PremiÈre partie : des crÉdits en hausse
de prÈs d’un tiers pour la mission Agriculture
La mission AAFAR est composée des programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation (), 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture, 381 Allègements du coût du travail, créé par le projet de loi de finances (PLF) pour 2023, et 382 Soutien aux associations de protection animale et aux refuges, institué par la loi de finances initiale (LFI) pour 2023.
I. Programme CompÉtitivitÉ et durabilitÉ
Le programme 149 représente 57,4 % de la mission. Sa programmation pour 2024 traduit les priorités de la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), avec des dotations profitant directement aux agriculteurs – singulièrement des jeunes –, soumis à la pression des aléas naturels et de la concurrence internationale, tout en prenant en considération les spécificités de chaque territoire. Elle est aussi marquée par la création d’une action mettant en œuvre les annonces ambitieuses de la Première ministre sur la planification écologique.
A. Un dispositif de performance reconduit À l’identique
Remaniée en 2021, 2022 et 2023 pour tenir compte de l’intégration des crédits antérieurement consacrés à la pêche et à l’aquaculture dans la mission Écologie, développement et mobilité durables puis du nouveau partage des compétences entre l’État et les régions concernant la répartition des aides européennes, la maquette du programme 149 ne change pas en 2024.
● Sept des huit indicateurs font apparaître des résultats positifs ou fidèles à une fluctuation liée à la conjoncture ou au calendrier de la politique agricole commune (PAC). Il en va ainsi de la part des concours publics dans l’excédent brut d’exploitation (EBE), laquelle ne devrait sauf crise majeure pas dépasser 25 %, de celle des entreprises situées en zone défavorisée, de piémont ou de montagne parmi les bénéficiaires d’aides ou de celle des dossiers payés dans les délais.
● Un dernier indicateur continue à appeler un commentaire plus critique.
Alors qu’elle n’était que de 3,2 % en 2012, la proportion de la surface agricole utile cultivée selon le mode biologique atteignait 10,7 % en 2022, contre des prévisions initiales de 15 % puis de 12 %. Les taux pour 2023 et 2024 ne dépasseraient pas 15 %, au lieu des 18 % initialement projetés dès cette année () .
Évolution du taux de la surface agricole en bio entre 2016 et 2026
(en pourcentage)
Source : commission des finances d’après les projets et rapports annuels de performances pour 2016 à 2024.
Évolution du nombre de producteurs en bio entre 2013 et 2022
(en valeur)
Note : en bleu – producteurs engagés depuis plus d’un an ; en vert – producteurs engagés depuis moins d’un an.
Source : Agence bio.
De plus amples développements économiques n’ont pas leur place dans la présente analyse budgétaire, mais le rapporteur spécial est mobilisé pour freiner la déconversion et de déconsommation, encore accrue par l’inflation : il appelle le Gouvernement à soutenir la filière bio de manière holistique, de la production à la consommation, en passant par la transformation et la distribution.
Trois crédits d’impôt accompagnent respectivement les exploitations engagées utilisant le mode de production biologique, lequel connaît une hausse de 99 millions d’euros en 2023 à 161 millions d’euros en 2024, son montant maximal ayant été porté de 3 500 euros à 4 500 euros par la LFI pour 2022, celles n’ayant pas utilisé de produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate au cours des années 2021 à 2023, lequel coûte 161 millions d’euros, et celles bénéficiant d’une certification d’exploitation de haute valeur environnementale (HVE) en cours de validité au 31 décembre 2021 ou délivrée en 2022 ou 2023, lequel représente un effort de 42 millions d’euros.
B. Un abondement de l’ordre du milliard d’euros
À l’échelle du programme 149, le PLF pour 2024 prévoit 3,2 milliards d’euros en AE et 2,7 milliards d’euros en CP, soit une hausse de respectivement 50,2 % et 28,8 % par rapport à 2023, exercice qui avait déjà connu une progression de 21,1 % et 21,5 %.
Si deux actions voient leur enveloppe reculer, pour la première à raison d’un décalage mécanique avec son fort volume en 2023 lié à la temporalité même des politiques européennes et pour la seconde du fait du transfert de certaines compétences aux régions, cinq autres progressent et une dernière est créée :
– à périmètre constant, s’observent donc une baisse de 58 millions d’euros et une hausse de 89,8 millions d’euros, soit un solde de 31,85 millions d’euros ;
– la progression de 661,9 millions d’euros s’explique donc à 89,7 % par la nouvelle action 29 Planification écologique.
Évolution en 2024 DES CRÉDITS du p. 149 par rapport À la LFI pour 2023
(en millions d’euros)
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Autorisations d’engagement
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Crédits de paiement
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Actions
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LFI
pour 2023
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PLF
pour 2024
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Évolution
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LFI
pour 2023
|
PLF
pour 2024
|
Évolution
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21 Adaptation des filières
à l’évolution des marchés
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242,64
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264,85
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+ 8,7 %
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244,06
|
265,99
|
+ 9,0 %
|
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22 Gestion des crises et des aléas de la production agricole
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264,31
|
284,31
|
+ 7,6 %
|
262,41
|
282,17
|
+ 7,5 %
|
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23 Appui au renouvellement
et à la modernisation
des exploitations agricoles
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113,36
|
111,40
|
– 1,7 %
|
172,74
|
123,19
|
– 28,7 %
|
|
24 Gestion équilibrée
et durable des territoires
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608,27
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548,37
|
– 9,9 %
|
534,90
|
526,49
|
– 1,6 %
|
|
25 Protection sociale
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134,42
|
155,42
|
+ 15,6 %
|
134,42
|
155,42
|
+ 15,6 %
|
|
26 Gestion durable de la forêt et développement de la filière bois
|
288,62
|
294,16
|
+ 1,9 %
|
296,42
|
301,47
|
+ 1,7 %
|
|
27 Moyens de mise en œuvre
des politiques publiques
et gestion des interventions
|
455,777
|
477,84
|
+ 4,8 %
|
455,77
|
477,84
|
+ 4,8 %
|
|
29 Planification écologique
|
s. o.
|
1 031,00
|
s. o.
|
s. o.
|
594,00
|
s. o.
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Totaux pour le P. 149
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2 108,40
|
3 167,36
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+ 50,2 %
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2 100,71
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2 762,59
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+ 28,8 %
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Source : projets annuels de performances annexés au PLF pour 2024.
Le programme 149 ne reçoit ni fonds de concours (FDC), ni attributions de produits (ADP) ; il ne comporte pas de dépenses de personnel (titre 2).
1. L’accompagnement de la performance économique et de la transition environnementale des exploitations agricoles
Les actions 21, 23 et 24 constituent le cœur du programme 149.
a. L’action 21 Adaptation des filières à l’évolution des marchés
Cette ligne sera dotée de 266 millions d’euros en CP. Son but est d’agir sur l’adéquation entre l’offre agricole française et la demande des marchés.
● Cinq axes structurent l’action 21 : (a) la valorisation et la promotion des produits, notamment via le développement des signes de qualité tels que les labels (bio, etc.), appellations d’origines contrôlées ou indications géographiques protégées ; (b) l’organisation économique et la modernisation des filières, avec des interventions conduites pour la plupart par l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), l’Office pour le développement de l’économie agricole d’outre‑mer (ODEADOM) et l’Agence de services et de paiement (ASP) ; (c) la compétitivité des entreprises de transformation et de commercialisation des produits ; (d) le soutien aux entreprises pour favoriser la présence française à l’international, notre pays étant le sixième exportateur mondial dans cette branche ; (e) certaines aides en cas de crise.
● Les soutiens aux exploitations ultramarines comptent pour 77,7 % de l’action, soit 206,8 millions d’euros (+ 7,8 % en 2024, après + 9,6 % en 2023) :
– sans changement dans les chiffres, la filière de la canne à sucre bénéficiera de 143,4 millions d’euros d’aides versées par l’ODEADOM et l’ASP, dont 57 millions d’euros dus à la fin des quotas, 56 millions d’euros pour les plantations, 20,4 millions d’euros via le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité (POSEI), ainsi que 10 millions d’euros de soutien logistique ;
– une autre ligne, ouverte en 2009 par le conseil interministériel de l’outre-mer (CIOM), allouera 60 millions d’euros à des dossiers comme l’importation d’animaux ou la mise à niveau technologique, ce qui correspond à une dépense supplémentaire de 15 millions d’euros que le rapporteur spécial salue ;
– un plan administratif ad hoc apportera 2,5 millions d’euros à la Guyane ;
– le cofinancement national aux concours du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) soutiendra l’élevage, la diversification végétale et le secteur du rhum pour 0,9 million d’euros.
