N° 1745

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2023.

RAPPORT

FAIT

 

 

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2024 (n° 1680),

 

PAR M. Jean-René CAZENEUVE,

Rapporteur général

Député

 

——

 

ANNEXE N° 23
 

 

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT

 

 

 

Rapporteur spécial : M. Kévin MAUVIEUX

 

Député

____

 

SOMMAIRE

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Pages

 

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 100 % des réponses relatives à la mission étaient parvenues à la commission des finances.

 

DONNÉes ClÉs Évolution des crÉdits de la mission Engagements financiers de l’État (en crédits de paiement, en milliards d’euros) Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires. Répartition des crÉdits de la mission par programme Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

   Les crédits de la mission
Engagements financiers de l’État :
Une stabilisation en trompe-l’œil et à un niveau exceptionnel de la charge de la dette de l’État

Après avoir atteint un niveau historiquement bas en 2020, puis connu une progression inédite entre 2021 et 2023, les crédits de paiement (CP) de la mission Engagements financiers de l’État s’inscriraient en 2024 en relative stabilité par rapport au niveau de la loi de finances pour 2023 ([1]). Leur montant s’élèverait en 2024 à un niveau record de 60,8 milliards d’euros, correspondant à une hausse de 529 millions d’euros à périmètre courant ou à une légère baisse de 371 millions d’euros à périmètre constant ([2]) par rapport à la loi de finances initiale pour 2023.

Évolution des crÉdits de la mission Engagements financiers de l’État
(à périmètre courant)

(en crédits de paiement, en milliards d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Cette relative stabilité des crédits proposés sur le périmètre de la mission résulte d’évolutions contrastées. Parmi les principaux mouvements :

– le programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État, qui représente 84,5 % des CP de la mission, verrait sa dotation augmenter de 550 millions d’euros (+ 1,1 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2023, sous les effets contraires, à la baisse, d’une inflation moins soutenue et, à la hausse, de la croissance de l’encours total de dette et de la remontée des taux d’intérêt. Le présent projet de loi de finances présente par ailleurs une estimation révisée des dépenses de charge de la dette en 2023, qui s’élève à 54,7 milliards d’euros, en hausse de 3,8 milliards d’euros par rapport aux crédits ouverts en LFI (c’est-à-dire 9,5 % de hausse par rapport à la prévision), principalement sous l’effet d’une inflation plus soutenue qu’escompté et de taux d’intérêt de court terme plus élevés que prévu ;

– le programme 114 Appels en garantie de l’État (3,1 % des crédits) connaîtrait une baisse de 680 millions d’euros de sa dotation par rapport aux crédits initiaux pour 2023 en raison de la diminution du coût anticipé pour l’État des appels en garantie au titre des PGE ;

– les crédits alloués au programme 369 Amortissement de la dette liée à la covid‑19 s’établiraient à 6,5 milliards d’euros en 2024, en baisse de 112 millions d’euros par rapport à 2023.

Évolution des crédits de la mission par rapport à la LFI 2023

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes de la mission	LFI 2023 (format 2024)	PLF 2024	Évolution LFI 2023 – PLF 2024	LFI 2023 (format 2024)	PLF 2024	Évolution LFI 2023 – PLF 2024
117 Charge de la dette et trésorerie de l’État	50 825,0	51 375,0	+ 550,0 (+ 1 %)	50 825,0	51 375,0	+ 550,0 (+ 1 %)
114 Appels en garantie de l’État	2 582,7	1 902,4	– 680,3 (– 26 %)	2 582,7	1 902,4	– 680,3 (– 26 %)
145 Épargne	59,2	71,1	+ 11,9 (+ 20 %)	59,2	71,1	+ 11,9 (+ 20 %)
355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État	900,0	807,0	– 93,0 (– 10 %)	900,0	807,0	– 93,0 (– 10 %)
366 Dotation du Mécanisme européen de stabilité	50,0	–	– 50,0 (– 100 %)	50,0	–	– 50,0 (– 100 %)
344 Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque	–	–	–	185,9	187,7	+ 1,8 (+ 1 %)
369 Amortissement de la dette liée à la covid-19	–	–	–	6 586,5	6 475,0	– 111,5 (– 2 %)
Total	54 416,9	54 155,5	– 261,4 (– 0,5 %)	61 189,3	60 818,1	– 371,2 (– 0,6 %)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

D’après les prévisions du Gouvernement, les crédits de la mission retrouveraient une dynamique de forte progression en 2025 (+ 5,1 milliards d’euros) et en 2026 (+ 5 milliards d’euros). Le détail de cette trajectoire n’est pas précisé à un niveau plus fin que le programme dans la documentation budgétaire.

Il est important de rappeler que les crédits relatifs à la charge de la dette et de la trésorerie de l’État (programme 117), à la charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État (programme 355) ainsi que ceux alloués aux appels en garantie de l’État (programme 114) ne sont pas limitatifs, comme la plupart des autres crédits du budget général, mais évaluatifs. Le rapporteur estime d’ailleurs que les ouvertures de crédits sur ces programmes risquent d’être inférieures aux besoins réels qui seront constatés en cours d’année 2024 – comme cela est d’ores et déjà le cas en 2023 s’agissant du programme 117.

L’article 10 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([3]) prévoit que ces crédits, dont le champ est strictement limité ([4]), peuvent faire l’objet de dépassements sans autorisation budgétaire. Le Gouvernement doit cependant informer les commissions des finances de l’Assemblée et du Sénat des motifs du dépassement et des perspectives d’exécution jusqu’à la fin de l’année, et proposer des ouvertures de crédits dans le projet de loi de finances suivant afférent à l’année concernée.

Cette dérogation à l’autorisation parlementaire s’explique par la nécessité pour l’État de couvrir certaines charges obligatoires ou quasi obligatoires. Cette caractéristique se traduit par le fait que la quasi-totalité des crédits de la mission sont peu pilotables. Les modifications pouvant être proposées au cours de l’examen parlementaire ont donc une portée plus limitée que dans le cas des crédits limitatifs.

I.   Les dépenses engendrées par la charge de la dette et la gestion de la trésorerie connaissent une relative stabilité en 2024 mais s’inscrivent à moyen terme dans une forte dynamique haussière

● À la fin de l’année 2024, l’encours total de la dette s’établirait à 2 561 milliards d’euros, en hausse de 138 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour le terme de l’année 2023. Depuis le choc de dette de 2020 (+ 178 milliards d’euros), le rythme de progression moyen de l’encours de dette (+ 148 milliards d’euros par an sur la période 2020-2024) est plus de 2,3 fois supérieur à celui observé entre 2012 et 2019 (+ 64 milliards d’euros par an).

Évolution de l’encours de la dette négociable de l’État

(en milliards d’euros)

À la fin de l’année	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023 (p)	2024 (p)
Encours de la dette de l’État, valeur actualisée	1 313	1 386	1 457	1 528	1 576	1 621	1 686	1 756	1 823	2 001	2 145	2 278	2 424	2 561
Augmentation annuelle de l’encours	+ 84	+ 73	+ 70	+ 71	+ 49	+ 44	+ 66	+ 70	+ 67	+ 178	+ 144	+ 133	+ 146	+ 138

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

● La part des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF) dans l’encours de la dette négociable de l’État serait de 6,9 % à la fin de l’année 2024, à un niveau stable par rapport à 2023, ce qui permet à l’Agence France Trésor (AFT) de conserver une bonne capacité d’absorption d’un nouveau choc ([5]).

● Après plusieurs années marquées par un allongement de la durée de vie moyenne de la dette négociable de l’État, celle-ci s’établit à 8 ans et 169 jours fin août 2023, en léger recul par rapport à la fin de l’année 2022. L’allongement de cette durée de vie moyenne, mené par l’AFT à la faveur d’une période de taux d’intérêt historiquement bas, rend la charge de la dette plus résiliente à moyen terme face à la remontée des taux qui est désormais constatée.

Évolution de la durÉe de vie de la dette nÉgociable de l’État

Année	fin 2015	fin 2016	fin 2017	fin 2018	fin 2019	fin 2020	fin 2021	fin 2022	fin août 2023
Durée de vie moyenne de la dette négociable (après swaps)	7 ans et 47 jours	7 ans et 195 jours	7 ans et 296 jours	7 ans et 336 jours	8 ans et 63 jours	8 ans et 73 jours	8 ans et 153 jours	8 ans et 184 jours	8 ans et 169 jours

Source : rapports annuels de l’Agence France Trésor.

Cet allongement a découlé de la hausse de la maturité moyenne des émissions de l’AFT, qui est passée de 8,1 ans en 2012 à 12,4 ans en 2021, en réponse à la demande des investisseurs en recherche de rendement dans un environnement de taux bas. La remontée des taux d’intérêt conduit désormais à un retournement de cette tendance. Le rapporteur retient donc de ces différents éléments que les arbitrages de la France en matière de dette sont réalisés dans l’intérêt des investisseurs et de la finance plutôt que dans celui de la France et des Français, avec pour conséquence la dégradation des marges de manœuvre de l’État pour le financement des politiques publiques.

Le rapporteur relève que les taux d’intérêt demandés sont généralement plus élevés lorsque la maturité des titres est plus longue, la prime de risque étant logiquement d’autant plus importante que la durée de l’emprunt est longue, en dehors des épisodes exceptionnels dits « d’inversion de la courbe des taux ». La stratégie d’allongement de la durée de vie de la dette tend donc à augmenter mécaniquement la charge de la dette à terme, hors effets liés aux variations des taux dans la durée.

