N° 1745

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2023.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2024 (n° 1680),

 

PAR M. Jean-René CAZENEUVE,

Rapporteur général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 21
 

 

Économie :

 

STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES

 

STRATÉGIES ÉCONOMIQUES

 

ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX

 

 

Rapporteur spécial : M. Michel SALA

 

 

Député

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SOMMAIRE

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Pages

principales observations du rapporteur spÉcial

donnÉes clÉs

INTRODUCTION

I. L’institut national de la statistique et des Études Économiques poursuit son activité en tenant compte des effets de conjoncture

A. Une Évolution des crédits en légère hausse afin de compenser les effets de conjoncture économique

1. L’action 1 Infrastructures statistiques et missions régaliennes

2. L’action 6 Action régionale

3. L’action 8 Information économique, démographique et sociale

4. L’action 9 Pilotage, soutien et formation initiale

B. Des moyens humains qui se stabilisent, mais demeurent à flux tendus

1. Les moyens humains de l’Insee, après une baisse ces dernières années, connaissent désormais une stabilisation

2. Cette stabilisation ne doit pas masquer des situations difficiles et asymétriques

C. Les difficultés posées par la politique d’open data de l’Insee

D. Un recours aux données privées qui doit prendre ancrage

II. Le programme 305 stratégies Économiques

A. Les crédits budgétaires alloués en compensation de la mission d’accessibilité bancaire assurée par La Poste semblent insuffisants.

1. Une mission indispensable mais victime d’un sous-financement chronique

a. La mission d’accessibilité bancaire (MAB) : un parapet contre la marginalisation bancaire, mais un suivi insuffisant

b. La mission d’accessibilité bancaire : un sous financement chronique

B. La compensation versée À la banque de France se stabilise, mais IL CONVIENT D’Être vigilant FACE au risque de surendettement

1. La Banque de France réalise depuis 2012 d’importants gains de productivité, permettant la baisse de la compensation qui lui est versée par l’État

2. Il convient de rester attentif à la tendance haussière du nombre de dossiers de surendettement

C. L’Économie sociale, solidaire et responsable : un maigre financement

1. Un budget constant, mais invariablement insuffisant.

a. Le premier axe de financement : le développement de l’économie sociale et solidaire et le soutien à l’investissement à impact social

b. Le deuxième axe de financement : le dispositif local d’accompagnement

c. Un troisième axe de financement : les pôles territoriaux de coopération économique

2. Faire de l’ESSR le linéament de l’économie moderne.

3. La lisibilité de l’ESSR est à renforcer

III. Le compte de concours financiers Accords monÉtaires internationaux

EXAMEN EN COMMISSION

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

 

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à la commission des finances.

principales observations du rapporteur spÉcial Le budget alloué au programme 220 Statistiques et études économiques bénéficie d’une légère hausse de près de 4 % de ses crédits de paiement par rapport à 2023. Plus de 485 millions d’euros permettront à l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) de poursuivre ses missions essentielles pour l’orientation des politiques publiques. Cette hausse provient des mécanismes du contrat de financement pluriannuel et correspond essentiellement à des frais de fonctionnement. Le rapporteur spécial constate avec satisfaction que la baisse tendancielle du budget de l’Insee, telle que prévue dans l’ancien contrat d’objectif et de moyens établi entre le secrétariat général des ministères économiques et financiers et l’Insee, connaît un coup d’arrêt au profit d’une stabilisation des moyens de l’Insee. Il souligne en outre l’effort spécifique à destination de la cyber‑sécurité pour l’année 2024, effort d’autant plus important qu’il est crucial pour une entité statistique ayant accès à des données potentiellement sensibles. Le programme 305 Stratégies économiques voit son budget légèrement baisser de 1,5 % en autorisations d’engagement et de 2,4 % en crédits de paiement. La hausse significative du budget de programme observée en 2023 était due à une mesure de périmètre prévoyant la compensation versée au groupe La Poste au titre de sa mission d’accessibilité bancaire. Cette dernière connaîtrait une trajectoire baissière de 5 % par an jusqu’en 2026 afin de respecter la trajectoire notifiée à la Commission européenne. La compensation versée par la direction générale du Trésor à la Banque de France poursuit sa baisse permise par les gains de productivité acquis grâce à des réformes de son organisation et de son système informatique. Cette évolution atteint cependant ses limites et le rapporteur spécial sera vigilant quant à l’évolution de la compensation versée à la Banque. Le rapporteur spécial insiste toutefois sur la nécessité de demeurer attentif quant à la hausse, certes contenue, du nombre de dossiers déposés au secrétariat de la commission de surendettement dans le contexte économique dégradé. Il remarque néanmoins avec satisfaction que les inscriptions au FICP (Fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers) se sont stabilisées ; partant, le resserrement du canal du crédit consécutif à la hausse des taux directeurs de la Banque centrale européenne, ne semble pas avoir provoqué une augmentation des incidents de crédits. Intégré depuis 2021, le budget de l’action de l’économie sociale, solidaire et responsable resterait stable par rapport à 2023 avec environ 20 millions d’euros. S’il juge pertinents les différents dispositifs financés par le programme, le rapporteur spécial remarque toutefois que ce budget n’est pas à la hauteur des enjeux et des ambitions de ce secteur qui, selon les auditionnés, recevrait un soutien d’environ 10 milliards d’euros de l’État chaque année. Afin d’appréhender avec plus de précision les dispositifs de soutien en faveur de l’ESSR, le rapporteur spécial attend la remise du rapport consacré à ce secteur, prévu en loi de finances pour 2023. Ce rapport devant être communiqué dans les prochaines semaines au Parlement. Comme l’année dernière, il estime nécessaire la production d’un document de politique transversale ou d’un jaune budgétaire pour suivre ce secteur et déposera des amendements en ce sens sur la seconde partie du projet de loi de finances pour 2024. Enfin, le rapporteur spécial est préoccupé par la tendance baissière de la compensation versée à La Poste au titre de la mission de service public d’accessibilité bancaire (MAB) dont elle assure la mise en œuvre. La hausse du nombre de bénéficiaires de cette formule de pré‑bancarisation, conjuguée à la diminution envisagée des crédits alloués à cette mission essentielle fait craindre un goulot d’étranglement pour les futurs bénéficiaires. Le risque de marginalisation économique de certains individus risquerait alors de s’accroître. De manière transversale, qu’il s’agisse du programme 220 ou du programme 305, le rapporteur spécial tient à insister sur l’importance des politiques qu’ils financent. Dès lors, il convient de mettre à disposition des différents services et entités les moyens et les effectifs nécessaires à la bonne réalisation de leurs missions. La dématérialisation et la restructuration des services ne peuvent constituer une solution systématique – et risquent de nuire à la qualité du travail effectué.
donnÉes clÉs Évolution des crÉdits des programmes 220 STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES et 305 STRATÉGIES ÉCONOMIQUES et du compte accord monétaires internationaux   (en millions d’euros) Évolution de la Compensation versÉe À la Poste pour la réalisation de la mission d’accessibilité bancaire (en millions d’euros)

   INTRODUCTION

Le présent rapport spécial analyse l’évolution des crédits des programmes 220 Statistiques et études économiques et 305 Stratégies économiques de la mission Économie ([1]) ainsi que les crédits du compte de concours financiers Accords monétaires internationaux.