● Les autres interventions de l’action 21 se répartissent entre :
– 24,4 millions d’euros gérés par FranceAgriMer au titre de l’étude des marchés et de certaines indemnités d’urgence ;
– 12,3 millions d’euros à raison de conventions de promotion de l’export conclues avec Business France ou l’Association de développement des échanges de produits et techniques agricoles (ADEPTA), ainsi que des frais de participation à diverses instances internationales ;
– 18 millions d’euros pour le fonds de structuration « avenir bio » (contre 8 millions d’euros dans le PLF puis 13 millions d’euros dans la LFI pour 2023), qui a déjà soutenu 179 projets pour un total de 67 millions d’euros depuis 2008.
b. L’action 23 Appui au renouvellement et à la modernisation
Cette action comprendra 123,2 millions d’euros.
● En premier lieu, la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) et les aides à la modernisation des exploitations – plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles (PCAE), garantie gérée par le Fonds européen d’investissement (FEI) et prêts pour la méthanisation consentis par Bpifrance – ne s’établiront qu’à 60 000 euros en AE et 7 millions d’euros en CP pour l’une et à 0,8 million d’euros en AE et 5,6 millions d’euros en CP pour l’autre, car ne seront plus assurés que des restes à payer pour des contrats antérieurs, la gestion de ces mesures dites non surfaciques de la PAC ayant été transférée en 2023 aux régions (sauf à Mayotte, où les services déconcentrés restent compétents).
Les collectivités concernées perçoivent naturellement une compensation de 100 millions d’euros et l’État rémunère 485 ETPT mis à leur disposition.
● En deuxième lieu, partant du principe que renouveler les générations est une condition essentielle au dynamisme des territoires ruraux, le programme 149 apporte une assistance aux exploitations à chaque cycle de vie.
Au moment de leur installation, les agriculteurs peuvent suivre des stages de préparation : un budget de 2,5 millions d’euros permet d’indemniser les maîtres exploitants accueillant ces modules et les bourses des participants ().
L’ASP dispose de 1,5 million d’euros pour l’investissement des coopératives d’utilisation de matériel agricole (CUMA), la compensation des restes à payer au titre des prêts à moyen terme spéciaux (MTS) clos en 2015, des aides au foncier dans les DOM et des prêts spéciaux de modernisation (PSM).
Des transferts accompagnent la fin d’activité des chefs d’exploitation. Si elle n’enregistre plus de nouveaux bénéficiaires depuis 1991, l’indemnité viagère de départ (IVD), versée par la Mutualité sociale agricole (MSA) bénéficiera encore à d’anciens affiliés. La liquidation de droits antérieurement acquis mobilisera 5,3 millions d’euros en 2024 (– 2 millions d’euros). Les agriculteurs contraints de quitter leur métier pour des motifs économiques sont aussi susceptibles de toucher une aide à la réinsertion professionnelle (ARP). Cette enveloppe de 1,2 million d’euros tient lieu de revenu de remplacement (de 3 100 à 4 650 euros) : en effet, les non-salariés agricoles ne cotisent pas à un régime d’assurance chômage.
Le rapporteur spécial s’est pleinement engagé dans les travaux préparatoires du pacte et projet de loi d’orientation et d’avenir agricole (PLOAA) : il soutient la création d’un fonds pour les entrepreneurs du vivant et sera très vigilant quant au caractère ambitieux et soutenable du financement de cette aide à l’installation et à la transmission, garantissant un portage foncier et capitalistique.
c. L’action 24 Gestion équilibrée et durable des territoires
Les crédits de cette action s’élèvent à 526,5 millions d’euros.
● D’abord, les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et les aides à l’agriculture biologique disposeront en 2024 de 117,2 millions d’euros en AE (– 35,2 %) et de 93,4 millions d’euros en CP (– 11,6 %), auxquels s’ajoutent 6,6 millions d’euros consacrés à l’animation des réseaux professionnels concernés (formation, diagnostics, suivi des cahiers des charges, etc.).
Le recul par rapport à 2023 se justifie par le caractère pluriannuel de ces mesures, avec une souscription plus dynamique en début de période. L’État en gère désormais la plupart, les seuls volets demeurant de la compétence des régions étant l’amélioration du potentiel pollinisateur des abeilles (API) et la protection des races menacées (PRM). Conformément aux directives « Natura 2000 » () et « eau » (), les MAEC proposent un accompagnement aux exploitations agricoles dans leur transition vers des pratiques plus respectueuses de l’environnement : en contrepartie du suivi d’un cahier des charges, le cocontractant perçoit une aide en fonction des surcoûts ou pertes de revenus liés au mode de production non-conventionnel. De 2023 à 2027, sont prévus 2 millions d’euros par an pour les zones soumises à contrainte environnementale (ZSCE).
Le rapporteur spécial juge nécessaire un partenariat accru entre le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA) et les agences de l’eau, placées sous la tutelle du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires (MTECT) : ces opérateurs ne réalisent qu’imparfaitement leur part du financement des MAEC et des installations hydrauliques (cf. infra), alors qu’est demandé aux agriculteurs, par l’article 16 du PLF pour 2024, de s’acquitter de redevances plus élevées. L’autonomie du conseil d’administration de chaque bassin est un atout, mais il convient que soit appliqué l’arbitrage, pris en 2021 par le Premier ministre, aux termes duquel les agences apportent 70 millions d’euros de financement supplémentaire aux MAEC pour chacune des années de la programmation de la PAC. Considérant que la contractualisation est accrue pendant les premières années de programmation, le rapporteur spécial appelle les agences à libérer les financements en cohérence.
● De plus, les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN) voient leur budget maintenu à 384,5 millions d’euros : l’année dernière, une hausse de 38,8 % avait été prévue, car le FEADER avait réduit son cofinancement de 75 % à 65 % pour ces aides qui tendent à maintenir des exploitations agricoles durables dans les zones défavorisées simples (ZDS) ou de montagne. Le rapporteur spécial se réjouit que le texte de la première partie du PLF pour 2024 sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution retienne l’amendement n° I-5028 qu’il a signé aux fins de permettre, dans la lignée des annonces faites par les ministres de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire et de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique le 7 octobre 2023 au salon de Cournon-d’Auvergne, une déduction pour augmentation de la valeur des stocks de vaches laitières et de vaches allaitantes lorsqu’elle a progressé de plus de 10 %, pour 150 euros par tête de bétail et dans la limite de 15 000 euros par exploitation (article 5 octotricies). Le plan de reconquête de la souveraineté de l’élevage prévoira aussi, par exemple, 50 millions d’euros de prêts garantis.
● Ensuite, 14,4 millions d’euros financent le pastoralisme et la montagne, avec un accompagnement des éleveurs pour la protection de leurs troupeaux dans les zones de prédation du loup et de l’ours – 2024 étant la deuxième année avec un taux de financement européen passé de 50 % à 80 % –, ainsi que de structures telles que les groupements d’intérêt économiques et environnementaux (GIEE) ou les groupements d’agriculture biologique (GAB).
● Par ailleurs, 22,6 millions d’euros sont destinés à l’appui à certains acteurs du monde agricole, selon la répartition suivante :
– 14,5 millions d’euros destinés à la formation et au travail quotidien des organisations syndicales ou professionnelles, répartis notamment selon les résultats des élections au sein des chambres d’agriculture, étant entendu que la diminution de 4,7 millions d’euros de la ligne en 2023 tient à ce qu’une fraction est désormais assumée par le programme 143 Enseignement technique agricole () ;
– 4,5 millions d’euros pour l’amélioration génétique des équidés ;
– 2,2 millions d’euros destinés à cinq sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) en difficulté, dont 0,3 million d’euros pour celle de Guyane qu’il convient de rendre opérationnelle rapidement, à l’observatoire national des espaces naturels, agricoles et forestiers (OENAF) et à l’Agence de développement rural et d’aménagement foncier (ADRAF) de Nouvelle-Calédonie ;
– 1,4 million d’euros attribués au réseau rural national, composé du ministère, de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et de Régions de France, en association, au cas par cas selon les projets, avec les directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DRAAF).
● Enfin, l’État fournit une expertise technique variée. L’entretien et les investissements pour les ouvrages d’hydraulique agricole sont maintenus à 3,7 millions d’euros (après une hausse de 105,6 % en 2023). D’autres études sur l’eau, les sols, l’énergie, la biomasse, l’économie circulaire et le changement climatique seront financées pour 1,3 million d’euros, avec l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE).