● La part de la dette négociable détenue par des non-résidents a diminué de près de 16 points entre 2014 et 2021, ce qui s’explique principalement par les achats de la Banque de France dans le cadre des programmes d’achats de titres de l’Eurosystème ([6]). Dans un contexte de normalisation des politiques monétaires, la réduction des volumes d’actifs achetés puis l’arrêt de ces programmes en cours d’année 2022 ont conduit à une inversion de cette tendance. À la fin du premier semestre 2023, la part de la dette négociable détenue par des non-résidents s’élevait ainsi à 52,4 % (+ 4,6 points par rapport à 2021), soit un niveau proche de celui de 2018.

Détention par les non-résidents de la dette négociable de l’État

(en pourcentage)

Date	Détention par des non-résidents
31 décembre 2010	67
31 décembre 2011	64
31 décembre 2012	61,9
31 décembre 2013	63,5
31 décembre 2014	63,6
31 décembre 2015	61,9
31 décembre 2016	58,3
31 décembre 2017	54,5
31 décembre 2018	52,3
31 décembre 2019	53,6
31 décembre 2020	50,1
31 décembre 2021	47,8
31 décembre 2022	50,1
30 juin 2023	52,4

Source : Banque de France.

2.   Le besoin de financement de l’État restera élevé en 2024

Les émissions de titres de dette constituent la principale modalité de couverture du besoin de financement de l’État. L’encours de la dette négociable est donc directement lié au niveau du besoin de financement. Il convient toutefois de distinguer, au sein de ce besoin de financement, la contribution des amortissements de dette (le fait de faire « rouler » la dette ne conduisant pas à une hausse de son encours total) et celle du déficit à financer (qui se traduit pour sa part essentiellement par une hausse de cet encours).

● En 2023, d’après les données révisées du projet de loi de finances pour 2024, le besoin de financement de l’État excéderait de 5,4 milliards d’euros les prévisions de la loi de finances initiale. Il s’établirait ainsi à 310,3 milliards d’euros. Cette hausse résulte d’un déficit de l’État supérieur à la prévision initiale (+ 7,2 milliards d’euros), en partie neutralisé pour sa part résultant de la hausse de la provision annuelle pour charge d’indexation du capital des titres indexés, qui ne génère pas de besoin en trésorerie (– 1,9 milliard d’euros). Les amortissements de titres à moyen et long termes sont pour leur part réévalués à la hausse de 100 millions d’euros.

● En 2024, le besoin de financement de l’État s’élèverait à 299,7 milliards d’euros et serait principalement constitué d’un déficit à financer de 144,5 milliards d’euros (– 27,6 milliards d’euros par rapport aux données révisées pour 2023) et d’amortissements de titres à moyen et long termes de 160,2 milliards d’euros (+ 10,6 milliards d’euros).

Ce besoin de financement serait essentiellement couvert par un volume d’émissions de dette à moyen et long termes de 285 milliards d’euros, en hausse de 15 milliards d’euros par rapport à 2023, et par la progression des émissions de titres de court terme (avec un effet de + 7,7 milliards d’euros par rapport à l’encours prévu à la fin de l’année 2023). En 2024, les disponibilités du Trésor à la Banque de France et les placements de trésorerie de l’État demeureraient stables, après plusieurs années successives marquées par la consommation progressive du surplus d’émissions constaté en fin d’année 2020 au regard du déficit à financer.

Enfin, les 6,5 milliards d’euros affectés à la Caisse de la dette publique (CDP) pour amortir la dette de l’État liée à la covid-19 contribuent également au financement des besoins de l’année.

Évolution du besoin de financement et de sa couverture

(en milliards d’euros)

	Exécution 2019	Exécution 2020	Exécution 2021	Exécution 2022	LFI 2023	2023 (données révisées)	PLF 2024	Écart 2024 / 2023
Besoin de financement	220,5	309,5	285,2	280,0	304,9	310,3	299,7	– 10,6
Amortissement de titres d’État à moyen et long termes	130,2	136,1	118,3	145,7	149,5	149,6	160,2	+ 10,6
Valeur nominale	128,9	130,5	117,5	140,8	144,5	144,5	155,5	+ 11,0
Suppléments d’indexation versés à l’échéance (titres indexés)	1,3	5,6	0,8	5,0	5,0	5,1	4,7	– 0,4
Amortissement de dettes reprises par l’État hors SNCF Réseau	–	0,5	0	0,0	0,9	0,9	0,0	– 0,9
Amortissement de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État	–	1,7	1,3	3,0	2,2	2,2	2,7	+ 0,5
Déficit à financer	92,7	178,1	170,7	151,4	164,9	172,1	144,5	– 27,6
Autres besoins de financement (*)	– 2,4	– 6,9	– 5,1	– 20,2	– 12,6	– 14,5	– 7,7	+ 6,8
Ressources de financement	220,5	309,5	285,2	280,0	304,9	310,3	299,7	– 10,6
Émissions à moyen et long termes nettes des rachats	200,0	260,0	260,0	260,0	270,0	270,0	285,0	+ 15,0
Ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement (amortissement de la dette liée à la covid-19)	–	–	–	1,9	6,6	6,6	6,5	– 0,1
Variation des BTF (+ si augmentation de l’encours ; – sinon)	– 6,0	+ 54,7	– 6,2	– 6,9	+ 3,3	+ 20,0	+ 7,7	– 12,3
Variation des dépôts des correspondants (+ si augmentation de l’encours ; – sinon)	+ 11,5	+ 27,8	+ 18,7	+ 1,1	+ 0,0	+ 0,0	+ 0,0	+ 0,0
Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et des placements de trésorerie de l’État (+ si diminution ; – sinon)	– 5,7	– 63,4	– 4,4	+ 35,2	+ 24,5	+ 27,6	+ 0,0	– 27,6
Autres ressources de trésorerie (dont primes à l’émission)	+ 20,6	+ 30,4	+ 17,2	– 11,3	+ 0,5	– 13,9	+ 0,5	+ 14,4

(*) La ligne « autres besoins de financement » présente des montants négatifs car elle inclut la neutralisation de la provision annuelle pour charge d’indexation du capital des titres indexés. Cette provision est en effet inscrite en dépense dans le déficit budgétaire à financer alors qu’elle ne génère pas de besoin en trésorerie.

Source : projets annuels de performances.

Le rapporteur rappelle que le déficit présenté dans ce tableau de financement, qui contribue au niveau du besoin de financement annuel, constitue un meilleur indicateur de la situation de la dette publique que le ratio de dette rapportée au PIB. Le déficit est en effet le fait générateur principal de la progression de l’encours de dette, qui n’est qu’imparfaitement mesurée par le taux d’endettement rapporté au PIB.

● Après avoir atteint un niveau exceptionnellement élevé de 30,7 milliards d’euros en 2020, dans un contexte de taux négatifs, le montant des primes nettes des décotes est devenu négatif en 2022, pour atteindre un point historiquement bas (– 13,6 milliards d’euros). En 2023, si ce montant était anticipé à un niveau nul par la loi de finances initiale, le niveau des taux d’intérêt conduit désormais à anticiper un surplus de décotes par rapport aux primes, à hauteur de 16 milliards d’euros. Au 31 août 2023, les décotes nettes des primes à l’émission s’élevaient à 15,1 milliards d’euros.

En 2024, un montant prévisionnel de primes à l’émission égalant celui des décotes a de nouveau été retenu, compte tenu de l’incertitude sur l’évolution des taux d’intérêt en cours d’année. Cette prévision est toutefois fragile, compte tenu de la sensibilité du solde des primes et décotes aux variations des taux d’intérêt ainsi qu’aux caractéristiques des titres émis en cours d’année.

D’après les données transmises par l’Agence France Trésor au rapporteur spécial, le stock de primes nettes des décotes restant à étaler s’établit en 2023 à environ 78 milliards d’euros, en baisse de plus de 25 milliards d’euros par rapport à 2022.

Volume et étalement des primes et décotes à l’émission

(en milliards d’euros)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023 (*)
Stock de primes à étaler en début de période	12,2	18,8	21,4	27,1	30,7	34,0	52,0	65,6	69,5	73,1	85,2	105,2	111,3	104,3
Primes à l’émission	9,0	5,7	9,5	8,0	8,0	24,2	21,2	12,1	12,2	21,4	30,9	18,8	6,3	0,7
Amortissement des primes	2,4	3,1	3,8	4,4	4,8	6,2	7,7	8,2	8,6	9,3	10,9	12,7	13,2	12,3 (**)
Stock de décotes à étaler en début de période	10,5	10,0	11,9	10,7	11,3	10,5	10,3	9,3	9,4	9,0	8,0	7,0	8,0	26,2
Décotes à l’émission	0,7	3,3	0,3	2,0	0,6	1,5	0,5	1,6	0,8	0,2	0,2	1,9	19,8	15,9
Amortissement des décotes	1,2	1,4	1,5	1,4	1,5	1,6	1,5	1,4	1,3	1,3	1,1	1,0	1,7	3,7 (**)
Primes nettes des décotes	8,2	2,5	9,2	6,0	7,4	22,7	20,8	10,5	11,3	21,2	30,7	16,8	– 13,6	– 15,1
Effet net sur la dépense annuelle mesurée en comptabilité générale	– 1,2	– 1,8	– 2,3	– 3,0	– 3,2	– 4,6	– 6,2	– 6,8	– 7,3	– 8,0	– 9,8	– 11,8	– 11,5	– 8,6 (**)

(*) au 31 août 2023.

