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I. le projet de loi de finances pour 2024 prévoit des engagements de dépenses élevés du fait d’une opération immobilière importante

La hausse proposée des autorisations d’engagement (AE) par le projet de loi de finances (PLF) pour 2024 est particulièrement importante : 736,58 millions d’euros supplémentaires pour l’ensemble de la mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE), soit une hausse de 15,2 %.

L’engagement d’importantes dépenses immobilières au niveau du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur explique ce dynamisme. En effet, l’année 2024 sera marquée par le début de la construction du site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) à Saint-Ouen (Seine-Saint-Denis), dont le coût est estimé à 1 milliard d’euros en AE.

En crédits de paiement (CP), le PLF 2024 présente, en revanche, un budget relativement stable pour l’ensemble de la mission AGTE avec une variation annuelle de 1,9 %, essentiellement portée par la hausse des crédits du programme 232 Vie politique (+ 138,01 millions d’euros) en raison de l’organisation des élections européennes en juin 2024.

crédits des programmes de la mission agte

(en millions d’euros)

	AE			CP
	LFI 2023	PLF 2024	Évolution	LFI 2023	PLF 2024	Évolution
P. 354 – Administration territoriale de l’État	2 790,06	2 633,82	– 5,6 %	2 578,91	2 583,74	+ 0,2 %
P. 232 – Vie politique	113,36	257,73	+ 127,3 %	119,61	257,62	+ 115,4 %
P. 216 – Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	1 956,18	2 704,63	+ 38,3 %	1 870,24	1 816,33	– 2,9 %
Total mission AGTE	4 859,60	5 596,17	+ 15,2 %	4 568,77	4 657,69	+ 1,9 %

Source : Projet annuel de performances.

A. programme 354 administration territoriale de l’état : des crédits en voie de consolidation, des emplois en hausse

Avec 2,63 milliards d’euros en AE et 2,58 milliards d’euros en CP, ce programme concentre respectivement 47,1 % et 55,5 % des crédits demandés pour la mission AGTE par le PLF pour 2024. Il porte les charges et les emplois du réseau des préfectures et des sous-préfectures en métropole et en outre-mer ([1]) mais aussi ceux des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) et des secrétariats généraux communs départementaux (SGCD). Quant aux directions départementales interministérielles (DDI), seules les dépenses de personnel relatives aux emplois de direction ainsi que les dépenses de fonctionnement et d’investissement constituent des charges budgétaires pour le programme 354 Administration territoriale de l’État.

Celui-ci rémunère d’ailleurs 72,5 % des emplois de la mission AGTE, soit un plafond indicatif de 29 445 équivalents temps plein travaillé (ETPT) demandé par le PLF pour 2024 (+ 147 ETPT).

L’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est l’unique opérateur rattaché à ce programme. Toutefois, elle ne perçoit aucune subvention pour charges de service public de sa part, ses ressources étant principalement constituées de taxes affectées ([2]).

1. Le projet de loi de finances pour 2024 propose une reconduction quasi à l’identique des crédits

Le PLF pour 2024 propose de doter le programme 354 Administration territoriale de l’État de seulement 4,83 millions d’euros supplémentaires en CP par rapport à la LFI pour 2023, ce qui témoigne d’une reconduction quasi à l’identique de ses crédits (+ 0,2 %) après une hausse non négligeable de 166,9 millions d’euros en loi de finances initiale (LFI) pour 2023 ([3]).

En revanche, il présente une baisse de 156,24 millions d’euros (– 5,6 %) de ses AE par rapport à l’année en cours. Celle-ci traduit en réalité un retour à un niveau normal d’engagement de dépenses dans la mesure où la LFI 2023 présentait une progression exceptionnelle de 180,12 millions d’euros dans la perspective du renouvellement de marchés pluriannuels relatifs aux fluides et aux énergies intervenu dans un contexte inflationniste.

La quasi-reconduction du montant de crédits alloués au programme 354 Administration territoriale de l’État témoigne d’une poursuite du « réarmement » des préfectures et de la modernisation de leurs services d’après le ministère de l’intérieur et des outre-mer. Ce renforcement des moyens est inscrit dans la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) qui entend fortifier « le pilotage des services de l’État au plus près des territoires et de leurs besoins ».

programmation budgétaire du programme 354 administration territoriale de l’état de 2023 à 2027 (hors cas pensions)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du rapport sur la modernisation du ministère de l’intérieur annexé à la LOPMI.

Ce renforcement de la présence dans les territoires s’est notamment traduite par la création de sept sous-préfectures depuis fin 2022, dont six correspondent à d’anciens arrondissements supprimés (Château-Gontier en Mayenne, Clamecy dans la Nièvre, Montdidier dans la Somme, Rochechouart en Haute-Vienne, Nantua dans l’Ain et Saint-Pierre en Martinique) tandis qu’une seule est, à proprement parler, nouvelle (Saint-Georges en Guyane).

Dans le sens d’un renforcement de la présence de l’État au plus près des territoires, la commission a adopté l’amendement n° II‑CF568 de notre collègue Olivier Serva, avec le soutien du rapporteur spécial, demandant la prolongation de la mission préfectorale mise en place sur l’île de Marie-Galante, au large de la Guadeloupe ([4]).

Par ailleurs, les objectifs de la LOPMI se déclinent dans les « missions prioritaires des préfectures et des sous-préfectures pour la période 2022-2025 » (MPP 22-25) qui tiennent lieu de document stratégique pour l’administration territoriale de l’État :

– assurer le pilotage stratégique et opérationnel des crises et des politiques de sécurité ;

– conforter le rôle des préfectures en tant que garantes des libertés publiques et du respect de la loi ;

– accompagner les missions liées à l’entrée et au séjour des étrangers en France dans un contexte de dématérialisation des procédures ;

– renforcer le pilotage des politiques interministérielles pour fournir une expertise et un conseil adaptés aux acteurs du territoire ;

– élargir et diversifier les conditions d’accueil du public.

Concernant les politiques de sécurité des personnes et des biens, la commission a adopté l’amendement n° II‑CF2248 du rapporteur spécial afin d’appeler le Gouvernement à renforcer les moyens consacrés au maintien de l’ordre et à la prévention de la radicalisation dans un contexte de risque d’attentats élevé.

La poursuite du « réarmement » de l’État territorial devrait également se manifester par un schéma d’emplois positif pour la deuxième année consécutive (solde de + 232 ETP prévu en 2024 contre + 48 ETP pour 2023) dont :

– + 122 ETP au niveau régional correspondant à 77 emplois d’experts de haut niveau affectés auprès des préfets de région pour la mise en œuvre des politiques interministérielles ainsi qu’à 45 emplois destinés aux plateformes régionales d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines ;

– + 101 ETP au niveau départemental « afin de lui permettre d’exercer plus efficacement ses missions prioritaires » ([5]) ;

– + 9 ETP au niveau central pour renforcer les effectifs du Conseil supérieur de l’appui territorial et de l’évaluation (CSATE).

Le rapporteur spécial estime que cette dynamique d’augmentation des effectifs, qui intervient après des années de baisse, doit être soulignée même si elle doit aussi être nuancée, celle-ci ne représentant qu’une hausse de 0,5 % des emplois rémunérés par le programme.

C’est pourquoi, il a souhaité approfondir cette question au cours de ses travaux préalables à l’examen du PLF 2024. La question des effectifs des préfectures fera l’objet de développements spécifiques dans la seconde partie du présent rapport.

L’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), opérateur du programme 354 Administration territoriale de l’État

L’ANTS est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l’intérieur et des outre-mer.

Elle a pour mission de « répondre aux besoins des administrations de l’État de conception, de gestion, de production de titres sécurisés et des transmissions de données qui leur sont associées » ([6]).

Aucune subvention pour charges de service public n’est versée par le programme 354 Administration territoriale de l’État à l’ANTS. Il lui est seulement transféré 26,5 millions d’euros du produit de la redevance d’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules. L’essentiel de ses ressources est constitué de taxes affectées assises sur les documents qu’elle produit (droits de timbre sur les permis de conduire, les cartes nationales d’identité, les passeports, les certificats d’immatriculation des véhicules, les titres de séjour et de voyage).

L’agence rémunère également 161 ETPT sous plafond de la loi de finances.

2. L’immobilier des préfectures constitue un point d’attention dans un contexte d’inflation

La garantie de la pérennité du patrimoine immobilier dans des conditions respectueuses de l’environnement et la poursuite de la rationalisation des implantations immobilières font partie des objectifs assignés à l’administration territoriale de l’État pour 2023-2027. Il faut d’ailleurs noter que 529 projets de rénovation énergétique de biens immobiliers de l’administration territoriale de l’État ont été retenus dans le cadre de l’appel à projet du Plan de relance fin 2020 et bénéficient d’un financement de 436,7 millions d’euros. Ces travaux « à gain rapide » devraient s’achever fin 2024.

Les dépenses en matière d’immobilier constituent une part importante des charges budgétaires du programme 354 Administration territoriale de l’État. À hauteur de 313,34 millions d’euros, elles représentent 57 % des crédits hors titre 2 du programme. Dans ce montant, 255,34 millions d’euros couvrent les dépenses immobilières dites « de l’occupant » (entretien, loyers et charges, fluides, énergie, nettoyage et gardiennage) et 58 millions d’euros celles « du propriétaire » (acquisitions, constructions, entretien lourd, mises aux normes, travaux structurants).

Les dépenses immobilières de l’occupant portent sur un parc constitué d’environ 2 500 sites représentant un total de 2,8 millions de mètres carrés de surface utile brute (SUB), dont 1,7 million de mètres carrés de bureaux.

L’inflation a eu un impact important sur les charges budgétaires liées aux fluides et à l’énergie (+ 9,9 millions d’euros en CP en 2023 ([7])) et a conduit au renouvellement des marchés dans des conditions très dégradées (estimées à 108,3 millions d’euros en AE). Si le montant de crédits présenté par le PLF 2024 pour cette action du programme est stable par rapport à la LFI 2023, il demeure élevé par rapport au niveau de la LFI précédente (+ 10,54 millions d’euros en CP). Les AE sont, en revanche, en forte diminution (– 173,05 millions d’euros) dans la mesure où les marchés en question ont été renouvelés en 2023.

