’euros en 2022) et son premier fournisseur (92,5 milliards d’euros en 2022).

L’Allemagne bénéficie d’une économie plus industrialisée que la France. Ainsi, en 2019, la part de l’industrie dans le PIB était de 13,9 % en France contre 25 % en Allemagne. Le nombre d’emplois manufacturiers s’élevait à 7,8 millions en Allemagne contre 2,6 millions en France.

En outre, alors que les entreprises françaises ont plutôt eu tendance à délocaliser leur production de biens finaux auparavant réalisés en France, les entreprises allemandes privilégient une logique de fractionnement du processus de production, en conservant les segments à plus forte valeur ajoutée sur le territoire national.

Bien qu’elle dispose des AHK, les chambres allemandes du commerce extérieur pour soutenir les entreprises allemandes à l’export, l’Allemagne ne porte pas de politique de soutien à l’export nécessairement plus importante que la politique française (hors soutiens exceptionnels liés à la crise sanitaire). Rapporté au volume total des exportations, le poids des subventions dédiées à l’accompagnement non-financier à l’export des entreprises se situe en Allemagne en-dessous de la moyenne des pays européens à 0,008 % (contre 0,016 % pour la France).

En Allemagne, l’accompagnement sur les salons internationaux fait davantage appel à des prestataires privés via des appels d’offres pour la gestion des pavillons nationaux. Le nombre élevé d’entreprises ainsi accompagnées (environ 7 000) par rapport à la France (environ 4 400) se comprend notamment par la forte spécialisation historique outre-Rhin sur les foires et salons.

Le plan de relance allemand, adopté en juin 2020, comprenait en revanche des aides sectorielles à l’instar du milliard d’euros de subventions pour le renouvellement de la flotte maritime. L’hydrogène semble à cet égard une technologie où le soutien au développement de partenariats internationaux par l’État est amené à se développer de manière substantielle. La stratégie nationale hydrogène, publiée le 10 juin 2020, comprend un volet développement à l'international (budget 2021 de 353 millions d’euros). Il s'agit de nouer des partenariats avec les possibles futurs pays exportateurs d’hydrogène vert et importateurs de technologies.

De même, dans le cadre de la guerre en Ukraine, si le gouvernement fédéral d’Allemagne a présenté plusieurs paquets de mesures de soutien aux entreprises, l’export des entreprises ne fait pas l’objet d’annonces ciblées. Les entreprises présentes à l’international peuvent toutefois bénéficier des programmes mis en place tel que le « programme spécial KfW – UBR 2022 – financement consortial » qui s’adresse aux entreprises qui ont été touchées par la guerre russe en Ukraine (baisses de chiffres d’affaires, ralentissement ou fermetures de productions, augmentation des coûts de l’énergie). Selon la KfW ([7]), 807 crédits auraient été accordés dans le cadre de ce programme.

2. L’Italie bénéficie d’un riche vivier de PME exportatrices et d’une politique de soutien à l’export volontariste

L’Italie est le troisième partenaire commercial de la France. Si l’Italie a connu un déficit commercial de 31 milliards d’euros en 2022 du fait de la hausse des prix de l’énergie, elle devrait retrouver un solde positif en 2023. Ainsi, sur les six premiers mois de l’année l’Italie réalisait déjà un excédent commercial de 18,3 milliards d’euros. Les principaux secteurs d’exportation italiens en raison de leur contribution au PIB sont la mécanique (30 %), la mode (17 %) et l'agroalimentaire (15 à 20 %).

Le commerce extérieur de l’Italie se caractérise par la place qu’occupent les PME italiennes. En effet, les seules PME italiennes représentaient 54 % du montant des exportations de l’Italie en 2021 selon Eurostat, soit plus que l’ensemble des PME et des ETI en France (47 % en 2022 selon la DGDDI).

Le fonctionnement du soutien à l’export en Italie est celui qui se rapproche le plus du modèle français. L’agence italienne pour le commerce extérieur, ICE, dispose d’un périmètre analogue à celui de Business France bien que ses prestations soient essentiellement centrées sur l’accompagnement collectif au détriment de l’individuel.

Toutefois, l’essentiel des prestations offertes par ICE sont gratuites, ce qui constitue un avantage comparatif fort dans la projection à l’extérieur des entreprises italiennes. Ainsi, les salons internationaux comportent des stands bien plus fournis d’entreprises italiennes que françaises. Cette tendance s’est renforcée avec la crise sanitaire depuis laquelle 95 % des dispositifs fournis par ICE sont gratuits.

Les ressources de Business France et d’ICE sont analogues (respectivement 229,8 millions d’euros en 2023 et 231,5 millions d’euros en 2021) mais la part des subventions publiques est nettement plus importante pour ICE. Ainsi, alors que Business France tire 47,6 % de son financement de subventions publiques, cette part représente près de 98 % pour ICE.

De manière générale, l’Italie se distingue par un soutien important et continu de ses entreprises exportatrices. Le poids des subventions dédiées à l’accompagnement non-financier à l’export des entreprises relativement au volume total des exportations s’établit en Italie à 0,03 % contre 0,016 % en France, preuve du haut degré de soutien public apporté par l’Italie à ses exportations.