Les deux programmes portent les budgets de l’Institut national de la statistique et des études économiques, pour le programme 220, et celui d’une partie des activités de la direction générale du Trésor, pour le programme 305 – notamment l’activité de son réseau international, la compensation versée à la Banque de France pour les activités réalisées pour le compte de l’État, des crédits en soutien de l’économie sociale solidaire et responsable (ESSR) ainsi que, depuis 2023, des crédits compensatoires de la mission d’accessibilité bancaire (MAB) assurée par la Banque Postale.

Évolution des crÉdits des programmes 220 et 305 de la mission Économie

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024
220 - Statistiques et études économiques	458,9	485,7	+ 5,85 %	454,8	473,4	+ 4,10 %
305 - Stratégies économiques	714,5	703,7	– 1,51 %	715,9	698,5	– 2,42 %
Total	1 173,4	1 189,4	+ 1,35 %	1 170,7	1 172,0	+ 0,12%

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2024.

1 172 millions d’euros sont demandés pour ces deux programmes (en crédits de paiement) contre 1 170 millions votés en loi de finances initiale pour 2023. Le financement de ces deux programmes est caractérisé par sa stabilité. Aucune mesure significative de périmètre n’est prévue et l’évolution de la masse salariale ne connaît également que de très faibles évolutions.

Le plafond d’emplois du programme 220 s’élève à 5 040 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 5 037 en 2023. Celui du programme 305 s’élève à 1 322 ETPT contre 1 303 en 2023. Cette augmentation de 19 ETPT s’explique notamment par l’impact des schémas d’emplois de 2023 à 2024 et par la création d’une nouvelle sous-direction à la direction générale du Trésor, afin de renforcer les capacités d’analyse économique et de conseil sur les politiques publiques relatives à la transition écologique et énergétique.

I.   L’institut national de la statistique et des Études Économiques poursuit son activité en tenant compte des effets de conjoncture

Le programme 220 Statistiques et études économiques finance l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) qui constitue une des directions générales du ministère en charge de l’économie.

Les crédits de paiement demandés pour 2024 atteignent 473 millions d’euros.

Évolution des crédits du programme 220 statistiques et études économiques

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024	LFI 2023	PLF 2024	Évolution 2023-2024
Programme 220	458,9	485,8	6 %	454,8	473,5	4 %
1 - Infrastructure statistique	143,45	148,99	4 %	142,45	149,89	5 %
6 - Action régionale	46,96	43,12	– 8 %	46,96	43,12	– 8 %
8 - Information économique, démographique et sociale	125,38	130,59	4 %	122,98	131,19	7 %
9 - Pilotage, soutien et formation	143,13	163,06	14 %	142,45	149,27	5 %

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2024.

Le plafond d’emplois du programme 220 s’élève à 5 040 ETPT pour 2024, ce plafond découlant de l’extension en année pleine des suppressions d’emplois pour 2022 (soit – 67 ETP). Le schéma d’emplois pour 2024 se traduit par une augmentation de 3 ETP, correspondant aux ajustements de trajectoires permis par le contrat d’objectifs et de moyens (COM) établi entre l’Insee et les ministères économiques et financiers.

Répartition des ETP de L’Insee par service

Service	Schéma d’emplois	ETP au 31 décembre 2023
Administration centrale	+ 31	1 418
Services régionaux	– 40	3 463
Autres*	+ 3,7	158
Total	– 5,3	5 040

* : élèves-fonctionnaires scolarisés à l’ENSAE et l’ENSAI.

Source : commission des finances d’après le projet de loi de finances pour 2024.

Sur une base annualisée, la répartition par action des équivalents temps plein travaillé (ETPT) est détaillée ci‑après :

– l’action 1 « Infrastructure statistique et missions régaliennes » comporte 1 536 ETPT qui correspondent à 30,5 % de l’ensemble des ETPT du programme ;

– l’action 6 « Action régionale » comporte 486 ETPT qui correspondent à 9,6 % de l’ensemble des ETPT du programme ;

– l’action 8 « Information économique, démographique et sociale » comporte 1 793 ETPT qui correspondent à 35,6 % de l’ensemble des ETPT du programme ;

– l’action 9 « Pilotage, soutien et formation initiale » comporte 1 225 ETPT qui correspondent à 24,3 % de l’ensemble des ETPT du programme ;

À noter que les enquêteurs de l’Insee relèvent de l’action 01 (relevés de prix et enquêtes de recensement auprès des personnes vivant en communautés) représentant 140 ETPT au sein de celle-ci et de l’action 08 (enquêtes auprès des ménages) représentant 500 ETPT. Ces enquêteurs représentent près d’un tiers des ETPT de l’action 08.

A.   Une Évolution des crédits en légère hausse afin de compenser les effets de conjoncture économique

1.   L’action 1 Infrastructures statistiques et missions régaliennes

L’action 1 Infrastructures statistiques et missions régaliennes, comme son intitulé l’indique, regroupe les activités à caractère régalien : comptes nationaux, indice des prix à la consommation, recensement de la population, registres des personnes physiques (état‑civil et fichier électoral), répertoire SIRENE des entreprises et des établissements. Elle comprend aussi la mise à disposition de l’information pour tous les publics ainsi que les travaux relatifs aux normes et nomenclatures, la méthodologie, la coordination statistique et internationale.

Au sein de cette action, la « dotation forfaitaire de recensement » (DFR) qui est versée chaque année aux communes concernées par la mission de recensement, représente en 2024 environ 22 millions d’euros en AE et en CP. Celle-ci connaît une diminution sensible depuis des années.

Dans une question écrite adressée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, le sénateur Éric Kerrouche faisait part de ses inquiétudes quant à cette diminution de la dotation aux communes ([2]). Il mettait notamment en cause la méthode de calcul fondée sur des gains d’efficience rendus possibles par les réponses sur internet au questionnaire de recensement.

Récemment, l’Association des maires de France (AMF) a également fait part de cette problématique à l’Insee, en indiquant que la DFR ne permettait plus de couvrir 50 % des coûts des agents recenseurs.

Le rapporteur spécial appelle à remédier à cette situation afin d’éviter de fragiliser davantage les finances des collectivités territoriales.

Le budget proposé pour cette action en 2024 est de 148,99 millions d’euros en autorisation d’engagement, contre 142,45 millions en LFI pour 2023.