D’après le ministère de l’intérieur et des outre-mer, « les conséquences de ces augmentations conduisent à une tension sur les capacités du programme à répondre aux dépenses exceptionnelles imprévues intervenant en cours de gestion, à l’instar des atteintes portées lors des violences urbaines aux bâtiments et véhicules du périmètre de l’administration territoriale de l’État » ([8]).

Quant aux principales opérations financées par les dépenses du propriétaire en 2024, elles concernent l’extension de la préfecture de Mayotte à Mamoudzou (4,3 millions d’euros en CP), la construction de la sous-préfecture de Palaiseau dans l’Essonne (4,1 millions d’euros), la rénovation de la préfecture de la Somme à Amiens (3,9 millions d’euros) et la restructuration d’une partie de la préfecture des Bouches-du-Rhône à Marseille (2,6 millions d’euros).

Au-delà de la question de la rénovation du parc immobilier de l’administration territoriale de l’État, le rapporteur spécial rappelle que le périmètre exact des biens des préfectures est complexe à appréhender.

Dans un rapport du 29 mars 2023 ([9]), la Cour des comptes observe que « le parc immobilier préfectoral reste trop mal connu quant à son état général d’entretien et son évolution dans le temps ». De plus, la majorité de sa surface est mise à disposition par les conseils départementaux : sur 1 738 bâtiments recensés par le ministère de l’intérieur et des outre-mer, 953 appartiennent à des collectivités territoriales, principalement des départements pour 900 d’entre eux ([10]).

Le rapporteur spécial note le caractère incongru de cette situation héritée de la décentralisation, les conventions de partage étant régies par l’article 26 de la loi n° 82‑213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Par ailleurs, l’article 13 de la loi n° 85‑1098 du 11 octobre 1985 relative à la prise en charge par l’État, les départements et les régions des dépenses de personnel, de fonctionnement et d’équipement des services placés sous leur autorité dispose que « l’État prend à sa charge les travaux d’entretien et de grosses réparations incombant au propriétaire [et qu’] il possède tous pouvoirs de gestion et, le cas échéant agit en justice aux lieu et place du propriétaire ». Dans ces cas de figure, l’État ne possède qu’un seul attribut du droit de propriété, celui d’user de son bien (usus) mais non d’en tirer d’éventuelles recettes (fructus), ni de le céder (abusus).

Ainsi, le rapporteur spécial ne peut que souscrire à la recommandation de la Cour des comptes « d’étudier l’opportunité et les modalités, au cas par cas, d’une intégration dans le patrimoine de l’État des bâtiments dont il a l’usage » et, à tout le moins, de « mettre à jour les conventions de partage de surfaces et de fluides entre l’État et les conseils départementaux selon un format homogène ».

3. Un contrôle de légalité « dont la qualité n’est plus suffisante au regard des obligations constitutionnelles de l’État »

Le PLF 2024 entend consacrer 143,36 millions d’euros au contrôle de légalité, au contrôle budgétaire et au conseil aux collectivités territoriales, un montant comparable à celui prévu en LFI 2023 (141,82 millions d’euros).

Ce rôle fait partie des missions prioritaires du MPP 22-25 et était déjà inscrit dans les objectifs du plan préfectures nouvelle génération (PPNG) de 2017, ce qui apparaît tout à fait normal puisqu’il est prévu par l’article 72 de la Constitution ([11]).

Il fait d’ailleurs l’objet de deux indicateurs de performances.

taux de contrôle des actes des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics

(en pourcentage)

	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023 (prévision)	2024 (cible)
Actes prioritaires reçus en préfecture	90	90,4	88,7	82,2	82,2	90	90	90
Actes budgétaires	57	60	59	56,6	56,6	61	61	61

Source : projets annuels de performances de la mission AGTE.

Le rapporteur spécial observe que l’indicateur de performances ne mentionne que les actes entrant « dans le champ des priorités nationales (urbanisme, commande publique et fonction publique territoriale) et des priorités locales définies par chaque préfet » ([12]).

Le contrôle de légalité et le conseil aux collectivités territoriales n’occupent que 2 132,52 ETPT, soit 7,2 % des emplois rémunérés par le programme 354 Administration territoriale de l’État. La Cour des comptes observe, à ce titre, que cette mission constitutionnelle est « en difficulté du fait d’un effet ciseau entre la croissance des actes reçus chaque année (+ 22 % sur six ans) et l’érosion des moyens humains » ([13]). En effet, les effectifs qui y sont consacrés ont décru de près d’un tiers entre 2011 et 2014 avant de se stabiliser au niveau actuel. Environ une préfecture sur trois dispose de moins de six agents pour mener à bien ce contrôle. Quant au contrôle budgétaire, il n’est exercé que par 2 ETP ou moins dans plus d’un tiers des préfectures.

En conséquence, la Cour des comptes s’inquiète d’un contrôle « dont la qualité n’est plus suffisante au regard des obligations constitutionnelles de l’État » et constate une certaine hétérogénéité dans son application sur le territoire national. Elle estime qu’un renforcement des effectifs à hauteur de 190 ETP serait nécessaire.

Le ministère de l’intérieur et des outre-mer juge cette préconisation difficilement réalisable dans la mesure où elle absorberait plus de 55 % des créations d’emploi obtenue par la LOPMI pour la période 2023-2027. Par ailleurs, « les priorités d’allocations [des emplois créés en LFI 2023] ont d’abord été données aux missions les plus en tension : services étrangers, CERT ([14]), lutte contre la radicalisation et lutte contre la fraude » ([15]).

Reprenant les préconisations de la Cour des comptes, le rapporteur spécial a présenté l’amendement n° II-CF369 allouant 12,77 millions d’euros en dépenses de personnel (titre 2) à l’action 03 Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales du programme 354 Administration territoriale de l’État.

B. programme 232 vie politique : une prévision marquée par l’organisation des élections européennes

Ce programme regroupe les crédits destinés à l’organisation des élections, à la Commission nationale des comptes de campagne des financements politiques (CNCCFP) ainsi qu’à l’aide publique aux partis.

En raison de l’organisation des élections européennes le 9 juin 2024, il est proposé de doter le programme de 257,73 millions d’euros en AE et de 257,62 millions d’euros en CP, soit plus du double de son budget pour 2023, année marquée par l’absence d’élection nationale au suffrage direct.

Le programme 232 Vie politique ne porte que 55 ETPT qui correspondent aux emplois de la CNCCFP, les agents chargés des élections au sein des préfectures étant, quant à eux, rémunérés par le programme 354 Administration territoriale de l’État et ceux en administration centrale par le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

1. Les élections européennes justifient la hausse la plus importante parmi toutes les actions de la mission AGTE

L’organisation de l’élection des représentants français au Parlement européen le 9 juin 2024 constituera le principal poste de dépense pour le programme 232 Vie politique. L’action 02 Organisation des élections apparaît d’ailleurs comme celle enregistrant la plus forte hausse en CP de toute la mission AGTE par rapport à la LFI 2023. En AE, elle est la deuxième action présentant la plus forte augmentation après l’action 05 Dépenses immobilières du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (cf. infra).

Cette progression est d’autant plus importante qu’aucune élection au suffrage direct n’a été organisée en 2023 au niveau national. Les seuls scrutins pour lesquels des dépenses ont été engagées étaient les élections territoriales en Polynésie française (16 et 30 avril), les élections sénatoriales (24 septembre) ainsi que sept élections législatives partielles entre janvier et avril ([16]).

Le coût des élections européennes est estimé à 3,37 euros par électeur inscrit, ce qui le situe en deçà des élections présidentielle et législatives mais à un niveau comparable à celui des élections locales. Le rapporteur spécial observe qu’il est nettement supérieur à celui des élections européennes de 2019 (2,78 euros).

Les principaux postes de dépense sont les suivants :

– la diffusion de la propagande électorale (42,8 millions d’euros) ;

– le remboursement des frais d’impression de la propagande électorale aux candidats (41,2 millions d’euros) ;

– le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne aux candidats (29 millions d’euros).

En application de l’article 18 de la loi n° 77‑729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen, l’État rembourse les frais d’impression des circulaires (couramment appelées « professions de foi »), des bulletins de vote et des affiches électorales aux listes qui ont obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés.

La diffusion des documents de propagande électorale est, quant à elle, directement prise en charge par l’État. Les préfectures sont chargées de la mise sous pli – qu’elles peuvent éventuellement déléguer à un prestataire privé (routeur) – tandis qu’un opérateur postal s’occupe de la distribution.

Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2023 ([17]), le rapporteur spécial avait souhaité dépasser le débat entre l’internalisation et l’externalisation du processus de diffusion de la propagande électorale – posé suite aux graves dysfonctionnements apparus lors des élections départementales et régionales de juin 2021 – pour appeler à une véritable remise à plat. La réforme proposée entendait dématérialiser les professions de foi, mettre fin à l’obligation faite aux communes de réserver des emplacements pour l’affichage électorale et limiter le nombre de bulletins de vote à imprimer.

Le plafond de dépenses de campagne, hors propagande électorale, est fixé à 9,2 millions d’euros par liste de candidats (article 19‑1 de la loi du 7 juillet 1977). Celles qui ont obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés ont droit à un remboursement dans la limite de 47,5 % de ce plafond, soit 4,37 millions d’euros.

À l’initiative du rapporteur spécial, un nouvel objectif, assorti de deux indicateurs de performances, a été assigné au programme 232 Vie politique. Il vise à « optimiser le délai de remboursement des candidats ». Le contrôle de sa réalisation repose sur deux mesures :

– le délai moyen de remboursement de la propagande électorale ;

– le délai moyen de remboursement forfaitaire des dépenses de campagne.

Pour les élections européennes de 2024, le ministère de l’intérieur et des outre-mer fixe une cible à 102 jours pour le premier indicateur et à 127 jours pour le second. Ces délais prennent en compte le temps d’instruction imputable à la CNCCFP puis aux services compétents du ministère de l’intérieur et des outre-mer (administration centrale ou préfectures selon l’élection en question et ses circonscriptions électorales).

En 2024 se tiendront également les élections provinciales en Nouvelle-Calédonie à l’issue desquelles seront élus les membres du Congrès ainsi que ceux des assemblées de province.