2. La compensation des contraintes rencontrées par les agriculteurs
Trois actions du programme 149 permettent de contenir les incidences négatives de certains événements qu’il est impossible d’anticiper avec précision.
a. L’action 22 Gestion des crises et des aléas de la production agricole
Cette action fait l’objet d’une demande d’ouverture de 282,2 millions d’euros en CP (+ 7,5 %, mais après + 2 878,4 % en 2023).
● D’une part, le dispositif « Agridiff » (agriculteurs en difficulté) soutient le redressement d’exploitations à hauteur de 4,9 millions d’euros, soit via un audit global, soit via une aide directe à la relance (AREA), tandis que le fonds d’allégement des charges (FAC) offre à FranceAgriMer les moyens d’assumer, pour 1,7 million d’euros une partie des intérêts bancaires professionnels (hors foncier) des exploitations en situation fragile, la commission de garantie d’un nouveau prêt de restructuration professionnelle ou une fraction des frais de restructuration d’emprunts.
● D’autre part, le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) sera abondé de 275,5 millions d’euros (+ 20 millions d’euros).
La couverture publique et privée des calamités a fait l’objet en 2023 de ce que le rapporteur spécial n’hésite pas à qualifier de révolution, avec :
– une réforme des dispositions du chapitre Ier du titre VI du livre III du code rural et de la pêche maritime et du code des assurances () ;
– conformément à l’article 99 et au 26° du A du II de l’article 116 de la LFI pour 2023, un doublement du taux (de 5,5 % à 11 %) et du plafond d’affectation (de 60 à 120 millions d’euros) des deux taxes qui alimentent le FNGRA () ;
– une multiplication par près de 30 de l’action 22 du programme 149, alors que la pratique antérieure consistait en une inscription d’environ 5 millions d’euros en début d’année puis en abondement quasi-systématique par la LFR de fin de gestion (entre 75 et 480 millions d’euros sous la précédente législature) ;
– un concours de la PAC, via le FEADER, pour 184,5 millions d’euros.
En 2024, sont ainsi prévus 580 millions d’euros pour l’indemnisation des calamités, étant rappelé que le Président de la République s’est engagé à ce que l’enveloppe puisse atteindre 600 millions d’euros en vitesse de croisière, voire 680 millions d’euros en cas de crise, par le biais d’ouvertures en gestion. Un besoin plus important appellerait une nouvelle réforme.
SchÉma de la couverture publique et privÉe des calamitÉs agricoles
depuis l’entrÉe en vigueur de la loi du 2 mars 2022
Source : ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.
À l’initiative du rapporteur spécial, la commission des finances a auditionné les représentants des deux assureurs revendiquant 75 % du marché de l’assurance des récoltes contre les aléas climatiques (). Il s’est ensuite rendu à Toulouse où lui a été présenté de manière détaillée le protocole d’observation satellitaire développé par Airbus pour l’évolution de la pousse des prairies : les agriculteurs touchés par la sécheresse espèrent légitimement que l’estimation sera plus fiable en 2023.
Enfin, dans ses réponses au rapporteur spécial, la DGPE indique que :
– « selon un bilan provisoire, les surfaces couvertes par un contrat multirisque climatique (MRC) en 2023 sont estimées à 6,5 millions d’hectares, toutes cultures confondues, contre 4,8 millions d’hectares en 2022 (+ 36 %) » ;
– « les groupes de culture présentant les progressions les plus dynamiques sont la prairie et l’arboriculture, qui passent de 0,5 % à 9 % et de 1,5 % à 11,2 % de surfaces assurées, et la viticulture avec une augmentation de 31,2 % à 43,4 % » ;
– « la progression du taux de diffusion est plus modeste en grandes cultures, filière où l’assurance était la plus diffusée avant la réforme, celui-ci passant de 31,6 % à 35,3 % en 2023 soit une progression de près de 12 % ».
Pour le rapporteur spécial, la poursuite de cette tendance est indispensable.
b. L’action 25 Protection sociale
En 2024, l’action 25 sera dotée de 155,4 millions d’euros, soit une hausse de 21 millions d’euros (+ 15,6 %) par rapport à la dotation initiale pour 2023. Pour 99,7 %, elle assure la compensation par l’État des moindres recettes perçues par les organismes de sécurité sociale au titre de l’exonération de cotisations sociales pour l’embauche de travailleurs occasionnels et de demandeurs d’emploi (cf. infra dans le commentaire du programme 381). L’action soutient aussi des mesures de santé et sécurité au travail (SST), en lien avec le ministère chargé du travail.
c. L’action 27 Gestion des interventions
Cette dernière action comporte deux séries d’enveloppes, pour un total de 477,8 millions d’euros ; elle enregistre donc une augmentation de 4,8 %.
● D’une part, elle porte la quasi-totalité du financement des opérateurs, soit 337,6 millions d’euros (cf. infra), ainsi que 14,9 millions d’euros de soutien au profit de l’Institut géographique national (IGN) et 0,3 million d’euros à celui de l’Office du développement agricole et rural de Corse (ODARC).
● D’autre part, en raison de critiques récurrentes du Parlement et de la Cour des comptes quant à la sous-budgétisation des charges liées aux refus d’apurement () notifiés par la Commission européenne, la loi de finances initiale pour 2018 a inscrit une provision pour aléas (PPA) sur la mission AAFAR.
En pratique et comme l’indiquent les précédents rapports spéciaux, les sommes ainsi mises en réserve ont non seulement couvert ces pénalités, mais aussi servi à des redéploiements vers le FNGRA pour des épisodes de gel ou de sécheresse, ainsi qu’à des investissements ou à des frais de contentieux.
La PPA est fixée à 125 millions d’euros pour 2024, étant entendu que les refus d’apurement sont estimés à 77,1 millions d’euros par le ministère.
Évolution de la mobilisation de la provision pour alÉas
(en millions d’euros)
Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performance joints aux PLR pour 2018 à 2022 et les réponses du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire aux questionnaires du rapporteur spécial.
3. Des moyens plus que doublés pour la filière de la forêt et du bois
L’action 26 Gestion durable de la forêt et développement de la filière du bois se voit attribuer 301,5 millions d’euros et l’action 29 Planification écologique y ajoute 359 millions d’euros, soit un total de 650,5 millions d’euros (+ 119,5 %).
● Premièrement, l’action 26 soutient les intervenants majeurs de la politique forestière () pour un total de 243,7 millions d’euros (+ 2,1 %).
L’Office national des forêts (ONF), établissement public industriel et commercial (EPIC) chargé de la gestion des forêts publiques, bénéficie du produit de leur entretien et de leur exploitation (316 millions d’euros en 2022), ainsi que d’un versement compensateur de 178,4 millions d’euros et d’une dotation pour ses missions d’intérêt général (MIG) de 49,2 millions d’euros (+ 16,7 millions d’euros par rapport au PLF et + 6,7 millions d’euros par rapport à la LFI pour 2023).
Avec le maintien de ses effectifs (cf. infra), la hausse de 7,2 % des concours à l’ONF constitue pour le rapporteur spécial une évidence dont il est heureux qu’elle soit partagée non seulement par la tutelle, mais aussi par le ministère des comptes publics, tant est grand le défi du changement climatique.
Le Centre national de la propriété forestière (CNPF), établissement public administratif (EPA) responsable des bois des 3,5 millions de propriétaires privés, percevra une subvention de 16,1 millions d’euros.
L’Institut technologique de la forêt, de la cellulose, du bois, de la construction et de l’ameublement (FCBA) bénéficiera de 7,1 millions d’euros, pour des activités de recherche, de conseil et de développement industriel.
● Deuxièmement, l’État consacrera 24,2 millions d’euros au financement des axes du programme national de la forêt et du bois (PNFB) :
– la défense des forêts contre les incendies (DFCI), via des subventions aux collectivités territoriales pour l’installation de pistes, points d’eau ou tours de guet, ainsi que l’acquisition de bases météorologiques (14,4 millions d’euros) ;
– la restauration des terrains en montagne (RTM), grâce à des pare-avalanches ou des barrages contre les boues (9,4 millions d’euros) ;
– des études, par exemple sur la chimie du bois (0,8 million d’euros) ;
– des aides à des opérations phytosanitaires et au classement en forêt de protection, statut qui préserve la valeur écologique des forêts et le bien-être des populations voisines (0,3 million d’euros).
● Troisièmement, le fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) se verra affecter 25,8 millions d’euros, soit le même montant qu’en 2023.