(**) au 25 octobre 2023.

Source : commission des finances d’après les données de l’AFT.

B.   Une charge de la dette qui demeure exceptionnelLement élevée

Le programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État comporte deux actions : l’action 01 Dette qui porte les moyens alloués au remboursement de la dette négociable de l’État et l’action 03 Trésorerie qui centralise la quasi-totalité des trésoreries des entités publiques sur un compte unique du Trésor, géré par l’AFT de façon active.

1.   Une réévaluation à la hausse de la charge de la dette pour 2023

En 2024, la charge de la dette de l’État portée par le programme 117 s’élèverait à 50,9 milliards d’euros, en hausse de 906 millions d’euros par rapport à la prévision initiale de 2023 (+ 1,8 %). Par rapport à la prévision actualisée pour 2023, la charge de la dette connaîtrait cependant une baisse de 3,8 milliards d’euros (– 7 %).

En effet, le projet de loi de finances pour 2024 réévalue la charge de la dette au titre de 2023 à 54,71 milliards d’euros, contre 49,96 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale (soit + 4,75 milliards d’euros), pour tenir compte d’une hausse des taux de court terme et d’une inflation plus importante qu’anticipée en loi de finances initiale. Cette réévaluation, à hauteur de 9,5 %, devrait donner lieu à l’ouverture de crédits correspondants en loi de finances de fin de gestion.

Évolution de la charge de la dette de l’État

(en milliards d’euros, en crédits de paiement)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La charge budgétaire de la dette augmenterait de 5,2 milliards d’euros entre 2022 et la prévision révisée de 2023. Cette hausse s’explique essentiellement par un effet taux (+ 3 milliards d’euros) dont l’impact, concentré sur la dette de court terme (+ 4,3 milliards d’euros), est partiellement compensé en ce qui concerne la dette de moyen et long termes (– 1,3 milliard d’euros), ainsi que par un effet volume lié à l’augmentation de l’encours de dette négociable (+ 2 milliards d’euros). La diminution de l’inflation en France et en zone euro ne contribuerait pour sa part à modérer la hausse de la charge de la dette qu’à hauteur de – 0,1 milliard d’euros. Le solde de la variation s’expliquerait par des effets calendaires (+0,3 milliard d’euros).

L’augmentation de la charge de la dette entre la prévision révisée pour 2023 et 2024 (– 3,8 milliards d’euros) s’expliquerait par les facteurs suivants :

– un effet volume de + 3,3 milliards d’euros ;

– un effet taux de – 0,2 milliard d’euros résultant de la hausse des taux de court terme (+ 0,5 milliard d’euros), compensée en ce qui concerne la dette de moyen et long termes (– 0,8 milliard d’euros) par l’écart entre le taux moyen des titres amortis en 2024 (2,7 %, contre 1,7 % en 2023) et celui des titres émis en 2023 et portant coupon plein à partir de 2024 (2,1 %, contre 0,7 % l’année précédente) ;

– un effet inflation de – 7,2 milliards d’euros en raison du reflux attendu de l’inflation, bien que le rapporteur spécial s’interroge sur la fiabilité de cette prévision. Ce reflux n’efface par ailleurs pas l’intégralité de l’effet positif de l’inflation constaté en 2022 (+ 11,9 milliards d’euros) ;

– et la variation de la charge de la dette due à des effets calendaires (+ 0,4 milliard d’euros) ([7]).

La part des dépenses de charge de la dette et de la trésorerie dans le budget de l’État progresserait en 2024 pour atteindre 11,7 %, soit un niveau proche de celui de 2019. Cette évolution doit être lue au regard du niveau de dépenses exceptionnel constaté depuis 2020 sur le périmètre du budget général pour faire face à la crise sanitaire puis à la crise énergétique et à l’inflation. Ces dépenses exceptionnelles sont désormais en décrue.

Part de la charge de la dette et de la trésorerie
dans le budget gÉnÉral de l’État

(en pourcentage des crédits de paiement, hors mission Remboursements et dégrèvements)

Source : commission des finances, d’après les lois de règlement et le présent projet de loi de finances.

Au total, les dépenses du programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État auraient un impact sur le solde public comparable aux crédits budgétaires alloués à la mission Défense (47,2 milliards d’euros hors contribution au compte d’affectation spéciale Pensions).

2.   Un encours de dette indexée sur l’inflation porteur d’une charge de la dette toujours élevée en 2024, bien qu’en décrue

L’inflation a un impact direct sur la charge de la dette française en raison de l’existence d’un encours de dette de moyen et long termes indexé sur l’inflation française et européenne. Depuis 1998, l’Agence France Trésor (AFT) émet en effet des obligations indexées sur l’inflation, c’est-à-dire des titres de dette dont le principal, qui doit être remboursé à l’échéance, augmente chaque année avec l’inflation constatée.

Ainsi, depuis 2009, la cible d’émission de titres de dette de moyen et long termes indexés sur l’inflation est d’environ 10 % du programme de financement annuel de l’AFT. La valeur des émissions effectivement réalisées varie cependant en fonction de la demande exprimée par les investisseurs.

En 2022, cette proportion s’élevait à près de 10 % après un point bas en 2020 (7,7 %) dû à l’augmentation des volumes émis en obligations assimilables du Trésor (OAT) nominales et à une demande moins dynamique dans un environnement de taux réels très faibles. La hausse significative des anticipations d’inflation en 2021 et 2022 a entraîné une augmentation de la demande sur ce marché qui a conduit à une hausse des émissions de titres indexés. Au 5 octobre 2023, selon l’AFT, les émissions de titres indexés de l’année comptaient pour 6,3 % du programme de financement total de 270 milliards d’euros, cette part devant continuer à progresser jusqu’à la fin de l’année sous l’effet des nouvelles émissions.

Conformément au programme de financement publié le 7 décembre 2022, deux nouvelles souches de dette indexée ont été créées en 2023 :

– une OAT indexée sur l’inflation française (OATi) de taux 0,55 % et de maturité 1er mars 2039 (3 milliards d’euros servis par syndication le 7 juin 2023) ;

– une OAT indexée sur l’inflation européenne (OAT€i) de taux 0,6 % et de maturité 25 juillet 2034 (2,8 milliards d’euros émis par adjudication le 20 juillet 2023).

Proportion des OAT indexées dans les émissions nettes
de moyen et long termes

(en pourcentage)

Note : Les données présentées pour 2023, arrêtées au 5 octobre, sont rapportées à l’ensemble du programme d’émissions de moyen et long termes de l’année, soit 270 milliards. La proportion d’OAT indexées dans les émissions de moyen et long termes devrait donc s’établir à un niveau plus élevé en fin d’année.

Source : AFT.

À la fin du mois d’août 2023, l’encours de dette indexé sur l’inflation représentait environ 264 milliards d’euros, soit près de 12 % de l’encours de dette de moyen et long termes de l’État. Les trois quarts de cette fraction d’encours sont composés d’OAT indexées sur l’inflation européenne (OAT€i) ; un quart est indexé sur l’inflation française (OATi) ([8]).

La diminution de la proportion des OATi dans l’encours indexé entre le 31 décembre 2022 et le 31 août 2023 (de 30 % à 24 % du total) s’explique principalement par l’arrivée à échéance de l’OATi de taux 2,10 % le 25 juillet 2023, qui a donné lieu au remboursement de 22,4 milliards d’euros aux investisseurs. Une OAT€i de taux 0,25 % arrivera à échéance le 25 juillet 2024, pour un montant de 21,9 milliards d’euros, ce qui permet d’anticiper une remontée du ratio entre les OATi et les OAT€i au second semestre 2024.

Encours de dette indexé sur l’inflation

	Au 31 décembre 2022		Au 31 août 2023
	En milliards d’euros	En % de la dette de moyen et long termes	En milliards d’euros	En % de la dette de moyen et long termes
Encours total de la dette négociable	2 278		2 410
Encours de dette de moyen et long termes	2 129		2 243
Dont titres indexés	262	12,3 %	264	11,7 %
sur l’inflation française	79	3,7 %	64	2,8 %
Sur l’inflation européenne	184	8,6 %	200	8,9 %

Note : montants arrondis à l’unité supérieure.

Source : AFT.

Les obligations indexées sur l’inflation répondent à une demande des investisseurs qui souhaitent se protéger contre le risque d’inflation et maintenir le pouvoir d’achat de leurs investissements ou diversifier la composition de leur portefeuille. Les OAT indexées sur l’inflation sont proportionnellement plus recherchées par les investisseurs nationaux, notamment celles qui sont indexées sur l’inflation française (détenues à 78 % par les investisseurs français). Cela s’explique notamment par le besoin de couverture des engagements d’épargne réglementée (livret A), dont le taux est lié à l’inflation, au moyen de produits indexés sur l’inflation française.

Le Royaume-Uni figure parmi les premiers pays à avoir émis des titres de dette indexée, en 1981. Le pays dispose aujourd’hui de la part la plus importante de dette indexée sur l’inflation (environ 25 %) en raison de la forte activité du secteur des fonds de pension, ceux-ci cherchant à protéger la valeur des pensions contre le risque d’inflation. Malgré une réduction des émissions de titres indexés menée dès 2018 au Royaume-Uni afin de réduire la sensibilité de la charge de la dette à l’inflation, la part de l’encours indexé s’est maintenue autour de 25 % sous l’effet de l’indexation du capital en période d’inflation soutenue et notamment en 2022.