2. L’aide publique aux partis a été réallouée suite aux élections législatives de juin 2022

En application des articles 8 et 9 de la loi n° 88‑227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, les partis politiques ayant participé aux élections législatives ont droit à une aide publique. Celle-ci est composée de deux fractions égales, destinées aux :

– partis et groupements politiques qui ont présenté, lors des dernières élections législatives, des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins cinquante circonscriptions (sauf en outre-mer où aucun nombre de circonscription n’est requis) ;

– partis et groupements politique, éligibles à la première fraction, auxquels des députés ou des sénateurs ont déclaré se rattacher.

L’aide publique est attribuée proportionnellement au nombre de suffrages obtenus au premier tour, pour la première fraction, et en fonction du nombre de parlementaires, pour la seconde fraction.

La prise en compte de la parité dans le financement public des partis

L’article 15 de la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives a instauré le principe d’un malus applicable à la première fraction d’aide publique en cas de non-respect de la parité dans la présentation de candidats aux élections législatives.

Dans sa rédaction actuelle, l’article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 prévoit que, lorsque l’écart entre le nombre de candidats de chaque sexe dépasse 2 % du nombre total de ces candidats, un malus égal à 150 % de cet écart est appliqué.

Les élections législatives des 12 et 19 juin 2022 ont conduit à une redistribution des 68,67 millions d’euros de financement public par rapport à la législature précédente.

partis politiques bénéficiant de plus d’un million d’euros d’aide publique en métropole en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du décret n° 2023-585 du 11 juillet 2023 pris pour l’application des articles 8, 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie politique

détail du versement de l’aide publique aux partis et
groupements politiques en métropole en 2023

(en millions d’euros)

Parti ou groupement politique	Fraction 1	Fraction 2	Total
Ensemble pour la majorité présidentielle	8,83	10,69	19,52
Rassemblement national	6,8	3,34	10,14
Les Républicains	2,3	7,46	9,76
La France insoumise	5,28	2,67	7,95
Parti socialiste	1,37	3,16	4,53
Europe Écologie Les Verts	1,75	1,26	3,01
Union des démocrates européens, centristes et indépendants	0,38	1,97	2,35
Parti communiste français	0,86	1,19	2,05
Reconquête	1,52	0,07	1,59
Régions et peuples solidaires	0,58	0,45	1,03
Parti radical de gauche	0,39	0,41	0,8
Alliance centriste	0,15	0,59	0,74
Parti animaliste	0,41	0	0,41
Lutte ouvrière	0,37	0	0,37
Gauche républicaine et socialiste	0,14	0,22	0,36
Les Écologistes - mouvement écologiste indépendant	0,24	0	0,24
Debout la France	0,18	0,04	0,22
Écologie au centre	0,2	0	0,2
Les Patriotes	0,2	0	0,2
Le Mouvement de la ruralité	0,09	0	0,09

Le rapporteur spécial estime que la transparence du financement public des partis politiques est menacée par un risque de dévoiement. En effet, le seuil de 1 % des suffrages exprimés pour bénéficier de la première fraction de l’aide de l’État est particulièrement bas. Par ailleurs, la loi n’interdit pas aux différentes formations de reverser les fonds qu’elles ont reçus à d’autres partis, notamment dans le cadre d’accords. D’après la CNCCFP, cette redistribution porterait sur environ 10 % de l’aide publique :

« Sur les 32 partis politiques qui ont perçu l’aide publique au titre de l’exercice 2021, 16 d’entre eux en ont redistribué tout ou partie à d’autres formations. En outre, ces contributions ont été faites dans des proportions variables. En effet, certains partis bénéficiaires de l’aide publique en redistribuent une part importante. Tel est notamment le cas de l’Union des démocrates, radicaux et libéraux (100 %), Régions et peuples solidaires (84 %) ou encore de La France qui ose (82 %). À l’inverse, d’autres partis tels que La République en marche, Les Républicains ou Debout la France n’en reversent qu’une faible part (moins de 1 %) » ([18]).

En conséquence, le rapporteur spécial a présenté deux amendements alternatifs (n° II-CF371 et n° II‑CF372) visant à relever à 2 % ou 3 % le seuil de suffrage nécessaire pour qu’un parti puisse être éligible au financement public.

La commission a adopté celui fixant ce seuil à 2 % (n° II‑CF372).

3. Faciliter le financement des campagnes électorales

Outre la prise en charge de la diffusion de la propagande électorale et le remboursement de ses frais d’impression évoqués plus haut, l’État participe également au financement des campagnes électorales.

Les candidats aux élections ont en effet droit à un remboursement forfaitaire de la part de l’État égal à 47,5 % de leur plafond de dépenses dès lors qu’ils ont obtenu au moins 5 % des suffrages au premier tour du scrutin (article L. 52-11-1 du code électoral).

Ce plafond de dépenses, fixé à l’article L. 52-11 du même code, dépend de l’élection concernée et du nombre d’habitants. Par exemple, il est de 38 000 euros majoré de 0,15 euro par habitant de la circonscription pour un candidat au mandat de député.

Pour l’élection présidentielle, il est fixé depuis 2002 à 13,7 millions d’euros au premier tour et à 18,3 millions d’euros au second tour ([19]).

Lors de la publication de la liste des candidats au premier tour, « l’État verse à chacun d’entre eux une somme de 200 000 euros, à titre d’avance sur le remboursement forfaitaire de leurs dépenses de campagne […]. In fine, si le montant du remboursement n’atteint pas cette somme, l’excédent fait l’objet d’un reversement » ([20]).

Le rapporteur spécial s’interroge sur l’opportunité d’étendre cette disposition à l’ensemble des élections. Eu égard aux sommes en jeu, l’avance pourrait, par exemple, s’élever au maximum à 30 % du plafond de dépenses du scrutin concerné. C’est le sens de la demande de rapport présentée par l’amendement n° II‑CF1891 adopté par la commission.

Ce même amendement entend également demander au Gouvernement d’évaluer le coût et les conditions de mise en œuvre d’un système de garantie par l’État des prêts consentis par les banques aux candidats.

En effet, le sujet de l’accès au financement bancaire des candidats aux élections est récurrent.

L’article 30 de la loi n° 2017‑1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique autorisait le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires « pour que les candidats, partis et groupements politiques […] puissent, en cas de défaillance avérée du marché […] assurer, à compter du 1er novembre 2018, le financement de campagnes électorales pour les élections présidentielle, législatives, sénatoriales et européennes par l’obtention de prêts, avances ou garanties ».

L’intention du Gouvernement était alors de créer une « banque de la démocratie ». Toutefois, le délai de neuf mois ayant expiré, cette habilitation est caduque et n’est plus à l’ordre du jour.

Par ailleurs, dans ses rapports sur l’élection présidentielle et les élections législatives de 2022, le Médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques juge que la banque de la démocratie constitue « une expression facile et sans grand contenu s’agissant du problème du crédit ». Le rapporteur spécial partage cette opinion.

C. programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur : d’importantes dépenses à engager du fait de la construction du site unique de la dgsi

Avec 2,7 milliards d’euros en AE et 1,82 milliard d’euros en CP présentés par le PLF pour 2024, le programme regroupe respectivement 48,3 % et 39 % des crédits de la mission AGTE. Il porte les moyens et les emplois d’une grande partie de l’administration centrale du ministère de l’intérieur et des outre-mer, notamment au travers des fonctions support à dimension transversale exercées par le secrétariat général.

En dehors de ce périmètre, le programme comprend également les crédits destinés au fonctionnement des secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) ([21]), aux subventions du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) et à l’entretien des cultes dans les départements concordataires (Moselle, Bas-Rhin et Haut-Rhin).

En conséquence, il porte 11 113 ETPT, soit 27,4 % des emplois rémunérés par la mission. Ils devraient augmenter de 18 ETPT.

Jusqu’en 2023, le programme subventionnait un seul opérateur : le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), à hauteur de 17,5 millions d’euros. En 2024, un second opérateur lui sera rattaché : l’Agence des communications mobiles opérationnelles de sécurité et de secours (ACMOSS), à qui le PLF 2024 propose d’attribuer une subvention de 74,45 millions d’euros.

1. Le projet de site unique pour la DGSI est sur le point d’entrer dans sa phase de construction

Le PLF présente une hausse importante des engagements de dépenses en 2024, de l’ordre de 748,45 millions d’euros. Cela représente une augmentation de 38,3 % des AE du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur et de 15,4 % de ces mêmes crédits à l’échelle de la mission tout entière.

Cette progression significative s’explique par le financement du projet de site unique de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) à Saint‑Ouen (Seine‑Saint‑Denis) à hauteur de 1 milliard d’euros en AE et de 88,19 millions d’euros en CP en 2024.

Ce grand projet immobilier a débuté en janvier 2020 par l’acquisition du terrain nécessaire à sa réalisation puis par la destruction des anciens bâtiments qui s’y trouvaient. Le marché de construction du site de la DGSI sera engagé au deuxième trimestre 2024, d’où le dynamisme important de l’action 05 Affaires immobilières du programme (+ 345,2 % en AE et + 39,3 % en CP).

Le coût du lancement de la construction du site de la DGSI est atténué par une baisse de 88,4 millions d’euros des dépenses de fonctionnement en matière d’immobilier (loyers, charges, énergie, fluides…) par rapport à 2023 mais aussi par une diminution de 156,24 millions d’euros en AE des dépenses en matière de numérique après une forte progression prévue par la dernière LFI.

Pour 2024, le rapporteur spécial souhaite consacrer une partie de ses travaux au suivi de ce vaste chantier immobilier.

Il s’interroge également sur la soutenabilité à moyen terme des restes à payer du programme dans la mesure où celui-ci porte une part importante des investissements numériques et immobiliers du ministère de l’intérieur et des outre-mer. Le solde des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2023 est, en effet, estimé à 914,31 millions d’euros. En 2024, 966,95 millions d’euros de CP devront être ouverts pour honorer les engagements antérieurs.

évolution des restes à payer depuis 2017

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des rapports annuels de performances de la mission AGTE.