● Quatrièmement et surtout, 509 millions d’euros sur les 1 milliard d’euros en AE et 359 millions d’euros sur les 594 millions d’euros en CP inscrits au titre de la nouvelle action 29 Planification écologique concernent la forêt :
– 100 millions d’euros pour le renouvellement des parcelles ;
– 200 millions d’euros pour la dynamisation de l’aval, donc des entreprises produisant et transformant du bois pour la construction de bâtiments ;
– 34 millions d’euros supplémentaires pour la lutte contre les feux ;
– 10 millions d’euros pour soutenir les pépiniéristes et les professionnels des travaux d’entretien ou de régénération naturelle ;
– 15 millions d’euros pour la structuration de la filière dans les outre-mer.
Le rapporteur spécial prend acte que les arbitrages quant à l’allocation des moyens en fonction des surfaces ciblées et des essences retenues ne sont pas encore rendus au moment de la première lecture du budget par l’Assemblée nationale.
4. Une accélération considérable du verdissement du budget
Outre les concours au secteur forestier, présentés supra, l’action 29 consacrée à la planification écologique comprend cinq sous-actions dédiées :
– pour 45 millions d’euros, à une prolongation de l’effort du plan de relance en matière d’agroforesterie et de plantation de haies ;
– pour 65 millions d’euros, au maintien de la dynamique elle aussi engagée par le plan de relance en faveur des protéines végétales ;
– pour 20 millions d’euros, au subventionnement de diagnostics d’émissions de carbone, notamment réalisés lors de la transmission des fermes ;
– pour 25 millions d’euros, à un fonds pour la souveraineté alimentaire, qui aidera les filières à adapter leur modèle économique et énergétique ;
– pour 80 millions d’euros, à la réduction des épandages de déjections par les éleveurs, des engrais azotés et des combustibles fossiles.
Tout en comprenant que des réflexions interministérielles, ainsi que des concertations avec les filières doivent encore être conduites et que des modifications en cours de gestion seront à envisager après l’adoption du PLOAA qu’il appelle de ses vœux, le rapporteur spécial regrette le manque de précision de la documentation annexée au PLF pour 2024 quant au contenu des interventions financées par cette nouvelle action. Alors que le fait d’isoler les sommes annoncées par la Première ministre devait permettre leur identification politique, ce choix a selon lui une incidence négative sur la lisibilité budgétaire, pouvant laisser croire que ne sont ajoutés que de faibles montants à des plans déjà prévus.
C. Des moyens des opÉrateurs maÎtrisÉS
Certains opérateurs étant aussi financés par des programmes d’autres missions budgétaires, la lecture du tableau infra doit être complétée par celle de l’annexe « jaune » dédiée ().
Évolution en 2024 DES moyens des opÉrateurs du p. 149 par rapport À 2023
(en millions d’euros)
|
|
Autorisations d’engagement
|
Crédits de paiement
|
|
Opérateurs
|
LFI
pour 2023
|
PLF
pour 2024
|
Évolution
|
LFI
pour 2023
|
PLF
pour 2024
|
Évolution
|
|
Agence bio
|
10,88
|
25,91
|
+ 138,1 %
|
10,88
|
25,91
|
+ 138,1 %
|
|
Agence de services
et de paiement (ASP)
|
899,17
|
806,69
|
– 10,3 %
|
890,56
|
792,56
|
– 11,0 %
|
|
Centre national de la propriété forestière (CNPF)
|
16,32
|
16,07
|
– 1,5 %
|
16,32
|
16,07
|
– 1,5 %
|
|
Établissement national
des produits de l’agriculture
et de la mer (FranceAgriMer)
|
130,04
|
129,04
|
– 0,8 %
|
130,66
|
129,66
|
– 0,8 %
|
|
Institut français du cheval
et de l’équitation (IFCE)
|
36,24
|
38,20
|
+ 5,4 %
|
36,24
|
38,20
|
+ 5,4 %
|
|
Institut national de l’origine
et de la qualité (INAO)
|
18,03
|
18,22
|
+ 1,1 %
|
18,03
|
18,22
|
+ 1,1 %
|
|
Office pour le développement
de l’économie agricole
de l’outre-mer (ODEADOM)
|
89,86
|
103,49
|
+ 15,2 %
|
89,86
|
103,49
|
+ 15,2 %
|
|
Office national des forêts (ONF)
|
212,92
|
228,71
|
+ 7,4 %
|
212,34
|
227,65
|
+ 7,2 %
|
|
Totaux
|
1 413,46
|
1 366,32
|
– 3,3 %
|
1 404,90
|
1 351,75
|
– 3,8 %
|
Source : projet annuel de performances annexé au PLF pour 2024.
● Sur le plan budgétaire, se distinguent : 819,6 millions d’euros de transferts (– 8,2 %), soit des dépenses effectuées pour le compte de l’État, dont 76,1 % par l’ASP ; 484,8 millions d’euros de subventions (+ 2,8 %) ; 47,4 millions d’euros de subventions pour charges d’investissement (+ 18,5 %) destinés aux besoins informatiques de l’ASP et de FranceAgriMer.
La dotation de l’Agence bio est multipliée par près de 2,5 : le groupement d’intérêt public (GIP) organisera en 2024 le premier tour de France de l’agriculture biologique, mettra en œuvre le programme européen « du bio, chef » et prolongera ses efforts pour la communication, ainsi que la structuration des filières (ces deux enveloppes sont en hausse de 5 millions d’euros chacune).
Le recul des transferts à l’ASP est logique au cours d’une deuxième année de programmation européenne ; la hausse de ceux de l’ODEADOM correspond à la croissance de la ligne « CIOM » (cf. supra) ; la baisse de la subvention de FranceAgriMer tient à la reprise par le secrétariat d’État chargé de la mer du financement des emplois que l’opérateur consacre à la pêche.
● Les emplois de ces opérateurs passent de 12 076 ETPT sous plafond en 2023 à 12 112 ETPT en 2024 et de 1 097 ETPT hors plafond à 1 133 ETPT en 2024, soit une hausse de respectivement 36 (+ 0,3 %) et 36 (+ 3,3 %).
Il importe d’évoquer la situation particulière des deux opérateurs chargés de la gestion forestière, dont le rôle a significativement été renforcé par la loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque d’incendie, dont une partie des dispositions avait été examinée par la commission des finances.
D’une part, lors de l’examen du PLF pour 2023, le rapporteur spécial jugeait que « l’ONF ne peut absorber l’accroissement de ses missions de prévention des incendies et de reconstitution des peuplements avec un personnel en baisse ». Alors que le COP signé entre l’État et l’ONF prévoyait une diminution de 95 ETP chaque année de 2021 à 2025, le Gouvernement avait d’abord prévu que la baisse ne soit que de 80 ETP en 2023. L’examen parlementaire du budget avait permis de geler les effectifs de l’office. En 2024, cette stabilisation à 8 640 ETPT pour l’ONF est confirmée : son président et sa directrice générale ont indiqué que la mesure est vue comme une « bouffée d’oxygène » par les agents et le rapporteur spécial appelle l’exécutif à garantir cette sanctuarisation pour les prochaines années.
D’autre part, un effort supplémentaire concernant le CNPF semblerait indispensable aux yeux du rapporteur spécial : il le chiffre à 967 286,04 euros et défendra en séance publique un amendement en ce sens (n° II-1874).
En effet, l’établissement compétent pour les parcelles de bois privées estime avoir besoin de 51 ETPT de plus à répartir sur trois ans, dont 16 dès 2024, compte tenu des nouvelles missions que le législateur lui a confiées : 20 à raison de l’abaissement de 25 à 20 hectares du seuil d’obligation de rédaction d’un plan simple de gestion (PSG), entraînant un afflux de 20 000 dossiers à traiter ; 10 à raison des modifications du contenu de ces PSG pour les rendre compatibles avec les schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS) ; 11 à raison de l’installation d’un référent pour la défense des forêts contre les incendies (DFCI) dans chaque délégation régionale, ainsi que d’un coordinateur national ; 10 à raison de l’appui aux associations syndicales agréées (ASA), notamment pour les réseaux de desserte.
Le PLF pour 2024 porte les effectifs du CNPF à 456 ETPT (soit 19 ETPT de plus qu’en 2023), dont 358 sous plafond et 98 hors plafond. Ce rehaussement tient pour une moitié aux besoins pour les PSG et la DFCI et pour l’autre à la volonté partagée entre le ministère et l’établissement de recruter via des contrats à durée indéterminée des personnels auparavant employés hors plafond, pour fidéliser ces compétences : ce second volet, déjà amorcé en 2023, doit toutefois être payé grâce aux ressources contractuelles du CNPF, c’est-à-dire les prestations qu’il facture aux collectivités territoriales, non sa SCSP.