 

2.   L’action 6 Action régionale

L’action régionale consiste à éclairer la situation économique, démographique et sociale dans toutes les régions de France, ainsi que les politiques publiques mises en œuvre, qu’elles soient décidées au niveau national ou local. L’action régionale contribue ainsi à l’animation du débat public. Cela se traduit par la définition et la réalisation d’études, analyses et synthèses pertinentes au niveau territorial, ainsi que la diffusion, l’accompagnement et la promotion des productions de l’Insee, nationales et locales. Près de 43 millions d’euros sont proposés pour 2024 sur l’action 6.

L’essentiel des dépenses de cette action sont consacrées à des dépenses de personnel.

3.   L’action 8 Information économique, démographique et sociale

Cette action regroupe les activités concernant l’information économique, démographique et sociale aux travers des enquêtes et études économiques relatives aux entreprises et aux ménages. Elle traite ainsi notamment :

– des statistiques conjoncturelles et structurelles d’entreprises (par exemple l’indice de prix à la production, production de données structurelles à partir de l’exploitation des données fiscales et des données des enquêtes annuelles auprès des entreprises) ;

– des études et synthèses économiques (Note de conjoncture de l’Insee, Rapport sur les comptes de la Nation) ;

– des études démographiques ([4]), de ressources et de conditions de vie (enquêtes sur l’éducation, le logement, la dépendance, l’utilisation du temps etc.) ;

– des études sociales (par exemple la publication annuelle France, portrait social).

Lors des auditions, la direction générale de l’Insee a fait valoir qu’elle était contrainte de refuser un certain nombre de demandes d’enquêtes auprès des ménages. D’une part, le nombre d’enquêtes obligatoires au niveau européen limite les opportunités de l’Insee. D’autre part, les enquêteurs de l’Insee sont aujourd’hui en trop faible nombre pour envisager davantage d’études statistiques.

Près de 163 millions d’euros sont proposés sur cette action.

4.   L’action 9 Pilotage, soutien et formation initiale

Cette action recouvre le pilotage, l’organisation et la coordination des fonctions support de l’ensemble des services centraux et régionaux de l’Insee. Au-delà des moyens de la direction générale de l’Insee et des services qui lui sont directement rattachés, elle regroupe les fonctions de l’inspection générale de l’Insee, les moyens engagés pour le support informatique (notamment la maintenance des applications), la communication générale de l’Insee et, enfin, la formation continue des agents ainsi que la rémunération des élèves fonctionnaires suivant leur scolarité au sein de l’ENSAE ou de l’ENSAI. 149,3 millions d’euros sont prévus sur cette action.

Le rapporteur spécial estime judicieux d’avoir renforcé les moyens en matière de cyber-sécurité, compte tenu de la sensibilité des données auquel a accès l’Insee.

Par ailleurs, il se félicite de voir que cinq places de plus ont été ouvertes au concours de l’ENSAI. Il considère indispensable d’accroître le nombre d’analystes et de scientifiques des données – data analysts et data scientists – pour appréhender les besoins futurs en matière de capital humain dans l’administration.

B.   Des moyens humains qui se stabilisent, mais demeurent à flux tendus

1.   Les moyens humains de l’Insee, après une baisse ces dernières années, connaissent désormais une stabilisation

Pour les années 2023 à 2027 les dépenses de personnel devraient légèrement augmenter. Cette hausse est certes en partie due à une stabilisation des effectifs de l’Institut, mais elle résulte également d’une compensation de la dégradation de la conjoncture économique.

Évolution de la masse salariale de l’Insee 2008-2027

(en millions d’euros)

Source : Documents transmis au rapporteur spécial par l’Insee.

Toutefois, lorsqu’on observe la trajectoire d’évolution du schéma d’emplois pour les années 2023 à 2027, on constate une légère hausse de +3 ETP sur la période.

Or le schéma d’emplois résultant du précédent contrat d’objectifs et de moyens (COM) prévoyait une diminution de – 80 ETP sur la même période.

Le rapporteur spécial se félicite que les effectifs de l’Institut se stabilisent, ce qui devrait favoriser une bonne appréhension des enjeux en matière d’évolution du domaine de la donnée.

Évolution du schéma d’emplois de l’insee 2008-2027

(en ETP)

Source : documents transmis au rapporteur spécial par l’Insee.

2.   Cette stabilisation ne doit pas masquer des situations difficiles et asymétriques

Si la stabilisation des effectifs est une heureuse nouvelle pour les services de l’Insee, il n’en reste pas moins que ces dernières années de réduction de la masse salariale ont conduit à une mise sous tension des effectifs.

Ce constat est particulièrement vrai pour les enquêteurs de l’Insee. Le recours aux contractuels s’est accru ces dernières années, ce qui a pour effet de précariser davantage la fonction.

De la même manière, le développement des enquêtes en « multimode » a pour effet de transformer les missions des enquêteurs qui doivent désormais maîtriser plusieurs outils (informatique, téléphonique, etc). En conséquence, leurs tâches traditionnelles s’en trouvent affectées. Lors des auditions au printemps, les syndicats de l’Insee ont fait valoir que l’évolution des pratiques était de nature à complexifier le travail.

Au-delà de la modification des méthodes de travail, les auditionnés relèvent, comme l’année précédente, les difficultés d’accès à certains bâtiments afin de procéder aux auditions en face-à-face.

Afin de lutter contre cette dernière difficulté, le rapporteur spécial recommande que les enquêteurs de l’Insee puissent disposer d’un Pass Vigik. Cette recommandation, déjà présentée lors des précédents rapports, demeure inaboutie en raison de l’absence de véhicule législatif permettant l’adoption d’une telle mesure. Aussi, le rapporteur spécial se montrera attentif, en opportunité, afin de déposer un amendement sur un texte idoine le cas échéant.

Le rapporteur spécial souhaite également alerter sur la situation pour les acteurs de l’Insee dans le département d’outre-mer de Mayotte.

L’île rencontre des difficultés certaines, de différentes natures, qui ne favorisent pas le travail des enquêteurs de l’Insee. Lors de l’audition du responsable du programme 220, ce dernier a fait part au rapporteur spécial des contraintes voire des craintes des agents de l’Institut sur place.

Concrètement, il est devenu difficile de répondre aux obligations légales sur ce territoire. À titre d’exemple, le recensement de la population ne peut être effectué, a fortiori depuis le lancement de l’opération Wuambushu ([5]), qui entraîne des destructions de bidonvilles et des déplacements de population.

Le contexte rend difficile le travail de l’Insee. Les enquêteurs ne peuvent – et peut être aussi ne veulent – plus se rendre dans certains espaces de l’archipel devenus trop dangereux. L’insécurité est parfois telle que les enquêteurs sont contraints d’être accompagnés par des agents municipaux et des agents de police municipale pour se rendre sur les lieux de l’enquête.