Si les AE sont en forte hausse, les CP accusent une baisse modérée (– 2,9 %) avec un recul de 53,92 millions d’euros présentée par le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur en 2024.

Le recul important des charges budgétaires de l’action 03 Numérique (– 189,63 millions d’euros) traduit, en réalité, un retour à un niveau ex ante de dépenses, la LFI 2023 portait, en effet, une hausse de 216,02 millions d’euros pour financer le réseau radio du futur (RRF) ainsi que la maintenance et l’évolution de plusieurs applications du ministère.

Cette contraction est compensée, au niveau du programme, par une hausse de 90,62 millions d’euros des dépenses immobilières pour les raisons évoquées ci-avant ainsi que par une augmentation de 31,41 millions d’euros des dépenses de personnel. Cette dernière s’explique principalement par l’impact des schémas d’emplois de 2023 et 2024 ainsi que par l’effet de plusieurs mesures catégorielles ([22]).

Le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS)

Le CNAPS constitue un opérateur du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Cet établissement public est chargé de la régulation des professions liées aux activités privées de sécurité, régies par le livre VI du code de la sécurité intérieure :

– surveillance et gardiennage ;

– transport de fonds ;

– protection physique des personnes ;

– protection des navires ;

– agences de recherches privées.

L’ordonnance n° 2022‑448 du 30 mars 2022 relative aux modalités d’organisation, de fonctionnement et d’exercice des missions du CNAPS ([23]) a réformé et moderniser cette instance pour la rapprocher davantage, sur un plan organisationnel, des ordres professionnels tout en maintenant l’ensemble de ses missions.

Le PLF pour 2024 reconduit la subvention de 17,5 millions d’euros au CNAPS dont 17,2 millions d’euros pour charges de service public et 300 000 euros pour charges d’investissement.

Dans la perspective des Jeux olympiques et paralympiques de Paris en 2024, le CNAPS sera conduit à délivrer les nouvelles cartes professionnelles autorisant la surveillance de grands événéments sportifs ou culturels ([24]).

2. Le projet de loi de finances propose de doter le programme d’un nouvel opérateur pour piloter le Réseau radio du futur

L’Agence des communications mobiles opérationnelles de sécurité et de secours (ACMOSS) a été créée par décret ([25]) en application de l’article 11 de la LOPMI. Cet établissement public administratif, placé sous la tutelle du ministre de l’intérieur et des outre-mer, assure la mise en œuvre et l’exploitation du réseau de communications électroniques des services mutualisés de secours et de sécurité ([26]). Concrètement, l’ACMOSS devra régir le réseau radio du futur (RRF).

Ce grand projet a été lancé en 2016 dans le but de doter les forces de sécurité et de secours d’un réseau de communication partagé à très haut débit (4G et 5G). Ce système d’échange instantané sera doté de fonctionnalités inédites : appels vidéo, partages de position, envoi d’électrocardiogrammes… Le coût du RRF est estimé à 926,47 millions d’euros sur neuf ans.

Actuellement en cours de déploiement dans 13 départements, il devra intégralement entrer en service d’ici les Jeux olympiques et paralympiques de Paris à l’été 2024.

Le PLF pour 2024 demande que le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur verse une subvention de 74,46 millions d’euros en AE et en CP à ce nouvel opérateur, dont 60,73 millions d’euros pour charges d’investissement et 13,73 millions d’euros pour charges de service public. Il se verra également allouer 76 ETPT dont 72 sont actuellement rémunérés par d’autres programmes du ministère de l’intérieur et des outre-mer, hors mission AGTE ([27]).

3. Le FIPD a été négativement mis en lumière par l’affaire du fonds Marianne

Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur finance également le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) que le PLF demande de doter de 62,43 millions d’euros (en AE et en CP), montant comparable à celui de l’année précédente si on ajoute les 24,97 millions d’euros destinés à aux équipements de vidéo-protection et de surveillance électronique du ministère, des collectivités et des acteurs privés, dont les crédits sont regroupés dans la nouvelle action 11 éponyme du programme.

En effet, à compter du 1er janvier 2024, la gestion des crédits liés à l’équipement en vidéo-protection ne relèvera plus du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) mais de la nouvelle direction des entreprises et partenariats de sécurité et des armes (DEPSA) ([28]).

crédits de paiement destinés au FIPD et aux équipements
de vidéo-protection

(en millions d’euros)

Action 10 Fonds interministériel de prévention de la délinquance	Prévention de la délinquance	Actions en faveur des jeunes exposés à la délinquance ou à la récidive	11
		Actions de protection des personnes vulnérables	21,9
		Actions pour améliorer la tranquillité publique	4
		Soutien et ingénierie de projets	1,5
	Sécurisation		10
	Prévention de la radicalisation		13,7
Action 11 Équipements de vidéo-protection et de surveillance électronique du ministère de l’intérieur, des collectivités et des acteurs privés			24,97

Source : Projet annuel de performances de la mission AGTE pour 2024.

Le FIPD a été créé par la loi n° 2007‑297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Il est destiné à financer la réalisation d’actions conduites par les collectivités territoriales et leurs établissements publics en cohérence avec les plans de prévention de la délinquance arrêtés par les préfets au niveau départemental. Depuis la loi de finances pour 2016 ([29]), le FIPD apporte aussi son concours aux actions de prévention de la radicalisation.

En 2023, le FIPD a été mis en lumière par la polémique autour du fonds Marianne.

Le fonds Marianne

Le 29 mars 2023, un reportage de la chaîne de télévision France 2 ([30]) et un article de l’hebdomadaire Marianne ([31]) ont présenté les résultats d’une enquête conjointe visant l’emploi des 2,5 millions d’euros du « fonds Marianne » lancé en avril 2021 sous l’égide de la ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur, chargée de la citoyenneté, Mme Marlène Schiappa, et destiné à promouvoir les valeurs républicaines et à combattre les discours séparatistes suite à l’assassinat de M. Samuel Paty.

Quatre associations se seraient partagées près d’1,3 million d’euros. Parmi elles, l’Union des sociétés d’éducation physique et de préparation au service militaire (USEPPM) aurait obtenu 355 000 euros mais n’aurait eu, pour activité, que la production de 13 vidéos sur le site YouTube ne dépassant pas 50 vues et la création d’un compte Instagram ne totalisant que 138 abonnés.

Suite à ces révélations la secrétaire d’État chargée de la citoyenneté a saisi l’Inspection générale de l’administration (IGA) tandis que la commission des finances du Sénat a constitué une mission d’information.

En 2021, les dépenses du FIPD s’étaient élevées à 70,32 millions d’euros dont 14,6 millions d’euros (20,8 %) étaient consacrés à la prévention de la radicalisation (actions des référents de parcours de radicalisation, contre-discours, soutien à l’insertion, soutien à la parentalité, soutien psychologique, sensibilisation, dérives sectaires).

Au sein de cette enveloppe, 2,5 millions d’euros avaient fait l’objet d’un appel à projets (AAP) pour promouvoir les valeurs républicaines et combattre les discours séparatistes en avril 2021, baptisé « fonds Marianne ». Il avait pour but de « soutenir des actions en ligne, à portée nationale, destinées aux jeunes de 12 à 25 ans exposés aux idéologies séparatistes qui fracturent la cohésion nationale et abîment la citoyenneté ». Pouvaient candidater à cet AAP, les associations, les établissements culturels ainsi que les établissements scolaires et universitaires « pourvu que le projet proposé soit d’envergure nationale ou touche un grand nombre de territoires ».

Les travaux de l’IGA ([32]) et du Sénat ([33]) ont effectivement démontré que deux associations bénéficiaires du fonds Marianne – dont l’USEPPM – n’ont pas utilisé les crédits perçus de la manière attendue. Isolées, ces fautes n’en demeurent pas moins graves et révélatrices de certains dysfonctionnements, d’après le ministère.

Pour éviter d’autres dérives à l’avenir, le ministère de l’intérieur et des outre-mer entend réformer le CIPDR afin de renforcer la rigueur des contrôles et d’engager une réflexion globale sur ses missions.

En réponse à une question du rapporteur spécial, le ministère de l’intérieur et des outre-mer affirme qu’aucun appel à projet national dans le cadre du FIPD n’a été décidé pour 2024 ([34]).

En 2024, le rapporteur spécial consacrera une partie de ses travaux de contrôle et de suivi de l’exécution des lois de finances à ce fonds.

II. les propositions du rapporteur spécial

Au cours de ses travaux, le rapporteur spécial a souhaité approfondir deux sujets ayant trait au programme 354 Administration territoriale de l’État.

Le premier concerne les emplois qu’il rémunère. Après plus d’une décennie de schémas d’emploi négatifs, la tendance s’est inversée à compter du projet de loi de finances (PLF) pour 2021. Après avoir été neutre deux années consécutives, le solde des entrées et des sorties d’agents publics est, pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la LOLF ([35]), devenu positif dans les PLF pour 2023 et 2024.

Cette évolution majeure a incité le rapporteur spécial à étudier l’état des effectifs du réseau préfectoral, notamment à l’occasion de trois déplacements qu’il a effectué à Lille (Nord), Orléans (Loiret) puis Bar-le-Duc (Meuse).

Le second sujet relève des objectifs de performances du programme. Il s’agit de la délivrance des titres d’identité, thème auquel le rapporteur spécial a consacré un rapport d’information lors du Printemps de l’évaluation de 2023 ([36]). Dans la perspective de l’examen du PLF pour 2024, le but du rapporteur spécial n’était plus d’analyser les causes de la dégradation importante des délais d’établissement et de renouvellement de ces documents sécurisés mais d’assurer le suivi de cette « crise des titres » un an et demi après son commencement.

Le rapporteur spécial a présenté plusieurs amendements visant à mettre en œuvre les recommandations qu’il a formulées dans son rapport du printemps dernier.

Il s’est également intéressé à la question de l’instruction des demandes de titres de séjour, sujet dont les problématiques sont différentes mais pèsent aussi de manière importante sur la performance de la mission AGTE.

A. les effectifs de l’administration territoriale amorcent une lente remontée après plus d’une décennie d’attrition

En 2023, le programme 354 Administration territoriale de l’État a bénéficié d’un schéma d’emplois positif, ce qui est inédit depuis l’entrée en application de la LOLF en 2006.