● L’exercice 2024 sera le premier pour le COP de FranceAgriMer, de l’ASP, de l’Agence bio, de l’INAO et de l’ODEADOM.
D. Un volume des dÉpenses fiscales qui s’approche des deux tiers de celui des crÉdits de la mission
Le programme 149 porte vingt-six dépenses fiscales sur des impôts d’État et six sur des impôts locaux – prises en charge par l’État –, soit 2,9 milliards d’euros.
En premier lieu, à l’instar de tous les exercices de la précédente législature, sauf 2021, plusieurs lignes n’ont pas de montant : deux sont présentées avec un coût « epsilonesque », c’est-à-dire inférieur à 500 000 euros, et six seraient « non chiffrables » selon la direction de la législation fiscale (DLF).
En deuxième lieu, les montants connus varient fortement. Le tarif réduit de l’accise sur les produits énergétiques, autres que les gaz naturels et les charbons concernant le gazole non-routier (GNR), le fioul lourd, le gaz naturel et le gaz de pétrole liquéfié utilisés par les exploitants agricoles, ainsi que le remboursement qui le complète, entraîneraient en 2024 une perte de recettes de 1,6 milliard d’euros, contre 1,7 milliard d’euros en 2023 ; cette dépense fiscale constitue l’essentiel des postes néfastes à l’environnement ou dépenses « brunes » (cf. page 51) : le rapporteur spécial défend un accompagnement de la décarbonation de l’agriculture, en cohérence avec la stratégie nationale bas carbone (SNBC). La suivante, à savoir l’exonération de l’impôt sur les sociétés (IS) pour les coopératives, coûte près de dix fois moins, soit 167 millions d’euros, alors que n’y sont pas seulement intégrés les bénéfices des coopératives agricoles. De surcroît, douze de ces « niches » auraient un montant inférieur à 20 millions d’euros.
En troisième lieu, trois dispositifs ont été renforcés par la loi du 10 juillet 2023, précitée : d’une part, l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) et d’impôt sur la fortune immobilière (IFI) pour les sommes déposées sur un compte d’investissement forestier et d’assurance (CIFA) a été indirectement touchée par la consécration de la possibilité d’ouvrir un tel livret bancaire pour les propriétaires ayant souscrit un contrat de protection contre le risque d’incendie et le relèvement de 2 500 euros à 5 000 euros du plafond des sommes pouvant y être versées après cinq années de détention ; d’autre part, le triple crédit d’impôt sur le revenu (IR) pour l’acquisition ou l’aménagement de parcelles de bois a été prolongé jusqu’en 2027 et assoupli dans ses modalités ().
En dernier lieu, deux allègements sont modifiés par le PLF pour 2024 : le tarif réduit d’accise sur le GNR passerait de 18,82 euros par mégawattheure à 24,81 puis, après six marches annuelles, à 54,76 euros – des compensations sont prévues via une avance de trésorerie de 50 % sur l’accise, une hausse du seuil d’exonération pour les plus-values agricoles, du plafond de la déduction pour épargne de précaution et de celui du régime des micro-bénéfices – (article 12) ; le crédit d’IR au titre du recours à un service de remplacement voit ses taux normal et réduit passer de 50 % à 60 % et de 60 % à 80 %, la limite de quatorze jours passer à dix-sept et la formation professionnelle rendue éligible (article 5 sexdecies).
II. Programme SÉcuritÉ sanitaire de l’alimentation
Le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation est placé sous la responsabilité de la direction générale de l’alimentation (DGAL). Avec 1 milliard d’euros en AE et 904,7 millions d’euros en CP, soit une hausse de 57,4 % et de 38,2 % par rapport à 2023, il finance les démarches renforçant la durabilité de l’alimentation et prévenant les maladies végétales ou animales, ainsi que leurs effets sur l’homme, via le contrôle de l’utilisation des pesticides et du bien-être animal.
Évolution en 2024 DES CRÉDITS du P. 206 par rapport À la LFI pour 2023
(en millions d’euros)
|
|
Autorisations d’engagement
|
Crédits de paiement
|
|
Actions
|
LFI
pour 2023
|
PLF
pour 2024
|
Évolution
|
LFI
pour 2023
|
PLF
pour 2024
|
Évolution
|
|
1 Santé, qualité et protection
des végétaux
|
34,28
|
36,18
|
+ 5,5 %
|
34,05
|
34,95
|
+ 2,6 %
|
|
2 Santé et protection des animaux
|
134,99
|
127,97
|
– 5,2 %
|
132,85
|
124,35
|
– 6,4 %
|
|
3 Sécurité sanitaire
de l’alimentation
|
23,32
|
118,72
|
+ 409,0 %
|
22,77
|
93,17
|
+ 309,2 %
|
|
4 Actions transversales
|
92,98
|
101,01
|
+ 8,6 %
|
92,98
|
101,01
|
+ 8,6 %
|
|
5 Élimination des cadavres
et des sous-produits animaux
|
4,00
|
4,00
|
=
|
4,00
|
4,00
|
=
|
|
6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation
|
362,06
|
391,32
|
+ 8,1 %
|
362,06
|
391,32
|
+ 8,1 %
|
|
8 Qualité de l’alimentation
et offre alimentaire
|
5,91
|
5,91
|
=
|
5,91
|
5,91
|
=
|
|
9 Planification écologique
|
s. o.
|
250,00
|
s. o.
|
s. o.
|
150,00
|
s. o.
|
|
Totaux pour le P. 206
|
657,54
|
1 035,12
|
+ 57,4 %
|
654,62
|
904,70
|
+ 38,2 %
|
Source : projet annuel de performances annexé au PLF pour 2024.
Le cofinancement de certaines activités par l’Union européenne donne lieu à l’encaissement de fonds de concours (FDC). Sont ainsi attendus 8,2 millions d’euros en 2024 : 2,8 millions d’euros sur l’action 1, dont 1,5 million d’euros pour les interventions d’urgence sur les foyers de nuisibles et 1,3 million d’euros pour leur surveillance, ainsi que 3,4 millions d’euros sur l’action 2 et 2 millions d’euros sur l’action 3 pour la lutte contre les zoonoses dans la chaîne alimentaire.
Le programme 206 ne porte aucune dépense fiscale.
Il s’appuiera en 2024 sur un plafond de 5 158 ETPT – expliquant les 390,4 millions d’euros de dépenses de titre 2 –, soit 90 de plus qu’en 2023, auxquels s’ajoutent 60 postes transférés depuis le programme 134 Développement des entreprises et régulations de la mission Économie, géré par la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) au titre de la police unique en matière de sécurité sanitaire de l’alimentation : sur ces 150 effectifs en sus, 23 seront affectés à l’administration centrale et 127 aux services régionaux et départementaux.
A. Une maquette de performance plutôt positive
Trois objectifs et six indicateurs sont associés au programme 206.
● Le premier objectif est de favoriser le changement de pratiques afin de préserver la santé publique et l’environnement.
D’une part, le nombre de doses de pesticides vendues, suivi au titre du plan « Écophyto », suit une trajectoire révisée favorablement chaque année : est envisagé un passage de 72,8 millions en 2023 à 40,8 millions en 2026. Le nombre d’autorisations de mise sur le marché (AMM) de produits contenant du glyphosate demeure malaisé à projeter dès lors que, comme l’année dernière, le ministère indique que « les évolutions dépendent de la décision de renouvellement ou non de l’approbation du glyphosate qui sera prise par la Commission européenne à l’expiration de l’approbation actuelle ». Le pourcentage de bovins, porcs et oiseaux traités à la colistine (médicament surveillé avec le plan « Écoantibio », dont la DGAL a souligné la réussite) diminue : il serait de 3,4 % entre 2023 et 2026, au lieu de 3,7 % dans la prévision antérieure et de 4,7 % en 2019.
D’autre part, le soutien massif de la mission Plan de relance a porté ses fruits : 100 % des départements sont désormais couverts par un projet alimentaire territorial (PAT). L’indicateur devient sans objet : le rapporteur spécial défendra en séance publique un amendement (n° II-3445) pour le remplacer par l’atteinte des objectifs de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018, dite EGALIM.
● Le deuxième objectif vise à évaluer, prévenir et réduire les risques sanitaires à tous les stades de la production.
Outre celui relatif à l’opérateur du programme (cf. infra), un indicateur concerne le taux d’inspections de la DGAL donnant lieu à une suite administrative ou pénale en cas de non-conformité : l’hypothèse d’une progression de 85 % en 2021 à 90 % en 2025 est maintenue.
● Le troisième objectif vise à s’assurer de la réactivité et de l’efficience du système de contrôle sanitaire.