Ainsi, cherchant à limiter l’impact de la crise liée à la pandémie de la Covid et à la guerre en Ukraine, l’Italie a décidé de soutenir en priorité le financement de ses exportations, le marché domestique n’ayant pas la capacité d’absorber la surcapacité productive du tissu industriel. Elle a ainsi atteint son objectif de dépasser 500 milliards d’euros d’exportations en 2021. La politique de soutien au commerce extérieur repose sur six axes (pacte pour l’export) et traduit un fort soutien financier de l’État italien durant la crise :

– une grande campagne de promotion à l’international de 104 millions d’euros ;

– la formation a été renforcée avec la création de la smart export academy qui propose des cours en ligne avec les plus grandes universités et écoles de commerce italiennes et qui compte 10 000 inscrits ;

– le guichet unique export.gov.it qui réunit les instruments de formation et d’information de tous les opérateurs export ;

– le renforcement du commerce électronique à travers des subventions pour l’emploi d’un « digital temporary export manager » et la transformation numérique de l’entreprise ;

– la création de vitrines du Made in Italy sur des plateformes internationales et avec la grande distribution à l’étranger ;

– la promotion des foires et salons.

In fine, un financement massif des exportations a été engagé en 2021 avec 9,3 milliards d’euros de financements aux entreprises et 27 milliards d’euros d’assurance-crédit export.

3. La Suisse exporte des produits haut de gamme et innovants qui tirent sa performance commerciale sans toutefois bénéficier d’un fort soutien public au commerce extérieur

La valeur annuelle totale des échanges commerciaux entre la Suisse et la France s’élevait en 2022 à 36,2 milliards euros, faisant de la Suisse le 9ème partenaire commercial de la France et la France le 5ème partenaire commercial de la Suisse. La balance commerciale est quasi-équilibrée, les deux économies étant très imbriquées, notamment dans les secteurs de l’énergie, des produits pharmaceutiques et de la recherche.

Le volume du commerce extérieur de la Suisse a doublé en une quinzaine d’années, passant d’environ 375 milliards d’euros en 2006 à près de 750 milliards d’euros en 2022. La Suisse enregistre traditionnellement un excédent de la balance commerciale. En 2022, celui-ci s’élevait à environ 40 milliards d’euros.

Les bonnes performances à l’export de la Suisse s’expliquent notamment par le positionnement de gamme de ses exportations. En effet, les premiers secteurs d’exportation suisses consistent en la pharmacie et la chimie (un tiers des exportations totales), les métaux précieux (un quart) et l’industrie des machines (un dixième). Les produits exportés se caractérisent par une forte valeur ajoutée liée notamment au fort soutien à l’innovation porté par la Suisse. Ainsi, cette dernière a été désignée pays le plus innovant au monde par le Global Innovation Index 2023 de l'Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) pour la 13ème année consécutive.

La Suisse bénéficie également d’un tissu de PME dynamiques. Les PME suisses contribuent à près de la moitié du commerce extérieur de la Suisse, représentant 90 % environ des entreprises tournées vers l’export.

Le principal acteur de la politique de soutien à l’export suisse est Switzerland Global Enterprise (S-GE), une organisation privée à but non lucratif chargée de la promotion des exportations et de la place économique suisse sur mandat de la Confédération et des cantons s’agissant de partie investissement.

Les missions confiées à S-GE sont fondées, à chaque législature, sur les orientations fixées par le gouvernement. En coopération avec ses partenaires en Suisse et à l’étranger, S-GE a ainsi pour mandat le soutien des PME suisses dans leurs activités internationales (promotion des exportations) et l’accompagnement des entreprises étrangères innovantes cherchant à s’implanter en Suisse (promotion des investissements).

S-GE compte environ 120 collaborateurs répartis en Suisse sur les sites de Zurich, Renens et Lugano, pour un équivalent d’environ 100 ETP. Son réseau extérieur est intégré aux Ambassades et aux Consulats de Suisse dans 31 pays, totalisant un effectif équivalent de 100 ETP.

Les entreprises peuvent en outre compter sur un important réseau de chambres de commerce suisses à l’étranger. Sur certains marchés, celles-ci sont également actives sur mandat de S-GE.

La politique suisse de soutien au commerce extérieur est donc majoritairement externalisée à une organisation privée à but non lucratif qui agit dans un cadre défini par une convention de prestation entre la Confédération, les cantons et les différentes organisations économiques.

Le modèle de financement du soutien à l’export est donc très différent de celui prévalant en France. S-GE bénéficie ainsi de contributions fédérales et des cantons à hauteur de 28,1 millions d’euros (contre 109,3 millions d’euros de subventions publiques pour Business France), réparties entre différents fonds, tels le fonds de promotion des exportations, le fonds de promotion de la place suisse, le fonds grands projets d'infrastructure ou encore le fonds projets et foires.

([1]) Seuls sont comptés les échanges de biens, ces chiffres ne comprennent pas les échanges de service. Sauf mention contraire, ces chiffres proviennent de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

([2]) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

([3]) Cour des comptes, Les dispositifs de soutien à l’exportation, octobre 2022.

([4]) Le déficit de la procédure d’assurance prospection de l’année n, observé sur le compte de commerce 915 Soutien financier au commerce extérieur, est compensé en début d’année N+1 grâce à un versement depuis le programme 114.

([5]) Cour des comptes, Les dispositifs de soutien à l’exportation, octobre 2022.

([6]) Le plan « France 2030 », lancé en 2021 et doté de 54 milliards d’euros déployés sur 5 ans, vise à développer la compétitivité industrielle et les technologies d’avenir.

([7]) Kreditanstalt für Wiederaufbau, institution financière allemande.