En effet, tous les projets de loi de finances présentaient un solde négatif de plusieurs centaines d’emplois jusqu’en 2020 ([37]) avant d’être neutre en 2021 et 2022. Pour 2024, le PLF entend l’établir à 232 ETP.

Ce revirement, qui pourrait être qualifié d’« historique », a incité le rapporteur spécial à approfondir la question de l’évolution des effectifs des préfectures depuis une quinzaine d’années.

Les emplois évoqués ci-après concernent le seul périmètre de l’actuel programme 354 Administration territoriale de l’État, même si l’évolution de l’ensemble des effectifs des services déconcentrées placés sous l’autorité des préfets a pu suivre une trajectoire comparable, comme l’a montré la Cour des comptes dans un rapport rendu public en mai 2022 ([38]).

Pour rappel, entrent dans le champ de ce programme les dépenses de personnel des préfectures, des sous-préfectures, des secrétariats généraux communs départementaux (SGCD) et des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) auxquelles s’ajoutent celles des directions départementales interministérielles (DDI) pour leurs seuls emplois de direction.

À l’inverse, les emplois des directions régionales métropolitaines, des directions ultramarines et des DDI (hors direction) ne sont pas rémunérés par les crédits du programme 354 Administration territoriale de l’État, bien que leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement soient prises en charge pour ces dernières.

1. Une trajectoire baissière qui a été supportée par l’échelon départemental

Les préfectures ont connu une baisse continue de leurs effectifs depuis plus d’une dizaine d’années dans le cadre de plusieurs réformes de l’État déconcentré. De manière générale, il apparaît que l’échelon départemental a principalement supporté les efforts du ministère de l’intérieur en matière de suppression d’emplois.

a. L’administration territoriale de l’État a fait l’objet de plusieurs réformes visant à sa réorganisation partielle

Au cours des quinze dernières années, l’administration territoriale de l’État a fait l’objet de plusieurs réformes, certaines portant sur l’ensemble des administrations déconcentrées, d’autres réorganisant les seules préfectures :

– la réorganisation de l’administration territoriale de l’État (RéATE) en 2010 ([39]), s’inscrivant dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée en 2007 ;

– la réforme territoriale de 2015 ([40]) qui a conduit à la fusion de 16 des 22 régions au 1er janvier 2016 ;

– le plan « préfectures nouvelle génération » PPNG mis en œuvre à compter de 2017.

La RéATE a regroupé, sous l’autorité des préfets de région, des services déconcentrés au sein de directions ministérielles comme les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), les directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF) et les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), auxquelles s’ajoutent les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) depuis 2021 ([41]).

Quant à la réforme territoriale de 2015, elle a conduit à la fusion des SGAR et des directions régionales concernées.

Au niveau départemental, deux évolutions importantes ont eu lieu.

Premièrement, le PPNG a voulu recentrer les moyens des préfectures autour de quatre missions jugées prioritaires (gestion locale des crises, lutte contre la fraude documentaire, expertise juridique et contrôle de légalité, coordination territoriale des politiques publiques) ([42]). Comme l’affirme la Cour des comptes, « [ce plan] a en réalité été conçu pour adapter les missions aux réductions d’effectifs, et non l’inverse ».

Deuxièmement, les services support des DDI ont été regroupés au sein de nouveaux services transversaux : les secrétariats généraux communs départementaux (SGCD). Au niveau budgétaire, cette réforme s’est traduite par la fusion du programme 307 Administration territoriale de la mission AGTE et du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées de la mission Direction de l’action du Gouvernement au sein du nouveau programme 354 Administration territoriale de l’État, créé en loi de finances pour 2020 ([43]). En conséquence, les dépenses de fonctionnement et d’investissement ainsi que les emplois de direction des DDI relèvent désormais de la mission AGTE et donc du périmètre du ministère de l’intérieur et des outre-mer.

Le rapporteur spécial observe que cette modification de la maquette budgétaire de la mission rend délicate une appréciation complète de l’évolution des effectifs des préfectures à moyen et long termes.

Toutefois, il note des tendances certaines au niveau des moyens humains consacrés aux missions des préfectures et des sous-préfectures dans les départements et leurs arrondissements.

b. Ces réformes se sont accompagnées d’une réduction importante des effectifs

En 2019, l’ex-programme 307 Administration territoriale rémunérait 24 885 ETPT contre 27 499 ETPT cinq ans auparavant (– 9,5 %) et 29 435 ETPT en 2009 (– 15,5 %). Ces chiffres doivent être analysés avec précaution compte tenu des différents transferts d’emploi qui ont pu avoir lieu au cours de cette période. Néanmoins, ils donnent un ordre de grandeur de la baisse des effectifs conduite par les dernières réformes de l’État au niveau déconcentré.

Au cours de cette période, les projets de loi de finances présentaient un schéma d’emplois annuel de – 433,45 ETP en moyenne avec un fossé de – 736 ETP fixé en loi de finances pour 2010.

évolution des schémas d’emplois en lois de finances initiales depuis 2007

(en ETP)

Source : commission des finances à partir des projets annuels de performances de la mission AGTE.

Dans le même temps, la trajectoire des emplois de l’ensemble du ministère de l’intérieur n’a pas été exactement la même. En dix ans, celui-ci n’a rendu que 2 410 ETPT sur les 284 979 réalisés en 2009, soit une baisse de 0,8 %. Il est vrai qu’un plancher a été atteint au milieu de cette décennie lorsque le nombre d’emplois rémunérés est descendu à 274 671 ETPT en 2013 (– 3,6 %). À partir de 2014, les effectifs du ministère de l’intérieur sont repartis à la hausse et continuent depuis de croître chaque année, la LOPMI ([44]) assurant par ailleurs cette trajectoire haussière pour les cinq prochaines années. À ce propos, la Cour des comptes note que la réduction des effectifs des préfectures « a représenté la quasi-totalité des efforts en effectifs du ministère de l’intérieur depuis 2014, lorsque les recrutements de policiers et de gendarmes sont repartis à la hausse ».

Le poids relatif des emplois des préfectures est d’ailleurs passé de 10,3 % des effectifs globaux du ministère en 2009 à 8,8 % en 2019. Proportionnellement à la part qu’elle occupe, l’administration territoriale de l’État a ainsi contribué davantage que les autres services du ministère de l’intérieur à la réduction des effectifs.

Le rapporteur spécial observe que, pendant cette période, les emplois en administration centrale rémunérés par la mission AGTE ont, quant à eux, augmenté. Ils sont en effet passés de 2 971 ETPT en 2009 à 3 428 en 2014 et enfin à 4 109 en 2019, soit une hausse de 38,3 % en dix ans. Certes, les transferts d’emplois et de crédits qui ont pu affecter les programmes de la mission au cours des quinze dernières années invitent à lire ces chiffres avec prudence. Néanmoins, ils indiquent une tendance, en ordre de grandeur, nettement favorable à l’administration centrale.

Pour rappel, le périmètre des emplois centraux rémunérés par la mission AGTE, et plus particulièrement le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, comprend actuellement les cabinets ministériels ([45]), le secrétariat général, les services du haut fonctionnaire de défense, l’Inspection générale de l’administration (IGA), la direction générale des collectivités locales (DGCL), la direction générale des étrangers en France (DGEF) et la délégation à la sécurité routière (DSR). Autrement dit, la mission AGTE porte les emplois de toute l’administration centrale hors police, gendarmerie, sécurité civile et sécurité intérieure.

Toutefois, la direction du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES), sous l’autorité du secrétaire général, n’a pas connu de renforcement de ses effectifs. Au contraire, ils ont diminué de 14,9 % entre 2014 et 2023 ([46]). Le rapporteur spécial constate ainsi que le recul des moyens humains des préfectures semble avoir également concerné le service qui les supervise.

Ces trajectoires d’emploi renforcent donc le caractère inédit des dernières projections annoncées au Parlement. Les projets de loi de finances pour 2021 et 2022 ont présenté un schéma d’emploi neutre pour le programme 354 Administration territoriale de l’État avant que celui pour 2023 n’aille jusqu’à annoncer une hausse des effectifs à hauteur de 48 ETP, le ministère de l’intérieur et des outre-mer précisant même qu’il fallait mettre fin « à plus de vingt ans de réduction systématique des effectifs départementaux, elle-même à l’origine d’une dégradation lente et profonde des liens entre l’État et les citoyens » ([47]). Quant au présent projet de loi de finances, il présente un schéma d’emploi de + 232 ETP ([48]).

2. Le renforcement des effectifs ne peut se limiter à la seule question de la hausse numérique des emplois

Ces nombreuses années de réduction d’effectifs conduisent à s’interroger sur l’allocation des ressources humaines au sein des préfectures, d’une part entre les missions qui leur incombent et, d’autre part, entre les territoires. Par ailleurs, la question de l’évolution des emplois ne doit pas occulter celle de l’attractivité des postes dans l’administration territoriale de l’État.

a. L’allocation des effectifs, tant au niveau des missions que des territoires, doit être optimisée

Globalement, les suppressions d’emploi ont principalement concerné les sous-préfectures qui ont perdu un quart de leurs effectifs entre 2012 et 2019 d’après la Cour des comptes. Au niveau des missions, ce sont celles dédiées à l’instruction des titres d’identité, certaines fonctions support ainsi que le contrôle de légalité qui semblent avoir été les plus touchées par les réductions de poste, ce qui apparaît comme une conséquence du PPNG. Toutefois, il est difficile d’apprécier ces évolutions au niveau national qui peuvent agréger des réalités locales parfois différentes.

C’est pourquoi le rapporteur spécial a souhaité analyser plus finement l’évolution des effectifs dans trois préfectures dans lesquelles il s’est déplacé : le Loiret (Orléans), la Meuse (Bar-le-Duc) et le Nord (Lille). Elles ont permis au rapporteur spécial d’avoir un regard sur trois types de territoire avec le département le plus peuplé de France (2,64 millions d’habitants pour le Nord au 1er janvier 2023), un département dont la démographie est représentative du pays (697 000 habitants pour le Loiret) et un département parmi les moins peuplés et perdant des habitants (la Meuse et ses 188 000 habitants). Par ailleurs, les préfets du Loiret et du Nord sont respectivement préfets des régions Centre-Val de Loire et Hauts-de-France.