S’agissant du taux de réalisation des exercices de préparation à la gestion des épizooties, le résultat a nettement progressé puisqu’il est passé de 25 % en 2022 à 55 % en 2023 et devrait être de 80 % en 2024, mais il reculerait par la force des choses en 2024 avec l’organisation des jeux olympiques et paralympiques, qui mobiliseront la DGAL la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) de manière opérationnelle plutôt que par des entraînements.
Les deux sous-indicateurs concernant le délai de traitement des dossiers de contrôle et leur complétude sont satisfaisants, avec respectivement moins de trois semaines et de 83 % à 86 % sur les années considérées. Ce maintien en relatif est un défi en termes absolus : la Première ministre a décidé une hausse de 10 % des contrôles dans les abattoirs et de 80 % dans les établissements de vente directe.
B. Des prÉrogatives couvrant tout le spectre de la production et de la consommation alimentaires
Quatre actions progressent, une diminue, deux sont stables et une est créée, qui à elle seule explique 60,1 % de la hausse du programme 206.
1. Les interventions en matière végétale
Destinée à ce que les conditions de production des végétaux assurent leur propre santé et celle des hommes, l’action 1 sera dotée de 34,9 millions d’euros.
La surveillance des organismes nuisibles et la délivrance du passeport phytosanitaire européen (PPE), indispensable à la commercialisation des végétaux destinés à la plantation, mobiliseront 7,8 millions d’euros. Parmi les menaces les plus suivies continuent à figurer xylella fastidiosa (bactérie attaquant notamment la vigne, l’olivier et les agrumes) pour 1,5 million d’euros et le capricorne asiatique (insecte ravageur des feuillus) pour 1,7 million d’euros.
Le programme national d’expérimentations sur la protection des cultures dans les filières où il n’existe pas encore de solutions homologuées contre les nuisibles fera l’objet d’une dépense de 2,3 millions d’euros, via un marché public avec plusieurs cabinets et laboratoires. La mise en œuvre d’un registre électronique pour l’application de la prochaine révision de la directive n° 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable justifie une dotation en hausse de 0,6 million d’euros.
La surveillance de la santé des forêts, à laquelle concourent à la fois les services déconcentrés de l’État, l’ONF, le CNPF, l’INRAE et l’IGN, disposera d’un budget de 1,6 million d’euros : les charges demeurent l’achat de pièges et de phéromones contre les scolytes, coléoptères causant des dommages aux essences, particulièrement dans l’est du pays.
Au titre du contrôle des pratiques agricoles, c’est-à-dire du respect de la réglementation par les exploitations, par exemple en ce qui concerne les organismes génétiquement modifiés (OGM), sont demandés 1,1 million d’euros.
Surtout, les missions d’inspection déléguées, pour une grande partie de ces items, aux fédérations régionales de lutte contre les organismes nuisibles aux végétaux (FREDON) expliquent leur soutien à hauteur de 22,1 millions d’euros.
Des partenariats avec des centres de recherche, singulièrement dans le secteur des fruits et légumes, sont envisagés pour 0,9 million d’euros.
Enfin, FranceAgriMer perçoit une subvention de 1,1 million d’euros compensant la suppression, par la LFI pour 2020, de la taxe qui lui était affectée pour sa mission de certification des plants de vigne et de suivi de la flavescence dorée (jaunisse causée par le candidatus phytoplasma vitis).
2. Les interventions en matière animale
Ensemble, les actions 2 et 5 comportent 128,3 millions d’euros de crédits.
● La première action poursuit le but de maîtriser les zoonoses susceptibles d’être transmises à l’homme ou de nuire à l’élevage, ainsi que de veiller aux bons traitements apportés aux animaux.
La détection de l’apparition de foyers de maladies animales – tuberculose bovine, brucellose caprine, influenza aviaire (), fièvre catarrhale ovine, peste porcine, etc. – et les mesures visant à les contenir ou les éradiquer impliquent des contrôles vétérinaires, des prélèvements à des fins d’analyse et l’indemnisation des éleveurs dont les troupeaux sont abattus. Les coûts sont estimés à 76,5 millions d’euros, dont 7,3 millions d’euros via des contrats avec les organismes à vocation sanitaire dans le domaine animal (OVS), étendus en 2022 aux fédérations régionales des groupements de défense sanitaire (FRGDS), et 16,2 millions d’euros au seul titre de l’encéphalopathie spongiforme subaiguë (maladie de la vache folle).
Les applications pour la traçabilité des animaux vivants, parmi lesquelles la transformation de la base de données nationale de l’identification (BDNI) en système informatique national d’enregistrement des animaux (SINEMA), dont la refonte a pris du retard car un appel d’offres sur le suivi des bovins a été déclaré infructueux, ainsi que la formation des vétérinaires sur ces questions et des conventions avec l’Institut de l’élevage (IDELE) et les établissements départementaux chargés de renseigner la base précitée, seront financées à hauteur de 8,3 millions d’euros. Grâce à un audit mené par la direction interministérielle du numérique (DINUM), la DGAL va prévoir une nouvelle feuille de route.
Une enveloppe de 23,4 millions d’euros est prévue pour les plans d’intervention sanitaires d’urgence (PISU) contre les épizooties, qui font partie du dispositif d’organisation de la réponse de sécurité civile (ORSEC) depuis 2004 et nécessitent la tenue d’une banque d’antigènes et la réalisation de visites. Elle connaît une hausse de 7 millions d’euros pour chacun des exercices de 2023 à 2026, causée par la majoration de la part forfaitaire des marchés publics afin de garantir la réactivité des entreprises cocontractantes.
L’observation des conditions de détention, d’élevage, d’abattage et de transport des animaux, ainsi que la mise en refuge des bêtes maltraitées et les contrats visant à la réhabilitation des animaux utilisés à des fins scientifiques, auront des moyens d’environ 0,8 million d’euros – hors programme 382 (cf. infra).
Les 45 000 prélèvements annuels destinés à la recherche de résidus de substances interdites ou de médicaments vétérinaires dans les denrées alimentaires d’origine animale ou dans celles destinées aux cheptels eux-mêmes, réalisés dans le cadre du plan interministériel de lutte contre l’antibiorésistance vétérinaire (« Écoantibio »), voient leur dotation fixée à 14,6 millions d’euros.
● La seconde action correspond aux frais afférents à la collecte, au transport, au stockage, à la transformation et à l’incinération ou la valorisation des cadavres d’animaux trouvés morts en dehors des exploitations, qui dépendent d’un marché entre FranceAgriMer et les entreprises d’équarrissage en métropole et d’arrêtés préfectoraux ad hoc en outre-mer. Cette mission relève par exception de la puissance publique en raison de sa sensibilité en termes de salubrité. L’enveloppe qui y sera consacrée reste fixée à 4 millions d’euros.
3. La protection de la chaîne alimentaire humaine
Agrégées, les actions 3 et 8 représenteront 99,1 millions d’euros en 2024, soit plus du triple des 28,7 millions d’euros programmés pour l’année en cours.
● L’action 3 vise à sécuriser les consommateurs en contrôlant le respect des normes d’hygiène par des établissements produisant, transformant, transportant, stockant et distribuant des aliments. Elle affiche une hausse de 70,4 millions d’euros par rapport à l’exercice 2023.
Cette progression s’explique aux trois quarts par la surveillance de substances particulières (dioxines, radionucléides, etc.) et la gestion des alertes nationales ou européennes en cas de non-conformité, qui bénéficieront d’une enveloppe de 54,7 millions d’euros, contre 2 millions d’euros antérieurement, pour une modeste part à cause de nouveaux contrôles dans le cadre de la sortie du Royaume-Uni du marché unique mais surtout du fait de la formalisation, par un décret à paraître, d’un mandat de service d’intérêt économique général (SIEG) pour la tarification des analyses confiées à des laboratoires.
Au surplus, les inspections dans les abattoirs et autres établissements concernés entraîneraient une charge de fonctionnement de 6,6 millions d’euros, mais aussi une nouvelle dotation d’intervention de 35,7 millions d’euros au titre des délégations pour les contrôles dans les entreprises de remise directe du secteur alimentaire. Après un transfert du pilotage à l’échelon central en janvier 2023 et une reprise des contrôles des entreprises de transformation par les services déconcentrés du ministère de l’agriculture en septembre 2023, la police sanitaire sera intégralement assurée par la DGAL et ses prestataires en janvier 2024, avec l’exercice du contrôle des commerces de bouche et des sites de distribution.
Pour les mesures de prophylaxie, de nettoyage ou d’abattage au sujet de certaines zoonoses comme la salmonellose, sont prévus 13 millions d’euros, soit une hausse de 5 millions d’euros, financée par une économie sur la tuberculose.