Le rapporteur spécial fait part de ses vives préoccupations concernant la situation à Mayotte. Il estime nécessaire une réflexion sur l’avenir du travail des enquêteurs qui, en tout état de cause, n’ont pas à mettre leur sécurité en péril pour exercer leurs activités dans le département. L’accompagnement systématique par des agents communaux ou des policiers municipaux n’apparaît pas satisfaisant.

Pour l’heure, les obligations européennes en matière de données de population et de logements ne peuvent être remplies. Cette situation est préoccupante alors que l’Union européenne a présenté un règlement européen « European statistics on population (and housing) » dit « ESOP », d’application dès 2026 et qui renforce les obligations de collecte de données statistiques pour les États membres.

C.   Les difficultés posées par la politique d’open data de l’Insee

Lors des auditions au printemps et en octobre de l’année 2023, le directeur général de l’Insee et sa secrétaire générale, s’ils ont tous les deux souligné les bienfaits de la politique des données ouvertes – open data – ont toutefois souhaité informer le rapporteur sur les limites et les contraintes d’une telle ouverture.

Les limites, déjà exposées dans le rapport d’information publié dans le cadre du printemps de l’évaluation intitulé : « L’accès aux données privées : une nouvelle ressource pour l’Institut national de la statistique et des études économiques ? » ([6]), sont toujours d’actualité. Dans une logique de chaînage vertueux, le rapporteur spécial souhaite rappeler certains de ces points.

Tout d’abord, l’ouverture des données ne peut, par principe, concerner la totalité des données dont dispose l’Insee, dans la mesure où cette ouverture pourrait conduire à rompre avec le principe même du secret statistique qui guide les activités de l’Insee.

Ensuite, les demandes formulées par des associations, telles que l’association Ouvre-boîte qui milite pour une « libération des documents de l’administration » et notamment des bases de données et des codes sources ne sauraient être entièrement satisfaites. Au-delà de l’enjeu en matière de secret statistique, le responsable de programme a également fait observer que de telles demandes mobilisent lourdement les agents de l’Insee.

D.   Un recours aux données privées qui doit prendre ancrage

Dans le même rapport d’information du printemps de l’évaluation pour 2023, le rapporteur spécial préconisait la consécration d’une notion de donnée d’intérêt général large à des fins de production statistique en vue de permettre l’utilisation de données privées.

Il estime que cette notion est propice à l’utilisation de données de nature privée. Il comprend toutefois les freins légaux actuels au niveau européen, ainsi qu’au niveau national, qui contreviennent à l’émergence d’une telle notion.

Pour autant, le rapporteur spécial estime que l’utilisation des données de nature privée serait opportune afin d’obtenir des statistiques de meilleure qualité, avec un échantillonnage plus touffu, à des coûts moindres pour l’Institut.

II.   Le programme 305 stratégies Économiques

Le programme 305 Stratégies économiques est relatif aux dépenses de la direction générale du Trésor (DGT), dont relève notamment la compensation versée à la Banque de France au titre des activités qu’elle exerce pour le compte de l’État.

Depuis 2023, le programme retrace les crédits relatifs à la mission d’intérêt général d’accessibilité bancaire assurée par l’établissement de crédit de La Poste.

programme 305 Stratégies économiques : ÉVOLUTION DES CRÉDITS EN 2024

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	LFI 2023	Demandés pour 2024	Évolution (en %)	LFI 2023	Demandés pour 2024	Évolution (en %)
1 - Définition et mise en œuvre de la politique économique et financière de la France	624,5	610,6	– 2%	625,1	602,3	– 4%
2 - Développement international de l’économie française	70,8	73,9	+ 4%	70,1	73,9	+ 5,4%
4 - Économie sociale, solidaire et responsable	19,2	19,2	+ 0,1	20,7	22,4	+ 8%
Total	714,5	703,7	– 2%	715,9	698,6	– 2 %

Source : PAP 2024.

A.   Les crédits budgétaires alloués en compensation de la mission d’accessibilité bancaire assurée par La Poste semblent insuffisants.

1.   Une mission indispensable mais victime d’un sous-financement chronique

a.   La mission d’accessibilité bancaire (MAB) : un parapet contre la marginalisation bancaire, mais un suivi insuffisant

Protection contre la marginalisation économique et bancaire, la mission d’accessibilité bancaire (MAB) dévolue au groupe La Poste et à son établissement de crédit : la Banque Postale (LBP) ([7]) a pour objectif de favoriser la pré‑bancarisation de populations qui, compte tenu de facteurs économiquement exogènes (handicap, illectronisme, barrière linguistique, etc.), n’ont pas accès à la bancarisation traditionnelle.

Cette mission prévoit un droit à l’ouverture, à titre gratuit, d’un livret A ayant des caractéristiques spécifiques à toute personne qui en formule la demande ([8]). Caractérisés par une forte liquidité, les fonds déposés sur ce compte épargne sont disponibles à tout moment et permettent d’utiliser ce dernier comme un quasi-compte courant. En outre, le livret A doit fonctionner selon des modalités simplifiées et adaptées (domiciliations de certains revenus et de certains prélèvements, montant minimum des opérations individuelles de retraits et de dépôts fixé à 1,50 euro contre 10 euros dans les autres établissements, absence de carte de paiement, etc.).

L’utilisation intensive du Livret A est l’un des éléments pris en compte pour déterminer la population bénéficiant de cette mission.

Pour permettre l’effectivité de cette mission, le groupe La Poste est incité à conserver un maillage territorial étendu de 17 000 bureaux de poste et de guichets bancaires, y compris dans les zones rurales et les quartiers moins favorisés, seule condition à la réalisation d’opérations bancaires courantes. Notamment, la désignation de 360 bureaux dits « référents migrants » permet d’identifier des zones de flux intenses de demandeurs de cette mission d’accessibilité bancaire afin de répondre de manière idoine aux besoins spécifiques de cette population.

Cette mission de service public a bénéficié, en 2022, à 1,4 million de clients de La Banque Postale (les chiffres du nombre actuel de bénéficiaires n’ont pas été actualisés). Il convient de noter que le groupe La Poste compte également 1,6 million de « clients fragiles » qui bénéficient de l’offre spécifique dédiée aux personnes fragiles financièrement (OCF) ([9]) qui est différenciée et non soluble dans la mission d’accessibilité bancaire.

Malgré les efforts de quantification du nombre de bénéficiaires de la mission, le calcul en stock sur une année donnée ne semble pas satisfaisant pour appréhender l’étendue des bénéficiaires réels de ce dispositif.

Le rapporteur spécial constate, sans pouvoir le quantifier, un phénomène de transfert d’une part de la population concernée par la mission d’accessibilité bancaire vers des offres commerciales annexes, notamment l’offre de Banque digitale 100 % mobile du groupe : Ma French Bank ([10]).

De surcroît, comme le notent les syndicats, il semble que ce transfert se fasse parfois à marche forcée, au détriment de clients initialement bénéficiaires de la mission de service public. Le rapporteur spécial appelle à moraliser ce genre de pratiques commerciales qui, si elles peuvent s’entendre dans un contexte de concurrence entre établissements de crédit, n’a pas vocation à concerner une population fragile relevant d’un accompagnement spécifique.