évolution comparée des effectifs par affectation
dans le loiret et la meuse

(en ETPT arrondis à l’unité)

		2012	2017	2022	Variation 2012-2022
Représentation de l’état et communication	Loiret	29	26	35	+ 21 %
	Meuse	20	18	24	+ 20 %
	France	3 058	2 771	3 145	+ 3 %
Sécurité	Loiret	27	23	28	+ 4 %
	Meuse	10	13	18	+ 80 %
	France	2 111	2 263	2 796	+ 32 %
Instruction et délivrance des titres	Loiret	89	78	49	– 45 %
	Meuse	25	19	8	– 68 %
	France	7 367	7 596	6 201	– 16 %
Élections, expertise juridique et lutte contre la fraude	Loiret	8	18	21	+ 162 %
	Meuse	9	6	7	+ 22 %
	France	1 346	1 323	1 346	0 %
Relations avec les collectivités locales	Loiret	18	22	22	+ 22 %
	Meuse	13	15	12	– 8 %
	France	1 873	2 102	2 072	+ 11 %
Animation des politiques interministérielles	Loiret	56	35	39	– 30 %
	Meuse	18	19	15	– 17 %
	France	3 458	3 105	3 195	– 8 %
Management et appui au pilotage stratégique	Loiret	18	23	22	+ 22 %
	Meuse	11	13	17	+ 55 %
	France	2 247	2 314	3 207	+ 43 %
Immobilier	Loiret	7	7	16	+ 129 %
	Meuse	8	7	7	– 13 %
	France	984	1 007	1 977	+ 101 %
Informatique	Loiret	8	0	14	+ 75 %
	Meuse	3	0	7	+ 133 %
	France	697	152	1 263	+ 81 %
Gestion administrative	Loiret	33	43	50	+ 52 %
	Meuse	16	11	16	0 %
	France	2 886	2 694	3 695	+ 28 %

Source : données transmises par le secrétariat général du ministère de l’intérieur et des outre-mer, la préfecture du Loiret et la préfecture de la Meuse.

évolution des effectifs de la préfecture du nord par direction

Source : données transmises par la préfecture du Nord.

Si les rythmes de réduction ont pu être différents d’une préfecture à une autre, le rapporteur spécial y observe les grandes tendances qui se dessinent au niveau national à la suite des réorganisations induites par le PPNG, particulièrement marquantes au niveau des anciens services « titres » ([49]).

À ce propos, il s’interroge sur la soutenabilité de ces trajectoires dans la mesure où un recours massif aux contractuels s’est développé dans le même temps.

nombre de contractuels rémunérés par le programme 354
administration territoriale de l’État depuis 2014

(données en ETPT)

Source : réponses au questionnaire.

La durée moyenne des contrats s’élevait à 376 jours au 1er juin 2023. Elle est révélatrice du recours à un nombre important de contractuels infra-annuels, improprement appelés « vacataires » ([50]) par le ministère de l’intérieur et des outre-mer, sur lesquels repose le bon fonctionnement de l’administration préfectorale.

Le ministère considère que « le recours aux contractuels infra-annuels apporte une forme de souplesse en permettant une montée en charge rapide des services en cas de crise (comme dans les centres d’expertise et de ressources titres) et répond à des besoins ponctuels et non structurels » ([51]). Pour le rapporteur spécial, une alternative au recours massif aux contractuels infra-annuels pourrait être de mieux indemniser les heures de travaux supplémentaires et de favoriser l’annualisation du temps de travail pour amortir les pics d’activité.

Il considère que la conclusion de contrats inférieurs à un an constitue un détournement de l’esprit des schémas d’emploi dans la mesure où leur impact est nul à cet égard.

La gestion des effectifs par le préfet de région, en sa qualité de responsable d’un budget opérationnel de programme (BOP), par l’octroi d’emplois par le secrétaire général du ministère de l’intérieur et des outre-mer, responsable du programme 354 Administration territoriale de l’État, laisse peu de marge de manœuvre, d’où la facilité que représentent les contrats infra-annuels. La répartition des ETP se fait dans la continuité d’une année sur l’autre auxquels s’ajoutent ceux pré-fléchés par département et par mission par le responsable de programme. La Cour des comptes note que « le dialogue de gestion entre la centrale et les préfets de région, puis entre région et départements est quasi inexistant », sentiment que partage le rapporteur spécial à l’issue de ses déplacements et de ses auditions.

Il juge d’ailleurs ce système particulièrement rigide. Le rapporteur spécial estime qu’une réflexion devrait être engagée quant à la rémunération et au temps de travail des agents publics affectés sur des postes en tension.

La question de l’allocation optimale des ressources humaines de l’administration territoriale de l’État ne se limite pas aux affectations d’agents publics par mission. Elle interroge également la pertinence de la répartition des emplois entre les préfectures.

Le rapporteur spécial observe que le nombre d’ETPT n’est pas proportionnel au nombre d’habitants.

comparaison entre les effectifs des préfectures et la population
des départements dans le grand est

Source : commission des finances à partir des réponses au questionnaire.

Ce constat est également valable dans les préfectures dans lesquelles le rapporteur spécial s’est rendu au cours de ses travaux pour le PLF 2023 et le PLF 2024. Au 1er janvier 2023, la France comptait en moyenne 1 ETPT en préfecture de département pour 2 407 habitants ([52]). Seuls les effectifs du Loiret correspondaient à ce ratio (1 ETPT pour 2 436 habitants). Pour la Meuse, le rapport était de près de 50 % au-dessus de la moyenne nationale (1 ETPT pour 1 298 habitants). Le Nord se trouvait dans une situation diamétralement opposée avec 1 ETPT pour 3 364 habitants (40 % en dessous de la moyenne). Quant aux Yvelines et à la Marne, elles affichaient un taux respectif de 1 ETPT pour 2 990 habitants (– 24 %) et de 1 ETPT pour 2 249 habitants (+ 7 %).

En conséquence, le rapporteur spécial invite le Gouvernement à accroître les efforts de mutualisations interdépartementales, voire inter-régionales.

b. Le réarmement de l’État territorial ne sera pas atteint s’il continue de souffrir d’un manque d’attractivité

Concernant le sujet des effectifs de l’administration territoriale de l’État, le rapporteur spécial appelle à dépasser le débat autour du niveau adéquat du schéma d’emplois annuel. Il considère que le réarmement des préfectures ne saurait se limiter à une simple hausse de leurs effectifs.

De plus, le vieillissement des agents laisse à penser que le nombre de recrutements sera nécessairement supérieur au niveau du schéma d’emplois puisqu’il correspond au solde des entrées et des sorties, autrement dit des départs à la retraite dans beaucoup de cas. En effet, l’âge moyen des agents des préfectures se situe à 49,3 ans. La moitié d’entre eux ont plus de 51 ans ([53]).

pyramide des âges des fonctionnaires rémunérés par le programme 354 administration territoriale de l’état en 2023

Source : réponses au questionnaire.

Il ressort des déplacements effectués qu’il ne suffit pas de créer des postes pour qu’ils soient pourvus. De manière générale, l’administration préfectorale souffre d’un déficit d’attractivité qui peut être particulièrement marquant dans certains territoires à la démographie déclinante.

À son initiative, la loi de finances pour 2023 a assigné un nouvel objectif au programme 354 Administration territoriale de l’État visant à « renforcer l’attractivité de l’administration territoriale de l’État », assorti de deux nouveaux indicateurs de performances :

– nombre et pourcentage de postes non pourvus au niveau national (le PLF 2024 fixe une cible de 670 postes maximum, soit 3 %) ;

– nombre de préfectures dont le nombre de postes non pourvus est supérieur à 3 % (cible à 55 départements maximum).

D’après les réponses au questionnaire annuel, le taux de postes vacants se situait, au 30 juin 2023, à hauteur de 4,4 %. Certaines régions enregistrent un taux de vacance de postes plus élevé telles que le Grand Est (6 %), l’Île-de-France (6,2 %) et la Corse (10 %).

Comme évoqué plus haut, le rapporteur spécial invite le Gouvernement à réfléchir à une évolution du régime indemnitaire pour donner aux préfets plus de libertés en matière de rémunération afin de rendre les postes plus attractifs.

Actuellement, « aucune mesure spécifique nouvelle en vue de renforcer l’attractivité de l’administration territoriale de l’État n’est portée » ([54]). Pour le ministère de l’intérieur et des outre-mer, cela s’explique par la prise en compte des mesures de « rendez-vous salariaux » qui vont bénéficier à l’ensemble des agents, comme l’attribution de 5 points d’indice supplémentaires (12,3 millions d’euros) et la refonte des grilles des fonctionnaires des catégories B et C (3,4 millions d’euros).

Le rapporteur spécial s’interroge également sur une réforme des affectations des lauréats des concours nationaux qui permettrait de garantir l’affectation de nouveaux agents, pour une durée déterminée, dans un périmètre géographique défini.

B. les délais de délivrance des titres d’identité ET DE Séjour : un problème qui demeure

L’instruction des demandes de cartes nationales d’identité (CNI) et de passeports connaît une véritable crise depuis le printemps 2022. Face à l’allongement des délais, le ministère de l’intérieur et des outre-mer a mis en place une série de mesures conjoncturelles dont les effets semblent, à court terme, avoir permis d’au moins enrayer la dégradation continue du temps d’attente de l’usager pour obtenir son document d’identité.

Le rapporteur spécial estime que c’est le fonctionnement même de la chaîne de délivrance qui est responsable de la situation actuelle et non l’effet de rattrapage des demandes post-crise sanitaire, même si celui-ci l’a particulièrement accentuée. À défaut de pouvoir réformer le système actuel, il appelle à mieux indemniser les communes et à encadrer de manière plus stricte l’offre de rendez-vous.

L’instruction des demandes de titre de séjour a également fait l’objet d’un suivi de la part du rapporteur spécial bien que ce sujet obéisse à d’autres problématiques.