Demeurera fixé à 5,7 millions d’euros le financement du classement de la qualité sanitaire des zones et des ressources conchylicoles et des travaux de l’IFREMER sur la microbiologie des coquillages.
● L’action 8 ne connaît pas de changement majeur.
Elle met en œuvre le programme national pour l’alimentation (PNA), qui promeut l’accès à des produits de bonne qualité, produites dans des conditions durables. La plateforme ma-cantine.agriculture.gouv.fr aide les acteurs de la restauration à s’insérer dans les projets alimentaires territoriaux (PAT). La DGAL subventionne aussi la transparence commerciale au moyen de l’observatoire hébergé par l’INRAE et du déploiement de l’étiquetage « nutri-score ».
4. Une nouvelle enveloppe contre la dépendance aux intrants de synthèse
L’action 9 Planification écologique – stratégie de réduction de l’utilisation des produits phytosanitaires, créé par le PLF pour 2024, sera dotée de 250 millions d’euros en AE et de 150 millions d’euros en CP, lesquels s’inscrivent dans la lignée des annonces de la cheffe du Gouvernement.
Le rapporteur spécial sera très attentif quant à l’accompagnement des plans des filières (une trentaine est identifiée par le ministère) pour anticiper le retrait de certaines substances phytopharmaceutiques et développer des alternatives, qu’il s’agisse de recherche, de changements de pratiques culturales, par exemple quant aux assolements, ou d’investissements matériels. Les opérateurs comme FranceAgriMer et les instituts techniques devront y avoir toute leur place.
5. Les crédits de soutien
Les actions 4 et 6, dotées de 492,3 millions d’euros (+ 8,2 %), portent le fonctionnement global de la DGAL. Plus de 79 % de cette enveloppe sont des dépenses de personnel (titre 2), dont 244 millions de rémunérations des agents et 143,7 millions d’euros de cotisations, contributions et prestations sociales.
Le deuxième poste est la subvention de 76,5 millions d’euros attribuée par le ministère à l’Agence de sécurité sanitaire (cf. infra).
Par ailleurs, la modernisation de plusieurs logiciels ou plateformes informatiques du ministère s’appuiera sur 15,8 millions d’euros (+ 29,5 %) : par exemple, l’outil CALYPSO a été et restera fortement sollicité dans le cadre de la campagne de vaccination de 64 millions de canards contre l’influenza aviaire.
La participation à des instances internationales ou nationales () et le soutien à l’École nationale des sciences vétérinaires (ENSV) et à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) mobiliseront 4,4 millions d’euros.
Comme en 2023, les inspections vétérinaires et phytosanitaires dans les ports et aéroports s’appuieront sur un budget de 3,8 millions d’euros.
Les désormais vingt agents de la brigade nationale d’enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP) disposeront de 0,5 million d’euros.
C. Un opÉrateur aux compÉtences Élargies
Unique opérateur du programme 206, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) est placée sous la responsabilité de six directions d’administration centrale (). Son COP court pour les années 2023 à 2027.
Parmi les 121,6 millions d’euros (+ 6,2 %) que lui attribuera le budget de l’État en 2024, le MASA contribuera à hauteur de 77,4 millions d’euros (+ 7,1 %), ventilés entre une subvention pour charges de service public de 76,5 millions d’euros et des transferts de 0,8 million d’euros. S’y ajoutent 27,7 millions d’euros via l’affectation, en-deçà d’un écrêtement, du produit de quatre taxes ().
Le schéma d’emploi de l’ANSES est orienté à la hausse (1 329 ETPT en 2024 après 1 424 ETPT en 2023), ce qui tient surtout à la fin d’un renfort ponctuel pour les zones de non-traitement instituées en 2022.
En 2024, l’ANSES verra ses prérogatives étendues au contrôle des cosmétiques et tatouages, jusqu’alors partagé avec l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) ; elle mobilisera ses laboratoires, de Nancy, Plouzané, Ploufragan et Niort pour mesurer le risque alimentaire, vétérinaire, biologique et chimique lors des jeux olympiques et paralympiques ; elle créera un observatoire pour la qualité de l’environnement intérieur des bâtiments ; enfin, elle décidera du maintien ou du retrait des autorisations d’usage du prosulfocarbe en fonction du respect des préconisations qu’elle a formulées en octobre 2023 (réduction de 40 % par hectare et usage de buses plus précises).
L’année à venir sera également marquée par la livraison du laboratoire commun entre l’ANSES et l’ANM à Lyon : l’opérateur indique que le bâtiment de 8 300 mètres carrés sera équipé de plateformes technologiques de pointe.
Les deux sous-indicateurs de performance du programme 206 qui concernent l’ANSES montrent qu’elle traite à temps les AMM et les saisines urgentes dans 93 % et 95 % des cas : ces taux sont identiques en 2023 et 2024.
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Sans qu’ils lui soient rattachés, le programme 206 concourt aussi à hauteur de 16,8 millions d’euros au fonctionnement de plusieurs établissements d’enseignement supérieur (2,3 millions d’euros), de quatre opérateurs des deux autres principaux programmes de la mission (10,1 millions d’euros) et de cinq opérateurs sous la tutelle d’autres ministères (5,4 millions d’euros).
III. Programme Conduite et pilotage
Le programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture, géré par le secrétariat général du ministère, appuie ses moyens de personnel et de fonctionnement en matière d’accessibilité pour les usagers, de développement des systèmes d’information, de projets immobiliers, de formation continue, d’action sanitaire et sociale ou encore de communication.
Son enveloppe demandée pour 2024 est de 717,2 millions d’euros en AE et 697,4 millions d’euros en CP, avec 6 millions d’euros de FDC, soit une hausse de respectivement 4,1 % et 3,3 % par rapport à l’exercice 2023.
Évolution en 2024 DES CRÉDITS du P. 215 par rapport À la LFI pour 2023
(en millions d’euros)
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Autorisations d’engagement
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Crédits de paiement
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Actions
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LFI
pour 2023
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PLF
pour 2024
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Évolution
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LFI
pour 2023
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PLF
pour 2024
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Évolution
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1 Moyens de l’administration centrale
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216,54
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222,88
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+ 2,9 %
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221,07
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228,98
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+ 3,6 %
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2 Évaluation de l’impact des politiques publiques et information économique
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18,55
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18,83
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+ 1,5 %
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18,55
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18,83
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+ 1,5 %
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3 Moyens des directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt, des directions de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt et des directions départementales des territoires (et de la mer)
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343,27
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349,45
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+ 1,8 %
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343,48
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349,66
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+ 1,8 %
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4 Moyens communs
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110,69
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126,05
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+ 13,9 %
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91,91
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99,95
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+ 8,7 %
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Totaux pour le P. 215
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689,05
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717,21
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+ 4,1 %
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675,00
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697,41
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+ 3,3 %
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Source : projet annuel de performances annexé au PLF pour 2024.
La trajectoire de ses cinq indicateurs de performance est satisfaisante, avec par exemple un net renforcement de l’utilisation des téléprocédures, dont le taux passerait de 73 % en 2021 à 86,8 % en 2023 puis à 94 % en 2024 : y participent notamment l’entrée dans une phase plus opérationnelle du logiciel Expadon 2, qui concerne les agréments sanitaires pour l’export, ainsi qu’une attention plus aiguë aux retours des usagers, qu’il s’agisse d’agriculteurs ou d’agents du ministère.
Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme 215.
Il est composé à 86,9 % de dépenses de personnel (titre 2), dont 395,3 millions d’euros de rémunérations (+ 3,3 %) et 204,9 millions d’euros de cotisations et contributions sociales et de participation au compte d’affectation spéciale Pensions (+ 1 %), le reste subventionnant des associations ou mutuelles, le logement social et des délégations au sein des comités paritaires. Lors de son audition, la secrétaire générale du ministère a indiqué que le programme comptera 6 850 ETPT, bénéficiant d’un schéma positif pour 99 postes, dont 13 dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, 15 pour la mise en œuvre de la loi du 10 juillet, précitée, sur le risque d’incendie, 8 pour la gestion des crises sanitaires, 3 pour la planification écologique et surtout 60 à raison de la réinternalisation de fonctions informatiques jusqu’alors déléguées à des prestataires privés.
● L’action 1 Moyens de l’administration centrale sera dotée de 229 millions d’euros, dont 25,5 millions d’euros hors titre 2.
Elle couvre des dépenses concernant le fonctionnement courant du ministère (10 millions d’euros), ses loyers privés (6,5 millions d’euros), l’amélioration des conditions de travail (6,1 millions d’euros) et une partie de la formation continue de ses fonctionnaires et contractuels (2,8 millions d’euros).