La part de titres indexés dans la dette des autres pays voisins de la France s’explique par la date de démarrage des différents programmes, l’existence de programmes d’épargne indexés sur l’inflation à destination des particuliers et par le volume des dettes concernées (plus le volume de dette est important, plus le besoin de diversification des produits est fort).

Part de la dette indexée dans l’encours de dette de moyen et long termes

(en pourcentage)

Note : la part de la dette indexée inclut le supplément d’indexation. Données au 16 août 2023.

Source : AFT et Bloomberg.

Afin de retracer la charge budgétaire correspondant au coût représentatif de l’indexation des obligations – le coût supplémentaire lié à l’inflation étant en réalité payé au moment du remboursement du titre –, il a été décidé qu’une provision pour inflation serait inscrite chaque année en loi de finances ([9]), par exception au principe de comptabilité de caisse de la comptabilité budgétaire.

Entre 1998 et 2021, la provision annuelle pour charge d’indexation des titres avait atteint au maximum 4,6 milliards d’euros, au cours de l’exercice 2008. Sous l’effet d’une inflation plus faible qu’anticipé, les gains cumulés pour le budget de l’État du programme de dette indexée s’élevaient selon le Gouvernement à près de 15 milliards d’euros à la fin de l’année 2021. Toutefois, les provisions très élevées enregistrées en 2022 (15,5 milliards d’euros) et prévue en 2023 (15,8 milliards d’euros selon les données révisées présentées en projet de loi de finances pour 2024), à la suite du choc d’inflation lié notamment à l’invasion de l’Ukraine par la Russie, ont dégradé le bilan financier pour l’État de l’indexation d’une partie de sa dette. À la fin de l’année 2023, la dette indexée aurait engendré des pertes cumulées de près de 10 milliards d’euros pour le budget de l’État depuis 1998.

En 2024, ce bilan continuerait de se dégrader sous l’effet d’une provision en baisse (– 7,1 milliards d’euros par rapport à la provision 2023), mais toujours élevée (8,7 milliards d’euros). Selon les prévisions du Gouvernement, la provision pour charge d’indexation se stabiliserait à 6,1 milliards d’euros en 2025 et en 2026, à un niveau bien supérieur à celui constaté jusqu’en 2021.

Bilan budgétaire du programme d’émissions indexées depuis sa création

(en milliards d’euros)

Source : rapport sur la dette des administrations publiques 2024.

Avec cette provision, la charge de la dette indexée se comporte en principe de manière contracyclique : elle augmente quand l’inflation et les rentrées fiscales augmentent ; au contraire, elle diminue en période de ralentissement de l’inflation ou de récession, comme par exemple en 2020.

Le rapporteur spécial rappelle cependant que cette provision pour inflation pèse sur le déficit budgétaire en période de forte inflation et réduit d’autant les marges de manœuvre pour financer d’autres politiques publiques et notamment les mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages – lesquelles ont représenté des montants de dépense très importants depuis 2020.

Son inquiétude est d’autant plus forte que les trois quarts des titres indexés le sont sur l’inflation européenne, dont le niveau s’est avéré bien supérieur à l’inflation française en 2022 et sur laquelle le Gouvernement n’a pas de moyen d’action. Les recettes engrangées par l’inflation française ne couvrent donc pas le dérapage de la charge de la dette qui augmente majoritairement en lien avec l’inflation européenne, bien supérieure.

évolution du glissement annuel de l’inflation
en France et en zone euro (janvier 2007 – août 2023)

(données mensuelles en pourcentage d’évolution)

Source : commission des finances d’après Insee, Eurostat et AFT.

Le budget pour 2024 présenté par le Gouvernement repose, selon le rapporteur spécial, sur des hypothèses macroéconomiques optimistes : un ralentissement de l’inflation (2,5 % en 2024 puis 2 % en 2025 en France pour l’indice des prix à la consommation hors tabac) permettrait une stabilisation des taux d’intérêt à 3,5 % à la fin de 2024 ; la croissance atteindrait 1,4 % en 2024 (le Haut Conseil des finances publiques ayant relevé que cette prévision est supérieure au consensus des économistes qui s’élève à 0,8 % ([10])). Alors que le Gouvernement reconnaît lui-même le caractère incertain de la réalisation de ces hypothèses, le rapporteur spécial considère qu’il serait intéressant que soient présentés dans les documents annexés au budget de chaque année plusieurs scenarii alternatifs à celui retenu, et les ajustements budgétaires et fiscaux opérés en cours d’année en cas de réalisation de ces scenarii alternatifs.

3.   La poursuite de la hausse des taux d’intérêt dans le contexte de resserrement des politiques monétaires

En plus de son impact immédiat sur la provision pour indexation, l’inflation a également un effet indirect sur la charge de la dette en entraînant une hausse des taux d’intérêt de marché. En effet, si les taux d’intérêt se sont établis à des niveaux historiquement bas en 2020 et 2021, le retour de l’inflation à partir du second semestre 2021 et son accélération en 2022 ont conduit la Banque centrale européenne (BCE) à normaliser sa politique monétaire.

La BCE a ainsi mis fin à son programme d’achats d’actifs à compter du 1er juillet 2022. Elle a également procédé au relèvement de ses taux directeurs en 2022 (+ 250 points de base au total) et en 2023 (+ 200 points de base entre le début de l’année la fin du mois de septembre). À la fin du mois de septembre 2023, ses taux de dépôt, de refinancement et celui de la facilité de prêt marginal s’élevaient à 4 %, 4,5 % et 4,75 %, soit des niveaux inédits depuis la création de l’euro.

Dans un contexte d’inflation anticipée en décrue en 2024, le Gouvernement prévoit, dans le cadre de son scénario macroéconomique, que les politiques monétaires et les taux d’intérêt retrouveraient une certaine stabilité. Le taux des obligations souveraines à 10 ans est attendu à 3,4 % à la fin de l’année 2023 et à 3,5 % à la fin de l’année 2024. S’agissant des taux d’intérêt à court terme, celui des BTF à 3 mois atteindrait un pic à la fin de l’année 2023 (3,9 %) avant de retomber à 3,5 % en 2024.

Le rapporteur spécial rappelle que cette prévision demeure soumise à d’importants aléas. Si le pic d’inflation de 2022 semble avoir pris fin au printemps 2023, le glissement annuel de la hausse du niveau des prix se maintient depuis à un niveau élevé. L’issue de ce choc demeure donc incertaine, d’autant plus que les périodes de crise peuvent conduire à une modification rapide des comportements et réduire la qualité des méthodes statistiques de prévision. À moyen terme, la stabilisation de l’inflation autour de 2 % pourrait aussi être remise en cause par une plus forte volatilité due aux conséquences de la transition écologique, mais également par un contexte international qui se tend.

Le rapporteur spécial estime qu’une inflation élevée persistante remettrait en cause le scénario de taux du Gouvernement, ce qui aurait un impact négatif sur la demande et la croissance et conduirait à un alourdissement de la charge de la dette en cours d’année.

Évolution d e la moyenne annuelle des taux à l’émission des titres de dette

(en pourcentage)

Note : les données pour 2023 et 2024 constituent des prévisions de niveau en fin d’année et non en moyenne annuelle.

Source : commission des finances d’après le projet annuel de performances annexé au PLF 2024.

En tout état de cause, l’attrait pour la dette française se maintient du fait de la liquidité de ses souches et de la qualité de sa signature.

Contrairement à la provision pour inflation des titres indexés, qui réagit immédiatement au niveau de l’inflation, la hausse des taux d’intérêt a un effet graduel sur la charge de la dette en raison du refinancement progressif de la dette, dont la maturité moyenne est proche de 8 ans et demi. Cet effet « taux » est cependant beaucoup plus fort que celui de l’inflation en raison de l’importance du stock concerné. Ainsi, une augmentation durable de 1 % des taux d’intérêt sur toutes les maturités aurait un impact de 2,6 milliards d’euros la première année, de 6,6 milliards d’euros la deuxième année, de 17,2 milliards d’euros la cinquième année et de 32,6 milliards d’euros la dixième année tandis qu’une accélération de l’inflation à hauteur de 1 % induit une variation fixe de la charge de la dette d’environ 2,6 milliards d’euros chaque année.

Le graphique ci-dessous présente l’effet d’une telle augmentation durable de 1 % des taux d’intérêt, conjugué à celui d’une hausse de 0,5 % de l’inflation.

Impact d’un choc de taux de 1 % simultané à un choc d’inflation de 0,5 %
sur la charge de la dette négociable de l’État

(en milliards d’euros)

Note : le graphique présente l’impact sur la charge de la dette de l’État en comptabilité nationale. Cette charge tient donc compte de l’ensemble des flux de paiements associés aux émissions de dette, en répartissant uniformément la dépense d’intérêt sur la durée de vie d’un titre. Elle agrège ainsi les intérêts courus et l’étalement des primes et décotes à l’émission.

Source : documents budgétaires.

C.   La charge budgétaire liée à la gestion de la trésorerie de l’État se maintient à un niveau peu élevé

Aux termes de l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), la Banque de France a l’interdiction d’accorder des avances à l’État. L’AFT s’assure donc que le compte unique du Trésor à la Banque de France présente chaque soir un solde créditeur. Elle mène par ailleurs une politique active de gestion de la trésorerie, en plaçant les excédents journaliers auprès de contreparties bancaires. Ces opérations sont réalisées sous forme de dépôts ou de prises en pension de titres d’État.