1. La crise des titres s’est à nouveau répétée à l’approche de l’été 2023

Pour pouvoir faire établir ou renouveler sa CNI ou son passeport, un usager doit déposer sa demande dans une mairie équipée d’un dispositif de recueil (DR) permettant notamment le prélèvement de ses empreintes digitales. Une fois le dossier complet, la commune transmet la demande de l’usager au centre d’expertise et de ressources des titres (CERT) dont elle relève.

Il existe un CERT par région en métropole ([55]). Ces structures, placées sous l’autorité du préfet du département dans lequel elles sont implantées, sont chargées de contrôler l’ensemble des pièces justificatives et de détecter d’éventuelles fraudes. Une fois validé, le titre est mis en production par l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) et fabriqué à l’Imprimerie nationale.

Actuellement, l’indicateur de performances relatif au délai moyen d’instruction des titres ne vise que la phase du processus qui ne concerne que les CERT. Le PLF 2024 fixe une cible à 15 jours pour le traitement des demandes de documents d’identité alors que ce dernier prenait 21 jours pour les CNI et 18 jours pour les passeports en 2022.

Les travaux du Printemps de l’évaluation avaient permis au rapporteur spécial de constater que la dégradation des délais ne provenait pas de ces structures. En effet, la crise des titres d’identité a débuté lorsque le temps d’attente pour pouvoir déposer sa demande est passé de 21 à 66 jours en l’espace de seulement trois mois au début de l’année 2022. Il a fallu attendre la fin du mois de juin 2022 pour que le délai moyen repasse en dessous de 60 jours pour se stabiliser à une cinquantaine de jours jusqu’à la fin de l’année.

À la mi-avril 2023, le temps moyen d’attente pour obtenir un rendez-vous a atteint un nouveau pic avant de décroître pendant l’été. Cette répétition semble conforter l’idée que la dégradation des délais n’est plus liée à la fin de crise sanitaire mais qu’elle est désormais cyclique et appelée à se répéter pour les prochaines années à l’approche de la période estivale.

évolution des délais de rendez-vous auprès d’un dr depuis quatre ans

(en nombre de jours)

Source : réponses au questionnaire.

Ces délais moyens font apparaître d’importantes disparités entre départements mais aussi entre communes équipées de DR. Si on prend l’exemple de la région Centre-Val de Loire, le temps d’attente pouvait aller de 55 jours dans l’Indre à 132 jours en Indre-et-Loire alors que la moyenne régionale se situait à 88 jours à la fin du mois de mars 2023.

Au sein d’un même département comme la Marne, le délai pouvait varier de 0 jour (accueil sans rendez-vous) à 133 jours, pour une moyenne départementale de 48 jours.

Le caractère incomplet de l’indicateur fourni par le projet annuel de performances de la mission AGTE a conduit le rapporteur spécial à présenter l’amendement n° II‑CF363 visant à inclure le délai de rendez-vous auprès d’un DR dans la mesure.

Pour lutter contre cette dégradation, le ministère de l’intérieur et des outre-mer a mis en place un certain nombre de mesures visant à dynamiser l’offre de rendez-vous :

– augmentation du nombre de DR de manière temporaire (opérations « coup de poing ») ou pérenne pour atteindre 6 147 DR à la mi-2023 ([56]) contre 5 154 six mois plus tôt ;

– mise en place d’une plateforme mutualisée de prise de rendez-vous en ligne, gérée par l’ANTS, afin d’éviter les doublons ;

– hausse de la dotation pour les titres sécurisés (DTS) par le décret n° 2023‑206 du 27 mars 2023 qui prévoit que celle-ci peut atteindre jusqu’à 21 500 euros par DR lorsque celui-ci recueille plus de 4 000 demandes par an.

– conclusion de contrats urgence titres (CUT) qui permettent aux communes signataires de recevoir une dotation exceptionnelle de 4 000 euros si elles augmentent de 20 % les recueils effectués en mai et juin 2023 par rapport aux niveaux observés en janvier et février de la même année.

La préfecture du Nord indique, par exemple que « toutes les communes intéressées n’ont pas signé de CUT, tout en s’engageant néanmoins dans la démarche puisque la signature de ce contrat n’était pas un prérequis obligatoire. À titre indicatif toutefois, 39 communes sur les 46 initialement éligibles ont répondu favorablement à l’engagement du « contrat urgence titres ». L’élargissement de ce dispositif à l’ensemble des communes a in fine permis à toutes les communes de s’engager dans la démarche, 32 d’entre elles ayant été identifiées par le ministère de l’intérieur comme ayant atteint leurs objectifs ».

Un sous-préfet à l’engagement national pour les titres a également été nommé auprès du directeur du management de l’administration territoriale et de l’encadrement supérieur (DMATES) pour coordonner l’ensemble de ces actions. Le rapporteur spécial relève le changement de sémantique dans la communication officielle du ministère de l’intérieur et des outre-mer qui fait allusion à un engagement national pour les titres et non plus une crise de la délivrance des CNI et des passeports, ce que l’on peut interpréter comme une forme de reconnaissance du caractère systémique des problèmes rencontrés.

2. Une erreur de conception dont le coût pour les finances publiques demeure difficile à évaluer

Il ressortait des travaux du rapporteur spécial du Printemps de l’évaluation que le problème originel du système actuel de délivrance était la déterritorialisation du traitement des demandes qui ne sont plus recueillies par les préfectures et sous-préfectures (passeports) et l’ensemble des communes (CNI) mais par un nombre restreint de mairies équipées de DR sur la base du volontariat.

La généralisation du passeport biométrique à partir de 2009 a conduit au déploiement des premiers DR en raison de la nécessité de recueillir les empreintes digitales avant que la mise en place du PPNG en 2017 n’achève la transition vers le système actuel en confiant aux seules communes dotées de stations d’enregistrement le soin de recueillir les demandes de CNI et en imposant leur transmission dématérialisée aux nouveaux CERT.

Les recommandations du rapporteur spécial
à l’issue du Printemps de l’évaluation 2023

Recommandation n° 1 : inclure l’ensemble des délais auxquels sont confrontés les usagers, de la demande de rendez-vous à la réception du titre d’identité, dans l’indicateur de performance.

Recommandation n° 2 : réformer le calcul de la dotation pour les titres sécurisés (DTS) de manière à la rendre entièrement proportionnelle.

Recommandation n° 3 : mettre fin à la gratuité de la délivrance de la CNI en rétablissant un droit de timbre de 25 euros.

Recommandation n° 4 : fixer à 50 euros le droit de timbre pour le renouvellement d’une carte nationale d’identité (CNI) en cas de non-présentation de l’ancienne carte.

Recommandation n° 5 : augmenter le droit de timbre pour la délivrance d’un passeport.

Recommandation n° 6 : engager une réflexion sur l’opportunité de substituer aux timbres fiscaux sur la délivrance des passeports et des CNI une redevance pour service rendu.

Recommandation n° 7 : mettre en place des conventions État-commune plus contraignantes concernant la mise à disposition de dispositifs de recueil de titres sécurisés, assorties d’objectifs quantitatifs et qualitatifs.

Recommandation n° 8 : instaurer un malus sur la DTS en cas de non-respect des obligations de la convention de mise à disposition des stations d’enregistrement.

Recommandation n° 9 : mieux lutter contre les discriminations relatives au lieu de résidence que peuvent subir les usagers lors de leur demande de titre d’identité.

Pour le rapporteur spécial, il faut donc, à la fois, mieux indemniser les communes volontaires et mieux encadrer l’offre de rendez-vous.

Dans le but de mieux connaître le coût que représente, pour une commune volontaire, la gestion d’un DR, le rapporteur spécial a présenté l’amendement n° II-CF387 demandant un rapport d’évaluation au Gouvernement.

Il apparaît en effet que ce coût est mal connu. D’après les éléments transmis par les services de la préfecture de la Meuse, le nombre d’ETP par DR varie de 0,3 à 1 pour un coût en dépenses de personnel allant de 14 000 euros à 31 000 euros.

Le rapporteur spécial regrette que le ministère de l’intérieur et des outre-mer ne soit pas en mesure d’estimer le coût, pour les finances publiques, du système actuel de délivrance.

Le PPNG devait s’accompagner du transfert de 1 500 ETP des anciens services « titres » des préfectures au niveau départemental vers les CERT régionaux, de la réallocation de 1 000 ETP vers les quatre missions prioritaires et de la suppression de 1 300 ETP sur les 4 000 affectés jusqu’alors à ces tâches.

Dans le Nord, les effectifs affectés aux CNI et aux passeports sont passés de 13,2 au 1er janvier 2017 à 3,4 au 1er janvier 2023. Les missions liées à l’accueil du public et à la délivrance des titres (y compris de séjour) ont perdu 37 % de leurs agents. Dans la Meuse, le taux s’élève à 57 %.

Afin de compenser, pour le budget général de l’État, une hausse de la DTS, le rapporteur spécial a présenté deux amendements visant à augmenter les droits de timbre sur la délivrance des titres d’identité :

– l’amendement n° I-CF848 propose de rétablir ([57]) un timbre fiscal de 25 euros pour la remise d’une CNI et de porter à 50 euros le coût pour l’usager d’un renouvellement en cas de perte de la carte précédente ;

– l’amendement n° I‑CF849 augmente d’un quart le tarif du passeport, actuellement fixé à 86 euros pour un adulte.

Ces deux mesures rapporteraient 280,90 millions d’euros à l’État. Il s’agit d’un gain net dans la mesure où les amendements ne proposent pas, pour autant, de relèvement du plafond d’affectation de ces deux taxes pour l’ANTS.

Concernant l’encadrement de l’offre de rendez-vous – il faut rappeler que le maire agit en tant qu’agent de l’État lorsqu’il recueille les demandes de CNI et de passeport ([58]) –elle passe par la conclusion de conventions de mise à disposition des DR beaucoup plus contraignantes. Actuellement, ces conventions entre le maire et le préfet ne fixent aucun objectif d’ouverture de créneaux d’accueil, les modalités d’organisation étant laissées à la libre initiative de la collectivité. Concernant les rendez-vous, il est seulement stipulé que le maire s’engage « à accueillir tant les demandeurs de titre d’identité et de voyage domiciliés dans sa propre commune que ceux domiciliés dans d’autres communes ».