Afin d’améliorer le suivi de cette population bénéficiaire de la mission, le rapporteur spécial invite le groupe La Poste à produire une étude permettant d’appréhender les flux entrants et sortants du dispositif et à les répertorier par catégories – bénéficiaire d’un compte courant (CCP), bénéficiaire d’une offre de banque en ligne et les sorties du dispositif sans information complémentaire.

Par ailleurs, le rapporteur spécial recommande de mieux cartographier le déploiement de la mission d’accessibilité bancaire à l’échelle du territoire métropolitain et des territoires d’outre-mer en vue d’y appréhender géographiquement les zones de tensions.

Enfin, le rapporteur spécial préconise de renforcer l’offre de formation du groupe à l’égard de ses chargés de clientèle et conseillers financiers qui sont en contact régulier avec la population bénéficiaire de la MAB. Aujourd’hui, deux offres de formation sont proposées :

– Une formation obligatoire sur l’accompagnement des clients susceptibles de rencontrer des difficultés financières ;

– Une formation optionnelle, sur la base du volontariat, tournées sur les spécificités de la mission d’accessibilité bancaire.

Les syndicats auditionnés par le rapporteur spécial déplorent parfois une impossibilité de s’inscrire à ces formations, en raison des tensions en termes d’effectif, qui ne permettent pas de dégager le temps nécessaire.

b.   La mission d’accessibilité bancaire : un sous financement chronique

1.   À partir de 2023, les modalités de financement de cette mission ont évolué

La compensation financière de la mission d’accessibilité bancaire était, avant l’adoption de l’article 184 de la loi de finances pour 2023, assurée par le Fonds d’épargne de la Caisse des dépôts et de consignations en vertu de l’ancien article L. 221-6 du code monétaire et financier (ci-après « le Fonds d’épargne »).

Or l’accessibilité bancaire ne faisait pas partie de la mission prioritaire confiée au Fonds d’épargne en vertu de l’article L. 221‑7 du code monétaire et financier, à savoir le financement du logement social.

Comme le soulignait la Cour des comptes dans son rapport consacré à l’épargne réglementée paru en septembre 2022 : « L’intégration de la Banque Postale dans le groupe CDC et sa consolidation au plan comptable depuis 2020 créent une situation nouvelle pour ce qui concerne l’appréciation de l’étanchéité entre le fonds d’épargne et le groupe […]. Du fait de sa « double casquette » de gérant de fonds d’épargne et d’entité bancaire consolidante de la Banque Postale, la CDC doit gérer des intérêts qui risquent de ne pas être complètement alignés. » ([11]).

Une telle situation rendait peu lisible l’action de la Caisse des dépôts et s’apparentait, en creux, à une débudgétisation de la part de l’État. La Cour a donc proposé l’inscription au budget général de l’État des crédits nécessaires à la compensation de La Poste en charge de la mission d’accessibilité bancaire.

2.   Une compensation strictement encadrée, mais constamment sous-financée

La compensation financière versée au groupe La Poste au titre de la mission d’accessibilité bancaire est encadrée par le droit européen qui prévoit :

– La tenue d’une comptabilité analytique fine permettant d’isoler les charges afférentes à la mission ;

– La définition des calculs de la compensation ;

– La garantie que la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir le « coût net ».

Aussi, la compensation versée à La Poste relève des critères de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne établis dans la décision Altmark ([12]) et des règles du « Paquet Almunia » s’appliquant au service d’intérêt économique général (SIEG). Ce faisant, les marges de manœuvre budgétaire des autorités françaises pour compenser pleinement les coûts engendrés par la mission d’accessibilité bancaire sont limitées.

La compensation pour la période courant de 2021 à 2026 ayant été fixée par arrêté notifié à la Commission européenne, il est peu réaliste de penser que la trajectoire sera rectifiée pour cette période. Toutefois, en 2025, s’engageront les négociations pour déterminer les montants à allouer pour la période 2027 à 2032. Le rapporteur spécial sera attentif à l’évolution tendancielle de cette compensation.

La trajectoire telle qu’établie entraîne d’importants surcoûts pour le groupe La Poste qui ne sont pas compensés et constituent une perte sèche pour le groupe.

La Cour des comptes dans son audit flash de mai 2023, « Les missions de service public du groupe La Poste : Un coût croissant, un usage moins fréquent », fait apparaître que le montant de la compensation versée à LBP ne couvre les charges qu’à un taux d’environ 89,2 %. Partant, restent à la charge du groupe La Poste des frais qui relèvent, en réalité, de l’exercice de cette mission d’accessibilité bancaire.

Coût net après compensation versée à la Banque Postale
au titre de la mission d’accessibilité bancaire

(en millions d’euros)

2018	2019	2020	2021
18	56	56	41

Source : contrat d’entreprise 2023-2027 entre l’État et La Poste, contrat relatif aux missions de service public confiées au groupe La Poste.

Le rapporteur spécial appelle à ce que l’État prenne en charge la totalité des coûts engendrés par cette mission de service public et insiste sur la nécessité de réviser la méthode de calcul ou d’inclure dans l’année budgétaire n+1 des crédits de rattrapage correspondant au delta constaté.

Afin de permettre un suivi plus efficace de cette trajectoire, le rapporteur spécial, dans le sillage de la Cour des comptes dans son audit flash de mai 2023 ([13]) estime que la compensation financière versée à la Banque Postale pour les sujétions tirées de la mission d’accessibilité bancaire (MAB) devrait être mieux documentée. Une documentation plus complète et plus lisible permettrait d’appréhender la diminution, estimée à environ 5 % par an de cette compensation par la direction générale du Trésor.

Cette mission suit une trajectoire dégressive afin de répondre à l’exigence d’incitation à l’efficience de la mission prévue par la réglementation européenne.

trajectoire retenue pour la compensation versée À la poste
pour sa mission d’accessIbilité bancaire

(en millions d’euros)

	2023	2024	2025	2026	2027
En AE et CP	303	287	269	252	250

Source : Audition conduite par le rapporteur spécial.

3.   Des besoins à anticiper.

En premier lieu, le rapporteur spécial estime nécessaire de réfléchir à une trajectoire de financement pérenne aux effets neutre sur le groupe La Poste. La méthodologie de calcul en « coût net » apparaît aujourd’hui inadaptée à une mission de service public indispensable telle que la MAB.

Le rapporteur spécial tient à insister sur le fait que la trajectoire baissière de la compensation, conjuguée à « l’incitation à l’efficience » portée par l’Union européenne ne peut conduire qu’à une casse du service public.