Le solde de la trésorerie correspond à la différence entre la rémunération reçue au titre des placements et celle versée pour certains fonds déposés au Trésor. En raison de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d’avenir, la trésorerie est porteuse depuis plusieurs années d’une charge budgétaire structurelle.

Le projet de loi de finances pour 2024 présente une révision technique du solde de la trésorerie pour 2023. Anticipé comme déficitaire à hauteur de 868 millions d’euros par la loi de finances initiale, ce solde serait finalement excédentaire de 57 millions d’euros en raison d’une évolution de la politique de rémunération des disponibilités ([11]) en cours d’année.

En 2024, la rémunération au titre des fonds non consommables s’élèverait à 752 millions d’euros, ce qui représente environ 147 % du coût budgétaire prévisionnel de la trésorerie de l’État, évalué à 512 millions d’euros. Le solde de la trésorerie se dégraderait donc par rapport aux prévisions révisées pour 2023 sous l’effet de la hausse des taux d’intérêt.

Impact budgétaire de la gestion de la trésorerie de l’État

(en millions d’euros)

Exercices	2017	2018	2019	2020	2021	2022	LFI 2023	2023 révisé	PLF 2024
Trésorerie (charge nette)	1 046	1 068	1 161	1 460	1 481	1 227	868	– 57	512
Rémunération des fonds non consommables déposés au Trésor (*)	750	752	752	754	751	752	751	752	752
Dépôts des correspondants (rémunérations versées)	126	128	177	183	163	180	187	374	471
Pensions, placements et trésorerie (dépenses – recettes)	171	188	232	523	568	295	– 70	– 1 183	– 711

(*) fonds destinés au financement des investissements d’avenir.

Source : projets annuels de performances.

II.   Le programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État

Afin d’accompagner la réforme du système ferroviaire ([12]), l’État s’était engagé en 2018 à reprendre 35 milliards d’euros de dette de SNCF Réseau, sur un encours total de 48,2 milliards d’euros à la fin de cette même année. Un montant de 25 milliards d’euros a ainsi été repris en 2020 ([13]), complété en loi de finances initiale pour 2022 par la reprise de 10 milliards d’euros supplémentaires ([14]).

Cette reprise par l’État de la plus grande part de l’encours de dette de SNCF Réseau visait à redonner des marges de manœuvre financières au gestionnaire d’infrastructure, chargé d’assurer la maintenance du réseau ferroviaire. En contrepartie, SNCF Réseau s’est engagée, dans le cadre de son contrat de performance avec l’État pour la période 2021‑2030, à dégager un flux de trésorerie à l’équilibre ou positif à partir de 2024 et la « règle d’or » applicable à ses investissements a été renforcée ([15]).

Le programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État assure le paiement de la charge de cette dette. Le remboursement du principal est quant à lui considéré, d’un point de vue budgétaire, comme une opération de trésorerie ([16]) qui ne requiert pas d’ouverture de crédits.

En 2024, le coût pour l’État de la dette reprise à SNCF Réseau est estimé à 807 millions d’euros, en baisse de 93 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2023 (– 10 %). Il comprend 777 millions d’euros correspondant à des intérêts servis au titre d’emprunts à taux fixes, 21 millions d’euros au titre des emprunts à taux variable et 9 millions d’euros d’intérêt servis pour des emprunts indexés sur l’inflation.

Ces deux dernières catégories d’emprunts constituent une part relativement faible du montant total de la dette reprise (5,2 % du capital restant à amortir au début de l’année 2024), de sorte que l’évolution de leur coût est susceptible de varier fortement en fonction des caractéristiques des titres arrivant à échéance en cours d’année. Toutefois, le rapporteur général note que l’évolution de ce coût suit les tendances constatées pour l’ensemble de la dette de l’État. D’une part, le coût des emprunts indexés, estimé à 31 millions d’euros en 2023, diminuerait sensiblement en 2024 sous l’effet de l’amortissement en 2023 d’un titre arrivé à échéance et dans un contexte de ralentissement de l’inflation. D’autre part, celui des emprunts à taux variable connaîtrait en 2024 une hausse de près d’un quart par rapport à l’estimation initiale pour 2023, consécutivement à la hausse des taux d’intérêt.

Les taux d’intérêt moyens des titres repris par l’État anticipés pour le début de l’année 2024 s’élèvent selon le projet annuel de performances à 3,1 % pour les emprunts à taux fixe, 1,9 % pour les emprunts indexés sur l’inflation et 2,7 % pour les emprunts à taux variables.

Évolution de la charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État

(en milliards d’euros et en AE = CP)

Source : commission des finances d’après la documentation budgétaire.

Un peu plus de 8 milliards d’euros auront été amortis à la fin de l’année 2023. Les remboursements de principal prévus pour 2024 s’élèvent à 2,7 milliards d’euros. À la fin de l’année 2024, il resterait donc environ 24 milliards d’euros de dette de SNCF réseau reprise par l’État à amortir.

Évolution de l’encours de dette de SNCF Réseau
reprise par l’État restant à amortir

(en milliards d’euros)

Encours en début d’année	2020	2021	2022	2023	2024
Dette de SNCF Réseau reprise par l’État	25,0	23,3	22,0	29,1	26,9
Emprunts à taux fixes	22,8	21,1	20,4	26,9	25,6
Emprunts à taux variables	1,2	1,2	0,7	0,8	0,8
Emprunts indexés sur l’inflation	1,0	1,0	1,0	1,4	0,6
Amortissement du capital en cours d’année	1,7	1,3	2,9	2,2	2,7
Amortissement cumulé en fin d’année	1,7	3,0	5,9	8,1	10,8

Note : effets d’arrondis à la centaine de million d’euros la plus proche.

Source : commission des finances d’après la documentation budgétaire.

III.   Le programme 369 Amortissement de la dette liée à la covid‑19

Le programme 369, consacré à l’amortissement de la dette liée à la covid‑19, est doté en 2024 de 6,5 milliards d’euros de crédits de paiement, soit 112 millions d’euros de moins qu’en 2023.

Pour rappel, les 165 milliards d’euros de dette considérés comme directement liés à la crise sanitaire de 2020 et 2021 ont été entièrement inscrits en autorisations d’engagement en 2022 tandis que le décaissement des crédits de paiement se fait chaque année selon une trajectoire qui permettrait d’amortir l’ensemble de cette dette entre 2022 et 2042.

Ainsi, une part de 5,9 % du surcroît de recettes fiscales nettes dégagées chaque année au-delà de leur niveau de 2020 est consacrée à l’amortissement de cette dette. Cette fraction est ajustée annuellement, à la hausse ou à la baisse, selon que la croissance du PIB est plus ou moins élevée par rapport aux prévisions, afin de respecter l’horizon de remboursement.

Le Gouvernement prévoit de consacrer 8,7 milliards d’euros en 2025 et 9 milliards d’euros en 2026 à ce désendettement. À la fin de l’exercice 2026, il resterait donc plus de 132 milliards d’euros à amortir, ce qui implique des décaissements élevés sur la période 2027‑2042, supérieurs en moyenne à 8 milliards d’euros par an.

Trajectoire d’amortissement de la dette liée à la covid-19

(en milliards d’euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances d’après la documentation budgétaire.

Ces crédits de paiement sont attribués, sous forme de dotation en fonds propres, à la Caisse de la dette publique (CDP), qui est chargée du rachat de la dette « covid » lors d’échéances significatives de remboursement de dette par l’AFT. Concrètement, le programme budgétaire abonde le compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État, à partir duquel est réalisé le versement à la Caisse de la dette publique (programme 732 Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État). Ainsi, sont inscrits sur le CAS Participations financières de l’État une recette et un montant de crédits égaux au montant des crédits ouverts sur le programme 369 Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19.

Le rapporteur spécial rappelle, d’une part, que l’isolement d’une partie de la dette française pour l’amortir n’a d’effet ni sur l’ensemble du stock de dette ni sur les conditions de son financement. En effet, l’amortissement de cette dette, réalisé pour partie sur les titres de dette arrivant à échéance au cours de l’année, est financé par l’émission de dette nouvelle. Ce programme ne répond donc qu’à un objectif d’affichage de sérieux budgétaire du Gouvernement sans garantir l’absence de dérapage du déficit public.

D’autre part, le rapporteur spécial regrette le manque de lisibilité des flux financiers liés à l’amortissement de la dette liée à la covid‑19 entre la mission Engagements financiers de l’État et le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État.

IV.   La contribution du programme 114 Appels en garantie de l’État au soutien des entreprises face à la crise

Le programme 114 Appels en garantie de l’État porte les crédits budgétaires évaluatifs qui découlent de la mise en jeu de garanties octroyées par l’État. Les garanties sont des dispositifs d’engagements hors bilan, qui exposent l’État à un risque financier à plus ou moins long terme. Celles-ci prennent plusieurs formes, telles que les garanties de passifs, les opérations d’assurance, ou les garanties d’achèvement.

Les crédits alloués au programme 114 diminueraient de 26 % par rapport à la loi de finances pour 2023, pour s’établir à 1,9 milliard d’euros en 2024, principalement sous l’effet de moindres décaissements au titre des appels en garantie sur les prêts garantis par l’État (PGE).