● L’action 2 Évaluation des politiques publiques et information économique porte 18,8 millions d’euros, avec 3,6 millions d’euros hors titre 2.
Entre octobre 2023 et février 2024, la principale étude conduite, via un échantillonnage, par le service statistique concernera la structuration des exploitations, par exemple en matière d’équipement et d’irrigation.
● L’action 3 Moyens des DRAAF, des DAAF et des DDTM fera l’objet d’une enveloppe de 349,7 millions d’euros, la stabilité de ses 7,8 millions d’euros hors titre 2 tenant aux économies permises par la création des secrétariats généraux communs dans les départements, surtout financés par le ministère de l’intérieur.
● L’action 4 Moyens communs bénéficiera de 99,9 millions d’euros, dont 54,4 millions d’euros hors titre 2.
Une première fraction de 37,1 millions d’euros (+ 15 %) s’explique par les investissements informatiques, notamment pour les aléas (CalamNat).
Une enveloppe de 11,5 millions d’euros concourt à la rénovation immobilière sur les sites du VIIème arrondissement et aux travaux démarrant en 2024 sur le bâtiment de l’École du génie rural, des eaux et des forêts (ENGREF).
La communication générale du ministère et la provision pour les contentieux auxquels il est partie pour le compte de l’État représenteront respectivement 1,3 et 1,8 million d’euros.
Le secrétariat général du ministère exerce la tutelle de l’Institut national de formation des personnels (INFOMA).
Sa subvention atteindra 1,2 million d’euros, son léger recul tenant à ce qu’il n’est pas besoin de reconduire en 2024 le plan de cours sur la nouvelle police sanitaire unique et les travaux de rénovation énergétique de ses bâtiments, qui avait constitué son actualité en 2023, mobilisant 0,4 million d’euros.
Il disposera de 45 ETPT rémunérés par le programme 216 et de 6 ETPT sous plafond rémunérés sur son budget propre : ces deux chiffres sont stables.
IV. Programme AllÈgements du coût du travail
L’exercice 2023 a vu l’intégration d’un programme 381 Allègements du coût du travail en agriculture dans la mission AAFAR.
Doté de 423 millions d’euros en AE et en CP (contre 427 millions d’euros pour l’année en cours), il vient compenser aux organismes sociaux les deux tiers de la perte de recettes liée à une exonération sociale pour l’embauche de saisonniers.
A. La pertinence de l’exonÉration sociale « TO-DE »
L’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime dispose que les entreprises de la production agricole recrutant, pour 119 jours ouvrés par an et par salarié au plus, des travailleurs occasionnels et demandeurs d’emploi (TO-DE), sont exonérées des cotisations sociales suivant un barème dégressif (). Cet allègement est particulièrement utile car ces branches, singulièrement la viticulture, l’arboriculture et le maraîchage, ont des besoins de main-d’œuvre massifs et concentrés sur de brèves périodes, ce qui les expose à la concurrence des pays étrangers : en moyenne, 73 000 employeurs de la production y ont recours, soit près de la moitié d’entre eux, ce qui représente 900 000 contrats et une masse salariale de 1,8 milliard d’euros. Il soutient la compétitivité des entreprises agricoles et évite le développement de pratiques néfastes telles que le travail non-déclaré.
Dans le contexte de la transformation du crédit d’impôt sur les sociétés pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et du crédit de taxe sur les salaires (CITS) en une hausse des allègements généraux sur les bas salaires – de 4 points pour les salaires inférieurs ou égaux au montant du salaire minimum de croissance (SMIC) – et une pérennisation des allègements sur les salaires intermédiaires – de 6 points pour les salaires inférieurs ou égaux à 2,5 fois le SMIC –, l’article 8 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2019 prévoyait la suppression du TO-DE. Néanmoins, les travaux parlementaires avaient prévu un dispositif transitoire pour deux années supplémentaires : au lieu d’une exonération totale jusqu’à 1,25 fois le SMIC puis dégressive jusqu’à s’annuler à 1,5 fois le SMIC, l’allégement devenait total jusqu’à 1,2 fois le SMIC puis décroissait jusqu’à 1,6 fois le SMIC (seuil de passage dans les allègements généraux).
Compte tenu de la crise pandémique, l’article 16 de la LFSS pour 2021 avait ensuite prorogé cet allègement jusqu’à la fin de l’exercice en cours. Dans sa version déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 7 du PLFSS pour 2023 prévoyait le maintien de ce dispositif pour une année supplémentaire afin de répondre aux difficultés causées par la guerre en Ukraine. La LFSS pour 2023 a finalement repoussé à fin 2025 la validité du TO-DE : le rapporteur spécial avait salué cette stabilité demandée par la plupart des professionnels.
B. Une compensation rÉpartie sur deux lignes budgÉtaires
L’article L. 131‑7 du code de la sécurité sociale prévoit que l’État attribue des recettes fiscales ou des crédits aux organismes de sécurité sociale afin de compenser toute mesure de réduction ou d’exonération instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi dite Veil (), toute mesure soit de réduction ou d’exonération de contributions, soit de réduction ou d’abattement d’assiette de cotisations ou contributions instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi dite Douste-Blazy () ou toute mesure de transferts de charges.
Les effets du TO-DE, estimés à 578 millions d’euros en 2024 (contre 561 millions d’euros en 2023) – dont les deux tiers pour la Mutualité sociale agricole (MSA) et le dernier tiers pour l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO), le Fonds national d’aide au logement (FNAL) et l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC), association paritaire gérant l’assurance chômage –, seront neutralisés par un double mouvement :
– la part de l’exonération dont le périmètre est le même que celui des allègements généraux, antérieurement couverte par l’affectation aux régimes concernés d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), passe de nouveau par des dépenses (), soit 423 millions d’euros sur le programme 381 ;
– la part correspondant au surplus du TO-DE comparativement aux allègements généraux, c’est-à-dire au plateau d’exonération totale jusqu’à 1,2 fois le SMIC (), mobilisera 155 millions d’euros sur l’action 25 Protection sociale du programme 149 (contre 134 millions d’euros dans la LFI pour 2023).
Dans la mesure où l’objet de l’exonération TO-DE est de soutenir la rentabilité des exploitations dont les productions sont saisonnières, il est pertinent que l’unique indicateur de l’objectif de performance du programme 381 soit l’incidence de cet allègement sur la main-d’œuvre, avec une cible de 31 % des heures salariées qui bénéficient du TO-DE parmi les entreprises éligibles.
En séance publique, le rapporteur spécial défendra un amendement (n° II-1079) proposant de supprimer le programme 381 et d’intégrer ses crédits à l’action 25 du programme 149. Il s’agit d’une simplification pour les gestionnaires du ministère au regard des contraintes techniques qu’imposent la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP).
V. Programme Soutien aux associations de protection animale et aux refuges
Le PLF pour 2024 comprend pour la première fois ce programme 382, créé par la LFI pour 2023 à la faveur de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution sur un texte retenant, en première lecture, son amendement n° II-3295 (inspiré de l’amendement n° II-2622 de Mme Petel), pour 1 million d’euros en AE et en CP.
Comportant une seule action Protection animale, la ligne conservera en 2024 son montant de 1 million d’euros, répartis à parts égales entre des charges de fonctionnement (titre 3) et des dépenses d’intervention (titre 6).
Dans la continuité de réformes prises sur le fondement de la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes, le programme 382 finance le retrait d’animaux maltraités (frais de capture au sens de l’article L. 214-24 du code rural et de la pêche maritime), de transport, de soins vétérinaires, d’hébergement, etc.) en collaboration avec les associations comme la Société protectrice des animaux, la Fondation Brigitte Bardot et l’œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoir.
Le PAP rappelle que les équidés et les carnivores domestiques sont particulièrement visés par des actes de cruauté pouvant conduire, suivant les cas, le procureur de la République, le juge d’instruction ou le président du tribunal judiciaire par ordonnance motivée prise sur les réquisitions du premier et après avis d’un vétérinaire, à prononcer un placement ou une cession dans les conditions prévues à l’article 99-1 du code de procédure pénale.
En séance publique, le rapporteur spécial défendra un amendement (n° II-1081) proposant de supprimer le programme 382 et d’intégrer ses crédits à la sous-action Protection des animaux de l’action 2 du programme 206, aux fins de rassembler les crédits concourant au bien-être animal et d’éviter à la DGAL de devoir mettre en œuvre l’ensemble des prescriptions de la LOLF pour une unité de spécialisation aussi modestement dimensionnée.