Lors de l’audition des représentants de La Poste, ces derniers ont fait savoir au rapporteur spécial que l’État, La Poste et l’entité bancaire du même groupe prévoyaient de se réunir en 2024 afin d’établir un bilan de cette mission d’accessibilité bancaire. Ce bilan d’étape devrait être l’occasion de s’interroger sur la mise en œuvre opérationnelle, la situation économique de la mission et sur la compensation en coût net.

En second lieu, le rapporteur spécial est préoccupé par les risques que font peser les tensions inflationnistes actuelles et l’intensification des flux migratoires sur la soutenabilité de la mission d’accessibilité bancaire. Les syndicats auditionnés ont fait valoir, sans toutefois pouvoir quantifier le volume et appréhender les effets de ces deux phénomènes, une crainte quant au devenir de la mission dans les conditions de financement actuelles.

B.   La compensation versée À la banque de France se stabilise, mais IL CONVIENT D’Être vigilant FACE au risque de surendettement

La Banque de France accomplit désormais, au titre de ses missions d’intérêt général, neuf prestations demandées par l’État, dont la nature et les conditions de rémunération sont fixées par des conventions spécifiques conformément à l’article L. 141‑7 du code monétaire et financier. Chacune de ces prestations s’inscrit dans le cadre du contrat de performance ([14]) signé le 1er octobre 2021 entre l’État et la Banque de France pour les années 2022 à 2024. Une contribution est versée à la Banque de France en contrepartie de ces prestations. Pour l’année 2024 le montant de cette compensation atteint 202,3 millions d’euros intégrant une compensation exceptionnelle compte tenu d’une moindre consommation des crédits sur l’année 2022.

Parmi ces missions, les dépenses liées au traitement du surendettement et à la tenue du compte du Trésor représentent environ 90 % des coûts supportés pour les prestations rendues par la Banque de France à l’État.

Pour 2024, l’État a confié à la Banque de France une nouvelle mission d’analyse des prêts garantis par l’État (PGE), dispositif mis en place en mars 2020 dans le cadre des mesures de soutien d’urgence à l’économie ayant pris fin en juin 2022. Le coût estimé de cette nouvelle prestation est toutefois marginal, puisqu’il représente un coût estimé à 100 000 euros pour 2024.

1.   La Banque de France réalise depuis 2012 d’importants gains de productivité, permettant la baisse de la compensation qui lui est versée par l’État

Depuis 2012, la Banque de France réalise des gains élevés de productivité qui s’expliquent par trois facteurs :

– la modernisation de ses outils informatiques, avec la mise en service d’une nouvelle application pour la gestion du compte du Trésor et la dématérialisation de la procédure qui se poursuit ;

– l’adoption et la mise en œuvre de mesures législatives permettant de simplifier et d’accélérer la procédure de surendettement (introduites par les lois du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) ;

– la mise en œuvre progressive des plans de modernisation (Ambitions 2020 et Construire Ensemble 2024) qui reposent sur la réorganisation territoriale de la Banque de France, la création de centres de traitement partagé au niveau régional pour le surendettement et le suivi des entreprises s’agissant de l’activité tertiaire.

Cette modernisation se poursuit avec la mise en œuvre progressive du nouveau dispositif d’accueil téléphonique, autour d’un numéro unique, le 3414, et la possibilité de déposer un dossier de surendettement en ligne.

Ces gains de productivité ont permis une baisse continue de la compensation versée à la Banque de France depuis 2012 et ce malgré l’ajout de nouvelles missions : le droit au compte puis, en 2023, le secrétariat du Comité Consultatif du Secteur Financier (CCSF).

 

Évolution de la compensation versée à la Banque de France depuis 2012

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

2.   Il convient de rester attentif à la tendance haussière du nombre de dossiers de surendettement

Le rapporteur spécial salue le travail d’identification en amont des personnes en situation de fragilité bancaire effectué par la Banque de France, qui permet de prévenir les situations de surendettement.

Néanmoins, si la hausse comprise entre 6 et 7 % du nombre de dossiers déposés au secrétariat de la commission de surendettement n’est à ce stade pas alarmante, elle appelle à la vigilance. Lors des auditions menées par le rapporteur spécial, les représentants de la Banque de France ont fait valoir que cette hausse était en réalité un retour à la trajectoire naturelle – soit celle connue avant la crise sanitaire – et que les phénomènes d’inflation et de resserrement du canal monétaire via une raréfaction du crédit n’avaient pas directement une incidence sur cette hausse.

Le rapporteur spécial constate toutefois avec satisfaction que les inscriptions au fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP) et a fortiori au fichier central des chèques (FCC) se sont stabilisées, voire ont diminué en volume par rapport à l’an passé.

Présentement, la dégradation de la conjoncture économique et la hausse de l’inflation n’ont pas conduit à une explosion des situations de surendettement.

C.   L’Économie sociale, solidaire et responsable : un maigre financement

Depuis la loi de finances pour 2021, le programme 305 comprend les crédits budgétaires destinés au soutien de l’État à l’économie sociale, solidaire et responsable (ESSR). Un ministère délégué auprès de la Première ministre est désormais en charge de ces questions.

Dans le présent projet pour 2024, l’action 4 – Économie sociale, solidaire et responsable est abondée à hauteur de 22,38 millions d’euros (en CP). Cette enveloppe finance trois sous actions : (a) le développement de l’économie sociale et solidaire et le soutien à l’investissement à impact social ; (b) le dispositif local d’accompagnement (DLA) et enfin, (c) le soutien aux pôles territoriaux de coopération économique (PTCE) qui ont, selon les mots du ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, connu un « nouveau souffle » à partir de 2022.

À cette faiblesse budgétaire s’additionnent les annonces récentes mettant en péril certaines activités connexes à l’ESS : suppression de 15 000 contrats aidés, baisse des moyens dédiés à l’expérimentation territoires zéro chômeurs de longue durée. La tension inflationniste pèse également sur les organisations et entreprises de l’ESSR.

Néanmoins, selon les réponses apportées par la direction générale du Trésor, l’État aurait en réalité alloué plus de 10 milliards d’euros à l’économie sociale, solidaire et responsable au travers de 36 missions du budget de l’État totalisant 105 programmes budgétaires. Le rapport détaillant ces allégations n’étant pas encore parvenu au Parlement, il est impossible au rapporteur spécial d’en apprécier la teneur.

1.   Un budget constant, mais invariablement insuffisant.

a.   Le premier axe de financement : le développement de l’économie sociale et solidaire et le soutien à l’investissement à impact social

Le programme 305 permettra de soutenir les politiques de développement économique, de soutien à l’innovation sociale et à l’investissement à impact, de structuration territoriale et de croissance des emplois de l’ESS, pour un total de 5,6 millions d’euros en AE et 8,7 millions d’euros en CP.