Répartition des crédits du programme 114 Appels en garantie de l’État

(en millions d’euros et en AE = CP)

Intitulé de l’action	LFI 2023	PLF 2024	Écart 2024 / 2023
Action 01 Agriculture et environnement	0,1	0,1	0,0
Action 02 Soutien au domaine social, logement, santé	39,7	34,5	– 5,2
Action 03 Financement des entreprises et industrie	2 006,2	1 563,1	– 443,1
Action 04 Développement international de l’économie française	121,5	111,5	– 10,0
Action 05 Autres garanties	415,2	193,2	– 222,0
Total	2 582,7	1 902,4	– 680,3

Source : projet annuel de performances.

A.   Le dispositif des prÊts garantis par l’État porte les trois quarts de la dÉpense du programme prÉvue en 2024

Mis en place par l’article 6 de la loi du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020, les PGE sont des prêts de trésorerie octroyés par les établissements de crédit qui bénéficient d’une garantie de l’État jusqu’à 90 % du montant du prêt. Le dispositif a été ouvert à toutes les entreprises jusqu’au 30 juin 2022. Le prêt peut représenter jusqu’à trois mois du chiffre d’affaires de 2019, ou deux années de masse salariale pour les entreprises innovantes ou créées depuis le 1er janvier 2019.

Aucun remboursement n’était exigé la première année et, dans le cas où l’entreprise en fait la demande à sa banque, seuls les intérêts sont payés la deuxième année. L’entreprise pouvait choisir d’amortir le prêt sur une durée maximale de cinq ans à l’issue de la première année, pour une durée totale du prêt de six ans maximum, hors les cas de restructurations de PGE décidées dans le cadre de procédures judiciaires.

Les appels en garantie au titre des PGE comptent pour un peu plus des trois quarts de la dépense anticipée du programme pour l’année 2024 et s’élèveraient ainsi à 1,44 milliard d’euros.

Une nouvelle forme de PGE, dite « PGE Résilience », a été mise en place en avril 2022 afin de soutenir les entreprises ayant un besoin significatif de trésorerie en raison des conséquences économiques de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Ce dispositif s’applique jusqu’au 31 décembre 2023 ([17]). Le prêt peut représenter jusqu’à 15 % du chiffre d’affaires annuel moyen au cours des trois dernières années.

1.   Les caractéristiques des PGE accordés

D’après les données présentées par le projet annuel de performances, au 30 avril 2023, l’encours des PGE accordés était de 144,3 milliards d’euros et le nombre d’entreprises bénéficiaires s’établissait à 685 881.

Selon les informations transmises au rapporteur spécial, plus de 84 % des prêts et près de 86 % de leur montant ont été accordés dès l’année 2020. Ces parts s’élevaient à 97 % et 96 % environ en 2021. Seuls 3 % des PGE ont été accordés en 2022 et environ 0,1 % l’ont été entre le début de l’année et le mois de juin 2023.

Les PGE « Résilience » représentent une part très minoritaire du total des prêts accordés. Fin juin 2023, leur nombre s’élevait à 3 137, pour un montant de 1,35 milliard d’euros.

Les entreprises bénéficiaires des PGE sont majoritairement des très petites entreprises : celles-ci représentent 80,4 % des bénéficiaires et 27,3 % de l’encours total des PGE au 30 avril 2023.

Répartition des souscriptions de PGE
par taille d’entreprises au 30 avril 2023

	Nombre de bénéficiaires		Montants accordés (en milliards d’euros)
	Nombre	Part dans le total (%)	Encours	Part dans le total (%)
Grandes entreprises	59	0,0	16,2	11,2
Entreprises de taille intermédiaire	1 574	0,2	19,4	13,5
Petites et moyennes entreprises	102 122	14,9	68,0	47,1
Très petites entreprises	551 622	80,4	39,5	27,3
Autres	30 504	4,4	1,2	0,9
Total	685 881		144,3

Source : projet annuel de performances.

Les secteurs les plus concernés en nombre de bénéficiaires sont les suivants : commerce de réparation d’automobiles et de motocycles (22 %), hébergement et restauration (14 %) et construction (13 %).

Le classement est différent lorsque l’on compare l’encours de PGE : le secteur du commerce de réparation d’automobiles et de motocycles (23 %) est toujours le plus concerné mais il est ensuite suivi du secteur des activités financières et d’assurance (18 %) et de l’industrie manufacturière (13 %).

Répartition des souscriptions de PGE par secteur d’activité au 30 avril 2023

	Nombre de bénéficiaires		Montants accordés (en milliards d’euros)
	Nombre	Part dans le total (%)	Encours	Part dans le total (%)
Agriculture, sylviculture et pêche	24 557	3,6	1,9	1,3
Industries extractives	266	0,0	0,2	0,1
Industrie manufacturière	48 867	7,1	18,6	12,9
Production et distribution d’électricité, gaz vapeur, air conditionné	231	0,0	0,2	0,1
Production et distribution d’eau, assainissement, gestions des déchets, dépollution	1 414	0,2	0,5	0,4
Construction	89 586	13,1	12,2	8,4
Commerce de réparation d’automobiles et de motocycles	150 902	22,0	32,8	22,8
Transports et entreposage	22 687	3,3	5,4	3,7
Hébergement et restauration	98 383	14,3	10,5	7,3
Information et communication	17 519	2,6	4,8	3,4
Activités financières et d’assurance	11 236	1,6	25,9	18,0
Activités immobilières	16 285	2,4	1,8	1,2
Activités spécialisées scientifiques et techniques	65 365	9,5	15,8	11,0
Activités de services administratifs et de soutien	24 895	3,6	5,3	3,7
Administration publique	29	0,0	0,0	0,0
Enseignement	12 949	1,9	1,2	0,8
Santé humaine et action sociale	47 606	6,9	3,3	2,3
Arts, spectacles et activités récréatives	14 145	2,1	2,5	1,7
Activités des ménages en tant qu’employeurs	38 836	5,7	1,5	1,0
Autres activités de services	4	0,0	0,0	0,0
Activités extraterritoriales	2	0,0	0,0	0,0
APE non renseigné	117	0,0	0,0	0,0
Total	685 881		144,3

Source : projet annuel de performances.

Le rapport du comité Cœuré de juillet 2021 ([18]) et le rapport de la Cour des comptes sur les prêts garantis par l’État ([19]), publié en juillet 2022, ont dressé le bilan de l’utilisation de ces prêts à partir des enquêtes réalisées par la Banque de France :

– les caractéristiques du PGE français ont été plus favorables que les dispositifs équivalents proposés par nos voisins européens, grâce à un taux d’intérêt particulièrement bas ;

– le dispositif a été déployé de façon efficace et particulièrement rapide sur l’ensemble du territoire, grâce à sa distribution par un réseau bancaire solide et la mise en place d’un processus fluide de demande en ligne d’attestation de garantie auprès de Bpifrance ;

– le PGE a permis aux entreprises de faire face à leurs besoins de liquidité immédiats et de sécuriser leur niveau de trésorerie dans un contexte macroéconomique incertain. Certaines entreprises ont utilisé le PGE pour réaliser des investissements lorsque les perspectives se sont améliorées ;

– le taux de refus des PGE s’est avéré très faible (environ 3 %) alors que le taux de refus habituel du crédit bancaire se situe plutôt autour de 7 %.

2.   Une prévision budgétaire des risques associés aux PGE qui s’affine mais demeure soumise à des aléas importants

Dans son rapport précité, la Cour des comptes considère que le coût net des PGE pour l’État devrait rester contenu, à hauteur de 3 milliards d’euros. Elle relève notamment que la part des entreprises « zombies » ([20]) parmi les bénéficiaires serait limitée à moins de 2,5 %.

Le taux de perte brute ([21]) pour l’État par rapport aux montants octroyés et sur l’ensemble de la durée de vie des PGE, d’abord évalué à 5,3 % en 2020 et 2021, s’établirait finalement à 4,44 % d’après les dernières prévisions disponibles.

Entre 2020 et 2022, les décaissements constatés sur le programme 114 se sont en effet avérés plutôt rassurants, s’élevant au total à 1,57 milliard d’euros, dont 1,37 milliard d’euros pour la seule année 2022. Au 31 août 2023, le montant des appels en garantie observé depuis le début de l’année s’élevait à 1,1 milliard d’euros, de sorte qu’il pourrait atteindre en fin d’année un niveau proche de la prévision de la loi de finances initiale (1,9 milliard d’euros). Le programme romprait ainsi avec deux années de sous-consommation importante, liée à une difficulté à anticiper le montant effectif des appels en garantie.

Compte tenu de la trajectoire de remboursement des PGE, d’ici 2028, le Gouvernement prévoit que le pic des appels en garantie aura été atteint en 2023. Il anticipe donc une diminution des appels en garantie dès 2024, qui se poursuivrait les années suivantes. Les crédits du programme 114 passeraient ainsi de 2,6 milliards d’euros en 2023 à 1,9 milliard d’euros en 2024, 1,3 milliard d’euros en 2025 et 0,8 milliard d’euros en 2026.

Au regard de la convergence observée en 2023 entre la prévision de la loi de finances initiale et le niveau effectif des dépenses au titre des appels en garantie, le rapporteur spécial considère que le coût des PGE pour l’État en 2024 devra faire l’objet d’un suivi particulièrement attentif, d’autant plus qu’il demeurera sensible à l’évolution des perspectives macroéconomiques.