Le rapporteur spécial a présenté, en ce sens, l’amendement n° II-CF384 à l’article 58 du projet de loi de finances ([59]), rattaché à la mission Relations avec les collectivités territoriales, prévoyant que les conventions comportent des stipulations fixant des objectifs qualitatifs et quantitatifs assorties de malus sur le versement de la DTS.

3. Le succès de la dématérialisation des demandes de titre de séjour risque d’être compromis par la question des rendez-vous en préfecture

La commission a adopté l’amendement n° II-CF365 du rapporteur spécial qui visait à rétablir une proposition qui avait été retenue par la LFI 2023.

À son initiative, la commission avait en effet adopté un amendement modifiant l’indicateur de performance relatif aux délais de renouvellement des titres de séjour de sorte que celui-ci inclue celui de la prise de rendez-vous. Cette proposition avait été retenue dans le texte sur lequel le Gouvernement avait engagé sa responsabilité en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution.

Malgré l’effort de dématérialisation entrepris par le biais de l’administration des étrangers en France (ANEF), un certain nombre de demandes font toujours l’objet d’un rendez-vous initial pour que l’étranger puisse déposer son dossier en préfecture, ce qui serait le cas de près d’un tiers des situations. La direction générale des étrangers en France (DGEF) estime que « si le dépôt des demandes se fait au cours d’un accueil physique, l’usager se présentera en moyenne trois ou quatre fois au guichet » (recueil du dossier, prélèvement des empreintes digitales, apport de justificatifs complémentaires, remise du titre en mains propres).

De plus, un décret du 22 mars 2023 ([60]) crée une solution de substitution aux demandes dématérialisées sur le portail de l’ANEF. Conformément à la nouvelle rédaction de l’article R. 431‑2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), elle prend la forme « d’un accueil physique permettant l’enregistrement de la demande [mis en place] pour l’étranger qui, ayant accompli toutes les diligences qui lui incombent, notamment en ayant fait appel au dispositif d’accueil et d’accompagnement […] se trouve dans l’impossibilité constatée d’utiliser le téléservice pour des raisons tenant à la conception ou au mode de fonctionnement de celui-ci ».

Toutefois, afin de bien distinguer les différents délais nécessaires au renouvellement d’un titre de séjour, le rapporteur spécial a, cette fois, proposé que soit ajouté un nouvel indicateur relatif au délai d’obtention d’un rendez-vous physique en préfecture qui viendrait compléter les indicateurs présentés dans le projet de loi de finances pour 2024 (« délai de délivrance des renouvellements de titres de séjour dans l’ANEF et « délai de traitement des demandes de renouvellement de séjour »).

À titre d’illustration, le délai moyen pour obtenir un rendez-vous pour le renouvellement d’un titre de séjour est de 7 semaines dans la Meuse. Dans le Loiret, elle est estimée à 20 jours.

Il faut noter que la question de l’obtention de rendez-vous est à l’origine d’un grand nombre de contentieux portés devant les juridictions administratives. Les préfectures ont fait état de 7 417 référés conservatoires en 2022, soit près de 10 % des requêtes.

([1]) Par souci de concision, le terme de « préfecture » désigne également les services des hauts-commissaires de la République et des administrateurs supérieurs dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie dans le présent rapport.

([2]) Ces taxes affectées feront l’objet de développements ultérieurs de la part du rapporteur spécial dans la seconde partie.

([3]) Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.

([4]) Cette mission avait été mise en place suite à l’incident industriel survenu en avril 2021 à l’usine sucrière. Un comité technique avait alors été mis en place pour la réparation et la modernisation de l’usine mais aussi pour redynamiser la filière canne-sucre-rhum, remobiliser les planteurs et développer l’île.

([5]) Projet annuel de performances.

([6]) Article 2 du décret n° 2007‑240 du 22 février 2007 portant création de l’Agence nationale des titres sécurisés.

([7]) Réponses au questionnaire.

([9]) Cour des comptes, La Gestion de l’immobilier préfectoral (exercices 2016-2021), 29 mars 2023.

([10]) Réponses au questionnaire.

([11]) « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » (sixième alinéa).

([12]) Projet annuel de performances de la mission AGTE (PLF 2024).

([13]) Cour des comptes, Contrôle de légalité et contrôle des actes budgétaires en préfecture, 21 novembre 2022.

([14]) Centres d’expertise et de ressources des titres.

([15]) Réponses au questionnaire.

([16]) Scrutins à l’issue desquels ont été élus ou réélus nos collègues Bertrand Petit, Laure Miller, René Pilato, Martine Froger, Éléonore Caroit, Karim Ben Cheikh et Meyer Habib.

([17]) Rapport spécial n° 3 de M. Charles de Courson annexé au rapport n° 292 fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2023 par M. Jean‑René Cazeneuve, rapporteur général (6 octobre 2023).

([18]) CNCCFP, rapport d’activité 2022.

([19]) Article 3 de la loi n° 62‑1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel.

([21]) Contrairement à ce que leur appellation pourrait laisser penser, les SGAMI sont des administrations déconcentrées chargées des fonctions support de la police et de la gendarmerie. Il en existe un par zone de défense et de sécurité. Les crédits de fonctionnement du SGAMI d’Île-de-France n’entrent toutefois pas dans le périmètre du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

([22]) Mesures de lutte contre l’inflation (revalorisation du point de la fonction publique, majoration de 5 points d’indice et mesures « bas de grille »), extension en année pleine de la prime de pouvoir d’achat, reconduction de la garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA), prise en charge des frais de transport à 75 %…

([23]) Ordonnance prise sur le fondement de l’article 38 de la loi n° 2021‑646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés.

([24]) Décret n° 2022‑592 du 20 avril 2022 portant création d’une carte professionnelle de surveillance dans le cadre de manifestations sportives, récréatives, culturelles ou économiques rassemblant plus de 300 personnes.

([25]) Décret n° 2023‑225 du 30 mars 2023 portant création de l’Agence des communications mobiles opérationnelles de sécurité et de secours.

([26]) Article L. 34‑17 du code des postes et des communications électroniques.

([27]) Il s’agit des programmes 176 Police nationale et 152 Gendarmerie nationale de la mission Sécurités.

([28]) Décret n° 2023‑582 du 5 juillet 2023 modifiant le décret n° 201‑728 du 12 août 2013 modifié portant organisation de l’administration centrale du ministère de l’intérieur et du ministère des outre-mer.

([29]) Article 45 de la loi n° 2015‑1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

([30]) France 2, « L’œil du 20 heures », 29 mars 2023.

([31]) Marianne, « Schiappa, Gravel, Sifaoui… Révélations sur l’argent évaporé du fonds contre le séparatisme », Gabriel Libert et Gérald Andrieu, 29 mars 2023.

([32]) IGA, rapport d’inspection relatif à la subvention versée en 2021 à l’USEPPM dans le cadre du fonds « Marianne », mai 2023, et rapport complémentaire, juin 2023.

([33]) Sénat, rapport d’information sur la création du fonds Marianne, la sélection des projets et l’attribution des subventions, le contrôle de leur exécution et les résultats obtenus au regard des objectifs du fonds, Jean-François Husson, juillet 2023.

([34]) Réponses au questionnaire.

([35]) Loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([36]) Assemblée nationale, Délivrance des titres d’identité : un service public en crise, rapport d’information n° 1281 de M. Charles de Courson, rapporteur spécial de la mission Administration générale et territoriale de l’État, juillet 2023.

([37]) Les schémas d’emploi évoqués ne concernent que l’ancien programme 307 Administration territoriale pour les projets de loi de finances jusqu’en 2019.

([38]) Cour des comptes, Les effectifs de l’administration territoriale de l’État (exercices 2010-2021), observations définitives, 31 mai 2022.

([39]) Décret n° 2010‑146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004‑374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements.

([40]) Loi n° 2015‑29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

([41]) Les DREETS remplacent les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) et les directions régionales de la cohésion sociale (DRCS).

([42]) Ses conséquences sur l’instruction des demandes de titres d’identité sont évoquées dans la sous-partie suivante.

([43]) Loi n° 2019‑1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([44]) Loi n° 2023‑22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur.

([45]) C’est-à-dire les cabinets du ministre de l’intérieur et des outre-mer, de la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, du ministre délégué chargé des outre-mer et de la secrétaire d’État chargée de la citoyenneté et de la ville.

([46]) Réponses au questionnaire.

([47]) Projet annuel de performances (PAP) de la mission AGTE annexé au projet de loi de finances pour 2023.

([48]) Cf. première partie du présent rapport.

([49]) Cf. précédente sous-partie consacrée à la délivrance des titres d’identité.

([50]) Le terme de « vacataire » désigne une personne recrutée pour accomplir une tâche précise, ponctuelle et limitée à l’exécution d’actes déterminés et rémunéré à la vacation. Les vacataires ne sont pas des contractuels de droit public au sens de l’article L. 332‑1 du code général de la fonction publique.

([51]) Réponses au questionnaire.

([52]) Calcul obtenu à partir du nombre d’habitants au 1er janvier 2023 (données provisoires de l’Insee), soit 68,04 millions d’habitants, et du plafond d’emplois pour les seuls services départementaux en LFI 2023 (28 272 ETPT).

([53]) Réponses au questionnaire.

([54]) Réponses au questionnaire.

([55]) Sauf en Île-de-France (cinq centres interdépartementaux) et en Corse (rattachement au CERT de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur).

([56]) Réponses au questionnaire.

([57]) Jusqu’en 1998, la délivrance d’une CNI était soumise à un droit de timbre de 160 francs (24,39 euros).

([58]) Article L. 1611-2-1 du code général des collectivités territoriales.

([59]) L’article 58 du PLF 2024 propose que la DTS soit « répartie entre les communes en fonction du nombre de stations d’enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d’identité électroniques en fonctionnement dans la commune au 1er janvier de l’année en cours, du nombre de ces demandes enregistrées au cours de l’année précédente et de l’inscription de ces stations à un module dématérialisé et interopérable de prise de rendez-vous ». Les modalités de répartition seront précisées par voie réglementaire.

([60]) Décret n° 2023‑191 du 22 mars 2023 créant une solution de substitution au téléservice mentionné à l’article R. 431‑2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.