Ces politiques comportent plusieurs champs d’intervention :

Le soutien des têtes de réseaux et des organismes fédérateurs de l’ESS ainsi que des organismes de recherche et centres de ressources, dans le cadre des missions qui leur ont été confiées par la loi n° 2014‑856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, dite « loi Hamon ». Ce soutien sert d’effet de levier pour encourager l’engagement financier d’autres partenaires, collectivités territoriales ou acteurs financiers publics et privés, contribuant à l’essor de l’ESS.

Le financement des chambres régionales de l’ESS (CRESS) par le biais de conventions garantissant l’exécution des missions qui leur ont été confiées par la loi précitée du 31 juillet 2014. Le programme permet ainsi de soutenir un réseau de correspondants dans les administrations déconcentrées travaillant en coordination avec les CRESS dans leurs actions en faveur des structures de l’ESS.

Auditionnés par le rapporteur spécial, les représentants de la CRESS Occitanie se sont montrés satisfaits du périmètre d’actions octroyé par la loi du 31 juillet 2014. Ils ont toutefois insisté sur la faiblesse chronique des crédits qui leur sont alloués. Ces derniers ne permettent pas de faire progresser l’ESSR.

Comparativement aux financements des chambres de commerce et de l’industrie (CCI) et chambres des métiers de l’artisanat (CMA) relevant du programme 134 – Développement des entreprises et régulations, les CRESS ne bénéficient pas de taxes affectées et le montant de ces dernières est amplement supérieur à ce qui est voté en soutien aux CRESS.

Le soutien budgétaire aux réseaux d’accompagnement nationaux, comme l’association French Impact, les réseaux Avise ou France Active, ainsi qu’aux partenariats noués au niveau des territoires, est destiné à promouvoir les initiatives locales innovantes socialement ou à mettre en lien les acteurs de l’ESS et leurs partenaires publics et privés autour de projets communs et ambitieux. Le programme contribue au déploiement opérationnel et au financement des contrats à impact social (CIS).

Depuis leur lancement, près de 30 projets ont fait l’objet d’un financement par contrat à impact social, pour un montant total de 76,5 millions d’euros.

Suivi, depuis le lancement en 2016, des contrats à impact social

(en millions d’euros)

	Nombre de contrats à impact social	Budget
Réalisé/terminé	4	3,2
En cours de réalisation	21	57,9
En cours de structuration	5	15,4
Total des contrats à impact	30	76,5

Source : informations transmises au rapporteur spécial par la direction générale du Trésor.

Enfin, la participation au développement de l’ESS à l’échelle européenne et internationale, intervient dans le cadre de conventions passées avec l’Organisation internationale du Travail (OIT) et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

b.   Le deuxième axe de financement : le dispositif local d’accompagnement

Le programme finance également le dispositif local d’accompagnement (DLA), à partir de crédits déconcentrés, à hauteur de 11,5 millions d’euros en AE en CP, montant stable par rapport à 2023.

Ce dispositif, créé en 2002, est un organisme indépendant destiné à accompagner la consolidation et le développement des entreprises de l’économie sociale et solidaire. Ses objectifs d’accompagnement et ses orientations sont fixés par un Comité de pilotage local composé de la direction départementale du travail et de l’emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP), la Caisse des dépôts et consignations, les collectivités territoriales, le Fonds social européen (FSE) et ESS France.

Cet accompagnement, à destination principalement des associations, se traduit par des missions d’ingénierie sur leurs projets stratégiques, leur organisation interne, leurs compétences internes, leur modèle économique, leurs projets de regroupements et de partenariats.

La CRESS auditionnée, dans le sens des conclusions de l’avis du Conseil supérieur de l’économie sociale et solidaire sur le bilan de la loi de 2014 ([15]) a estimé que les crédits alloués au dispositif local d’accompagnement pourraient être rehaussés.

Le rapporteur spécial soutient cette demande, une hausse du DLA permettrait d’accompagner et de financer un plus grand nombre de structures, de procéder à des accompagnements dans la durée sur des projets plus complexes et de pallier les effets de l’inflation pour le secteur. À cet égard, il se montrera favorable à l’amendement déposé par son collègue député Gérard Leseul en commission des finances, prévoyant une hausse de 6 millions d’euros à destination du dispositif.

c.   Un troisième axe de financement : les pôles territoriaux de coopération économique

Définis à l’article 9 de la « loi Hamon » de 2014 ([16]), les pôles territoriaux de coopération économique (PTCE) sont constitués par le regroupement sur un même territoire d’entreprises de l’économie sociale et solidaire (ESS) qui s’associent à des entreprises privées, en lien avec des collectivités territoriales, des centres de recherche, des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, des organismes de formation ou toute autre personne physique ou morale, pour mettre en œuvre une stratégie commune et continue de mutualisation, de coopération ou de partenariat au service de projets économiques et sociaux innovants socialement ou technologiquement et porteurs d’un développement local durable.

Ils s’inspirent des pôles de compétitivité créés par l’État, lesquels prennent appui sur le modèle économique des « clusters territoriaux » ([17]) et permettent non seulement la mise en place d’un cadre légal et financier pour le déploiement de projets économiques innovants et solidaires à l’échelle d’un territoire, mais aussi de recréer des filières, des emplois non délocalisables et de revitaliser des territoires sinistrés socialement et économiquement.

Pour 2024, le montant des crédits budgétaires alloués à ces pôles territoriaux atteint 2,2 millions d’euros en AE comme en CP.

2.   Faire de l’ESSR le linéament de l’économie moderne.

À l’issue des auditions qu’il a menées, le rapporteur spécial ressort convaincu de l’avenir et des enjeux qui sous-tendent l’économie sociale, solidaire et responsable (ESSR).

Il plaide pour un rapprochement entre l’économie conventionnelle et l’ESSR, estimant que les enjeux de transition écologique nous obligent à faire évoluer nos pratiques en matière de développement économique.

À cet égard, la dynamique engendrée par l’adoption de la Directive « Corporate sustainability reporting directive » (dite CSRD) le 14 décembre 2022 et qui entrera progressivement en application à partir du 1er janvier 2024 ([18]), est propice à un rapprochement entre deux modèles économiques encore largement distincts. L’un étant essentiellement motivé par la maximisation du gain, l’autre prônant l’établissement d’une notion de « lucrativité limitée ». Cette directive va en effet renforcer les obligations de compte rendu, ou reporting, pour les entreprises, notamment en matière de questions sociales, environnementales et de gouvernance. Ces préoccupations sont d’ores et déjà omniprésentes dans l’ESSR contemporaine.

Les entreprises de l’ESSR jouent non seulement un rôle essentiel dans le quotidien de la population française (activités de solidarité, d’éducation populaire, culturelles...), mais sont aussi particulièrement dynamiques dans l’émergence et la structuration de filières dites « d’avenir », hautement stratégiques dans la perspective d’une nécessaire transition écologique, d’un renforcement de la cohésion sociale et d’une promotion de l’égalité des chances. À cet égard, une association comme La Cravate Solidaire qui a bénéficié de financement par l’intermédiaire d’un contrat à impact social agit en faveur de l’égalité des chances. Concrètement, il s’agit de fournir un accompagnement à des individus susceptibles de subir des discriminations à l’embauche en raison de leur origine sociale ou culturelle.