B.   Les autres dispositifs créés pendant la crise sanitaire et en réponse à l’inflation font l’objet d’appels en garantie limités

● Une dotation de 160,8 millions d’euros est prévue en 2024 pour les appels en garantie émis par le fonds de garantie paneuropéen porté par la Banque européenne d’investissement. Ce fonds de garantie de 25 milliards d’euros, abondé par les États membres de l’Union européenne (dont un plafond de 4,7 milliards d’euros pour la France) permet le déploiement de 200 milliards d’euros de financements sous la forme d’instruments de partage des risques, principalement à destination des petites et moyennes entreprises (PME) européennes.

● Un montant de 87,9 millions d’euros serait ouvert en 2024 au titre de la garantie de l’État sur des fonds investis dans des prêts participatifs Relance et des obligations Relance, octroyés à des PME et à des entreprises de taille intermédiaire afin de soutenir leur capacité d’investissement dans le cadre de la relance.

● La garantie de l’État au titre des contrats de fourniture d’énergie, instaurée par l’article 148 de la loi de finances initiale pour 2023 et autorisée par la Commission européenne le 1er mars 2023, permet aux entreprises fortement consommatrices de gaz ou d’électricité de bénéficier de cautionnements partiellement garantis par l’État pour leurs contrats de fourniture d’énergie. Un montant de 30 millions d’euros est prévu à ce titre en 2024.

● Une dotation de 6,8 millions d’euros est prévue pour 2024 au titre des appels en garantie sur les prêts et garanties consentis par l’Agence française de développement (AFD) et sa filiale de promotion et de participation pour la coopération économique aux entreprises et institutions financières du secteur privé africain. L’État garantit à 80 % les prêts consentis jusqu’au 31 décembre 2022 par les banques locales en faveur des TPE ou PME affectées par la crise sanitaire.

● Le fonds public de garantie des opérateurs de voyages et de séjours, instauré par l’article 163 de la loi de finances initiale pour 2022 et autorisé par la Commission européenne le 6 février 2023, apportera sa garantie jusqu’à la fin de l’année 2023. Pour faire face aux montants appelés dans ce cadre, il serait doté de 1 million d’euros en 2024.

● Les dispositifs de soutien public à l’assurance-crédit CAP Francexport et CAP Francexport + et à l’assurance export créés pendant la crise sanitaire ne font l’objet d’aucune ouverture de crédits en 2024, ces deux dispositifs présentant des excédents en 2023.

C.   Les dépenses prévisionnelles liées aux appels en garantie des autres actions du programme

● Une dotation de 34,5 millions d’euros est prévue pour les appels en garantie au titre des sinistres sur les prêts à l’accession sociale, les prêts à taux zéro et les éco-prêts à taux zéro (action 02 Soutien au domaine social, logement et santé).

● Deux dispositifs bénéficient des crédits ouverts sur l’action 04 Développement international de l’économie française : le dispositif d’assurance prospection (89,5 millions d’euros) qui permet de couvrir les entreprises contre le risque d’échec des prospections à l’étranger et la garantie du risque exportateur (22 millions d’euros).

● Sur l’action 05 Autres garanties, 25,1 millions d’euros sont prévus en 2024, comme en 2023 et en 2022, au titre de l’appel en garantie de l’État par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). En 2011, l’État a apporté sa garantie à une avance remboursable de la CDC d’un montant de 417 millions d’euros pour financer un programme industriel. En raison de commandes insuffisantes ne permettant pas à l’industriel de faire face à ses échéances de remboursement, la Caisse a appelé la garantie de l’État pour la première fois en 2022, pour une échéance payée le 1er mars 2023. Elle devrait à nouveau appeler la garantie de l’État en 2023, pour un montant de 25,1 millions d’euros payable en 2024.

V.   Les crédits du programme 145 Épargne

A.   Les dépenses liées aux primes d’épargne logement

1.   La diminution de l’encours des PEL et CEL en 2022

Les produits d’épargne‑logement recouvrent le compte épargne‑logement (CEL) et le plan d’épargne-logement (PEL), qui donnent à leur détenteur le droit à l’octroi d’un prêt épargne-logement, selon des taux d’intérêt définis par arrêté ministériel.

Tous les contrats souscrits avant le 12 décembre 2002 donnent lieu au versement d’une prime d’État au moment de la clôture du compte. Pour les contrats souscrits à compter de cette date, le versement de la prime d’État est soumis à deux conditions : la souscription du contrat avant le 1er janvier 2018 et la souscription d’un prêt épargne‑logement.

Le montant maximal de la prime est de 1 144 euros pour les CEL et de 1 000 euros pour les PEL, ce plafond pouvant être porté à 1 525 euros lorsque le PEL contribue à la construction ou à l’acquisition d’un logement performant énergétiquement.

Cette prime a été supprimée pour les PEL ou les CEL souscrits à compter du 1er janvier 2018, dans un contexte de perte d’attractivité de ces produits sous les effets conjugués de la baisse de leur taux de rémunération et de taux de prêts épargne-logement supérieurs aux taux de marché.

En outre, la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) par la loi de finances pour 2018 avait pour objet de progresser vers la neutralité fiscale et budgétaire entre les différents produits d’épargne. Les intérêts des nouveaux PEL et CEL ouverts à compter du 1er janvier 2018, de même que ceux des PEL ouverts depuis plus de douze ans, sont donc imposés dans les conditions de droit commun.

L’encours des PEL et des CEL s’élevait à 320 milliards d’euros à la fin de l’année 2022, en baisse de 8 milliards d’euros par rapport à 2021.

Encours des comptes et plans d’épargne logement

(en milliards d’euros)

Encours à la fin de l’année	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Comptes épargne-logement (CEL)	33,7	31,5	30,3	29,4	29,7	29,3	29,6	31,5	31,9	33,4
Plans d’épargne-logement (PEL)	201,5	220,2	245,0	262,3	275,1	276,4	282,5	294,5	296,1	286,6
Total	235,3	251,6	275,3	291,7	304,8	305,7	312,1	326,0	328,0	320,0

Source : projets annuels de performances.

Dans son rapport annuel sur l’épargne réglementée ([22]), la Banque de France montre que le nombre de PEL s’établit à 11,3 millions fin 2022, en baisse de 8 % par rapport à 2021. Pour la première fois depuis 2008, leur encours a diminué en 2022 (– 2,8 %) sous l’effet d’une décollecte nette supérieure à la capitalisation des intérêts versés. Cette évolution peut notamment s’expliquer par l’accroissement de l’écart de rémunération avec d’autres produits d’épargne réglementée plus liquides, dans un contexte de hausse des taux d’intérêt.

2.   Une forte baisse des dépenses liées aux primes épargne logement depuis 2010

La dépense budgétaire du programme Épargne associée aux PEL et CEL est liée au versement de la prime d’État. Compte tenu de la désaffection des épargnants pour les prêts épargne‑logement et de la suppression des primes d’État pour les produits souscrits à compter du 1er janvier 2018, le niveau des primes d’État a considérablement baissé, entraînant une diminution significative de la dépense budgétaire. Celle-ci est passée de 1,3 milliard d’euros en 2010 à 55,9 millions d’euros en 2021.

Pour l’année 2024, le niveau prévisionnel des dépenses budgétaires au titre des primes PEL et CEL est fixé à 70,8 millions d’euros, dont 0,9 million d’euros de frais de gestion. Cette dotation est en progression de près de 20 % par rapport à celle prévue pour 2023, sous l’effet principalement d’une hausse attendue du nombre de primes versées du fait de la remontée des taux de marché qui favorise la clôture des PEL et l’utilisation de leurs droits à prêt par les détenteurs de CEL.

Dépense budgétaire afférente aux primes d’épargne logement

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances, projet annuel de performances.

Le montant de cette dépense devrait toutefois continuer à diminuer tendanciellement compte tenu de la suppression des primes pour les contrats souscrits à compter du 1er janvier 2018. Selon le projet annuel de performances (PAP), « la gestion extinctive des primes d’épargne‑logement prendra encore plusieurs années », dans la mesure où l’encours des PEL et des CEL éligibles à la prime d’État s’élevait à environ 300 milliards d’euros à la fin de l’année 2022. Le PAP précise que le montant de la provision inscrite dans le compte général de l’État au titre du stock des primes sur les PEL souscrits avant 2002 était de 1,14 milliard d’euros à la même date.

Ainsi, les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2024 prévoient que la dotation allouée au programme s’établisse à 68,8 millions d’euros en 2025 et 66,3 millions d’euros en 2026.

B.   L’importance des dépenses fiscales associées au programme

Les dépenses fiscales associées au programme Épargne s’élèveraient à 6,6 milliards d’euros au titre de l’année 2024, en hausse de 1,2 milliard d’euros par rapport à l’exécution de 2022 (5,4 milliards d’euros).

Cette augmentation s’explique par la hausse du coût associé à l’exonération des intérêts de plusieurs produits d’épargne dont la rémunération a progressé dans un contexte d’inflation élevée, notamment celui du livret A (+ 775 millions d’euros par rapport à l’exécution 2022) ou des livrets de développement durable et solidaire (+ 319 millions d’euros). Il est important de souligner que la progression du coût de l’ensemble de ces dépenses fiscales sera in fine plus élevé que l’estimation associée au présent projet de loi de finances puisque le montant de trois dépenses fiscales évaluées à 306 millions d’euros en 2022 n’est pas quantifié pour 2024.

Les dépenses fiscales associées au programme, d’un niveau élevé, ont pour objet d’orienter l’épargne des ménages. Elles résultent pour plus de la moitié :

– de l’exonération relative aux sommes versées au titre de la participation, de l’intéressement et de l’abondement aux plans d’épargne salariale, représentant 2,6 milliards d’euros ;

– et de l’exonération des intérêts des livrets A, représentant 906 millions d’euros.

Évolution du niveau de dépenses fiscales associées au programme

(en millions d’euros)

2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2024
3 474	3 501	5 011	5 420	5 825	5 714	5 663	5 619	6 116	5 634	5 935	5 147	5 364	5 698	6 589

Source : rapports annuels de performances et projet annuel de performances annexé au PLF 2024.

Le rapporteur spécial constate que 11 dépenses fiscales sur 30 ne sont pas évaluées dans les documents budgétaires ou présentent une incidence nulle, au moins depuis 2022.

VI.   Le fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque

Le fonds de soutien en faveur des collectivités territoriales a été créé par la loi de finances pour 2014 ([23]) pour aider les collectivités territoriales ayant souscrit, avant l’entrée en vigueur de la loi, des emprunts dits « toxiques ». Il est aujourd’hui en voie d’extinction puisque la très grande majorité des dossiers ont été traités (environ 90 %). Sa fin est programmée au 31 décembre 2028.

Ce fonds a été doté d’une capacité financière de 3 milliards d’euros et l’ensemble des autorisations d’engagement nécessaires ont été inscrites sur le programme en 2015. Il est important de souligner que le niveau initial de ces autorisations d’engagement a été revu à la baisse à trois reprises pour tenir compte de l’évolution des besoins des collectivités territoriales (cf. infra).

Les crédits de paiement sont décaissés progressivement : après 185,9 millions d’euros en 2023, 187,7 millions d’euros sont demandés sur ce programme pour 2024. En 2025 et en 2026, les crédits de paiement devraient également s’élever à 187,7 millions d’euros.

Cet échéancier est cependant une estimation maximale qui repose sur l’hypothèse d’une couverture totale des autorisations d’engagement ouvertes. Or, le montant initial de 3 milliards d’euros d’autorisations d’engagement a déjà fait l’objet de plusieurs annulations partielles (93,5 millions d’euros en 2016-2017, 250 millions d’euros en 2018 et 120 millions d’euros en 2021), de sorte que les autorisations d’engagement du programme s’élèvent désormais à 2,5 milliards d’euros.

Le fonds est financé par l’État (environ 88 millions d’euros en 2024) et par le secteur bancaire par le biais d’une taxe additionnelle à la taxe systémique (environ 100 millions d’euros en 2024). Il bénéficie également de fonds de concours dont le montant est fixe (11,5 millions d’euros), provenant de la société de financement local et de sa filiale, la Caisse française de financement local (10 millions d’euros), ainsi que de Dexia (1,5 million d’euros).

Au 31 décembre 2023, le niveau des engagements à honorer devrait s’élever à 1,01 milliard d’euros, compte tenu des versements déjà réalisés depuis la création du fonds.

VII.   Analyse du verdissement de la mission

A.   La progression de l’OAT verte

● Le 24 janvier 2017, la France a lancé sa première obligation souveraine « verte », l’OAT verte de taux 1,75 % et de maturité 25 juin 2039, pour un montant initial de 7 milliards d’euros. Cette obligation doit permettre de dégager des ressources qui permettront de financer des dépenses s’inscrivant dans la continuité des engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris sur le climat.

Afin d’assurer sa liquidité, cette OAT verte a, depuis, fait l’objet de treize réémissions postérieures à l’émission inaugurale, portant son encours total à 32,9 milliards d’euros.

En mars 2021, l’AFT a émis une deuxième OAT verte de taux 0,5 % et de maturité 25 juin 2044, pour un montant initial de 7 milliards d’euros. Ce titre a depuis fait l’objet de cinq nouvelles émissions, portant son encours total à 19,3 milliards d’euros.

Le lancement de la deuxième OAT verte s’est appuyé sur la rebudgétisation du CAS Transition énergétique, qui a permis la réintégration des dépenses de soutien aux énergies renouvelables dans le budget général et dans le périmètre des dépenses éligibles à l’OAT verte. L’enveloppe est ainsi passée de 8 milliards d’euros à 15 milliards en 2021.

Enfin, l’AFT a émis pour la première fois en mai 2022 une obligation souveraine verte indexée sur l’inflation européenne, pour un montant initial de 4 milliards d’euros. Ayant fait l’objet d’une réémission en septembre 2022 et de trois réémissions en 2023, son encours a été porté à 6,2 milliards d’euros. Le rapporteur spécial relève que ces émissions ont eu lieu dans un contexte d’inflation particulièrement élevée.

L’encours cumulé de ces trois obligations vertes s’établit à 58,3 milliards d’euros.

Le rapporteur ne peut se réjouir de cet aspect de la dette. En effet, l’OAT verte demeure le support d’une dette, au demeurant croissante, et l’on ne saurait se féliciter de l’augmentation de la dette française sous prétexte qu’elle se verdit.

Au demeurant, le rapporteur spécial relève que la logique même des OAT vertes, dont le montant des émissions est adossé à une enveloppe de dépenses « vertes » déterminées comme éligibles par un comité interministériel, est directement contraire aux principes budgétaires issus de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([24]). La dette « verte » contrevient ainsi au principe d’universalité budgétaire, qui a pour corollaire la règle de non-affectation énoncée par l’article 6 de la LOLF, selon laquelle l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses du budget général. Le rapporteur souligne que l’esprit de cette règle répond à une exigence d’unité d’action de l’État et d’égalité devant les services publics et qu’il se doit en conséquence d’être strictement respecté.

● La création de la première OAT verte s’est accompagnée de l’engagement de la France à fournir un rapport annuel d’allocation et de performance des dépenses.

L’AFT a publié en septembre 2023 le sixième rapport d’allocation et de performance, rendant compte de l’utilisation des fonds levés en 2022 ([25]). Sur les 10 milliards d’euros d’OAT verte émis l’an dernier, 72 % ont été alloués à des projets visant à atténuer le changement climatique, 15 % ont été consacrés à l’adaptation au changement climatique, 8 % ont servi à financer la préservation de la biodiversité et 5 % ont permis de soutenir les efforts de réduction de la pollution, de l’eau, de l’air et du sol.

B.   Un impact essentiellement neutre sur l’environnement des dépenses rattachées à la mission

Dans la continuité des éditions précédentes, le quatrième exercice du budget vert de l’État ([26]) évalue comme neutre l’impact sur l’environnement de 97 % des dépenses rattachées à la mission et relevant du périmètre étudié. Seuls 230 millions d’euros sont cotés favorables à l’environnement en 2024 ; 70 millions d’euros sont par ailleurs classés comme défavorables.

Les montants non neutres relèvent exclusivement de la catégorie des dépenses fiscales. Ils résultent :

– de quotes-parts favorables de 10 % pour l’exonération des intérêts des livrets A (soit 90,6 millions d’euros) et des livrets bleus (7,8 millions d’euros) et de 35 % pour l’exonération des intérêts des livrets de développement durable et solidaire (131,3 millions d’euros), au titre des axes « atténuation » et « adaptation climat » ;

– d’une quote-part défavorable de 5 % pour ces mêmes exonérations relatives aux livrets A (45,3 millions d’euros), aux livrets bleus (3,9 millions d’euros) et aux livrets de développement durable et solidaire (18,8 millions d’euros), au titre des axes « atténuation climat » et « biodiversité ».

Ces cotations résultent d’une analyse détaillée de l’emploi des fonds associés au stock d’épargne de ces trois livrets d’épargne réglementée, dont la gestion relève des banques pour 40,5 % et de la Caisse des dépôts et consignations à hauteur de 59,5 %.

Les dépenses liées à l’épargne-logement relevant du programme 145 Épargne, cotées comme favorables sur l’axe « atténuation climat » dans les éditions précédentes, sont désormais cotées neutres car elles soutiennent majoritairement l’acquisition de logements anciens, les travaux de rénovation et d’amélioration demeurant à ce jour marginaux dans l’utilisation de ces fonds.

 

   EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 25 octobre 2023, la commission des finances a examiné les crédits de la mission Engagements financiers de l’État.

L’enregistrement audiovisuel de cette réunion est disponible en ligne sur le site de l’Assemblée nationale.

Le compte rendu est consultable en ligne.

La commission a, contrairement à l’avis défavorable du rapporteur spécial, adopté les crédits de la mission Engagements financiers de l’État non modifiés.

La commission a ensuite adopté l’amendement n° II‑CF1851 portant article additionnel avant l’article 53 et visant à inclure un député et un sénateur au sein du comité stratégique de l’Agence France Trésor.

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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Agence France Trésor, ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique :

– M. Antoine Deruennes, directeur général

– M. Mathieu Marceau, chef du bureau de la trésorerie

– M. Antoine Dufour, responsable de la cellule stratégie

Direction générale du Trésor, ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique :

– M. Jean Dalbard, chef de bureau, pôle Analyse économique du secteur financier – stabilité financière

– M. Clément Robert, chef de bureau, bureau Financement et développement des entreprises

– M. Rémi Sappia, chef de bureau adjoint, bureau Affaires budgétaires et comptables

Société générale :

– Mme Michala Marcussen, cheffe économiste

– M. Eric Litvack, directeur des affaires publiques

– M. Stanislas Dont, directeur, originateur marché de capitaux

S&P Global Ratings :

– M. Patrice Cochelin, responsable mondial Gouvernance analytique – finance durable

– M. Rémy Carasse, directeur Notations souveraines

– M. Gerben de Noord, chargé d’affaires réglementaires

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