Par conséquent, le rapporteur spécial estime qu’une vaste réflexion doit avoir lieu sur les moyens de transposer les pratiques vertueuses de l’ESSR vers l’économie conventionnelle.

3.   La lisibilité de l’ESSR est à renforcer

Interrogé sur l’opportunité de consacrer un document de politique transversale pour l’économie sociale, solidaire et responsable (ESSR), sur le modèle de l’orange budgétaire « Tourisme » qui existait jusqu’en 2023, la direction générale du Trésor a fait valoir qu’une telle documentation n’avait pas vocation à être établie. Le rapporteur spécial regrette une telle position qui affaiblie la visibilité et la traçabilité des crédits soutenant l’ESSR, d’autant que la même direction générale affirme que l’État soutient ce secteur de l’économie à hauteur de 10 milliards d’euros.

Par ailleurs, le rapporteur spécial invite le Gouvernement à produire sans tarder le rapport d’information sur les moyens et les dépenses des personnes publiques, notamment de l’État, en faveur du développement de l’économie sociale et solidaire, prévu à l’article 185 de la loi de finances pour 2023, à l’initiative du Sénat. Ce rapport aurait dû être communiqué au Parlement avant le 30 juin 2023.

Le rapporteur spécial regrette que cette nouvelle demande de rapport ne soit pas entendue jusqu’ici. Il rappelle que le Conseil supérieur de l’économie sociale et solidaire (CSESS) notait en juillet dernier dans son avis sur le bilan de la « loi Hamon » de 2014 ([19]) : « Les quatre rapports demandés par le Parlement au gouvernement […] ne lui ont jamais été remis. La volonté du Parlement rencontre donc comme première limite : celle de la coopération du pouvoir exécutif. »

Si tant le cabinet de la ministre Olivia Grégoire que la direction générale du trésor ont fait valoir, au cours des auditions, que ce rapport était réalisé et qu’il allait être transmis au Parlement dans les plus brefs délais, ce n’est pas le cas à la date de rédaction du présent rapport spécial.

Au-delà de ces demandes répétées, le rapporteur spécial estime nécessaire d’accroître le suivi statistique de l’ESSR. Tant le cabinet de la ministre compétente, Mme Olivia Grégoire, que les organismes du secteur de l’économie sociale, solidaire et responsable (dont l’avis du CNESS précédemment cité) jugent qu’il existe un déficit de production statistique. Or cela nuit à la visibilité du secteur.

En effet, le rapporteur spécial estime nécessaire de rendre plus visible la politique en faveur de l’investissement solidaire, responsable et écologique. À cet égard, l’opportunité de redonner des marges de manœuvre à l’ESSR dans le cadre d’une loi de programmation de l’économie solidaire, sociale, responsable et écologique serait de nature à combler les actuels errements de cette politique publique.

III.   Le compte de concours financiers Accords monÉtaires internationaux

Le compte de concours financiers Accords monétaires internationaux comprend les trois programmes 811 Relations avec L’Union monétaire ouest-africaine, 812 Relations avec l’Union monétaire d’Afrique centrale et 813 Relations avec l’Union des Comores.

Ce compte est destiné à garantir, en tant que de besoin, les deux fondements de la coopération monétaire avec la zone franc que sont l’ancrage de la parité du taux de change sur l’euro et la garantie de convertibilité illimitée.

À cet effet, il retrace, en recettes et en dépenses, les opérations d’octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international. Contrairement aux autres comptes de concours financiers, il est doté de crédits évaluatifs, comme le précise l’article 24 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances (LOLF).

Ce compte n’est doté de crédits que si la dégradation de la situation financière de tout ou partie de l’une des trois zones monétaires l’exige. Or les banques centrales concernées détiennent des niveaux de réserves considérés comme suffisants. Il en résulte une faible probabilité d’appel en garantie de l’État. Celle-ci n’a d’ailleurs plus été mise en œuvre depuis 1994.

La publication des documents budgétaires sur le compte a d’ailleurs été suspendue en 2009, de telle sorte que le 6° de l’article 51 de la LOLF n’est pas appliqué concernant ce compte de concours financiers.

La Cour des comptes ne s’est pas opposée à cette situation, mais a considéré que si des événements conduisaient à mettre en œuvre la garantie de convertibilité, les documents budgétaires prescrits par la LOLF devraient être rétablis, avec des objectifs et des indicateurs de performance. En revanche, sa recommandation de faire figurer dans l’annexe au compte général de l’État (CGE) les informations sur les risques éventuels associés à ce compte a été suivie à partir de l’exercice 2011.

Ainsi, comme les années précédentes, aucun crédit n’est demandé pour 2024.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du vendredi 27 octobre 2023, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Économie.

La vidéo cette réunion est disponible sur le site de l’Assemblée nationale.

Le compte rendu sera prochainement consultable en ligne.

Conformément à l’avis défavorable du rapporteur spécial, la commission a rejeté les crédits de la mission Économie.

 

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   LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Groupe La Poste :

– M. Vincent Moullé, directeur, direction de la régulation, de la concurrence et des relations institutionnelles ;

– M. François Régis Benois, directeur des affaires publiques La Banque Postale ;

– Mme Rebecca Peres, déléguée aux affaires territoriales et parlementaires du Groupe La Poste.

Table ronde syndicats de La Poste :

– CFDT : M. Marc Laloux, délégué syndical central ; M. Stéphane Oppici, représentant syndical ; M. Stéphane Chevet, représentant CFDT ;

– FO : M. Patrick Boursaut, responsable Clientèle Professionnelle La Banque Postale ; M. Thierry Viarouge, correspondant bancaire ; Mme Solange Villemejane chargée d’affaires, Secteur Public et Économie Sociale / Direction Régionale Midi‑Atlantique / Banque de Financement et d’Investissement.

INSEE :

– M. Jean-Luc Tavernier, directeur général ;

– Mme Karine Berger, secrétaire générale.

Direction générale du Trésor :

– Mme Emmanuelle Ivanov-Durand, Secrétaire générale adjointe ;

– Mme Constance Andre-Chiossone ;

– Mme Marine Mahistre ;

– Mmes Élisabeth Millard et Gaëlle Humbert, pour l’ESSR ;

– Mme Élisabeth Rodriguez ;

– M. Rémi Sappia ;

– Manuel Château.

Cabinet de Mme Olivia Grégoire, Ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat et du tourisme :

– Mme Lisa Broutté ;

– M. Mehdi Mahammedi-Bouzina ;

– M. Jean-Baptiste Bernard de la direction générale du Trésor.

Chambre régionale de l’économie sociale et solidaire (CRESS) Occitanie :

– Mme Sarah Rousseau.

 

 

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