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Le présent rapport spécial Politique des territoires couvre les trois programmes 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, 162 Interventions territoriales de l’État et 147 Politique de la ville de la mission Cohésion des territoires. Le total de leurs dotations demandées pour 2024 atteint 1 103 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1 006,2 millions d’euros en crédits de paiement (CP).

Politique des territoires : crÉdits demandÉs pour 2024

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Programmes de la mission	LFI 2023	PLF 2024	Évolution (en %)	LFI 2023	PLF 2024	Évolution (en %)
112 – Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	329,4	387,9	+ 17,8 %	262,4	338,5	+ 29 %
162- Intervention territoriale de l’État	85,8	80,6	- 6,1 %	61,6	33,2	- 46,1 %
147 – Politique de la ville	597,5	634,5	+ 6,2 %	597,5	634,5	+ 6,2 %
Totaux	1 012,7	1 103	+ 8,9 %	921,5	1 006,2	+ 9,2 %

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire bénéficie de la mise en œuvre du programme France Ruralités (+21,6 millions d’euros), du soutien renouvelé aux tiers lieux (+11 millions d’euros), de l’augmentation de la dotation aux structures France Services (+20,6 millions d’euros) ainsi que du doublement des crédits de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) destinés aux prestations d’ingénierie sur mesure pour les collectivités (+ 20 millions d’euros). Cette hausse est pour partie financée par la baisse des crédits dédiés aux dispositifs en extinction de l’action 14 (prime d’aménagement du territoire, CP couvrant les AE de 2017 et 2018 des contrats de ruralité, CP couvrant les AE de 2017 du pacte État-métropoles).

Sur le programme 147 Politique de la ville, l’État augmenterait sa contribution au nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) – 50 millions d’euros en 2024 contre 15 millions d’euros en 2023. Le coût de la généralisation des cités éducatives (+ 28 millions d’euros) serait partiellement compensé par l’arrêt du dispositif des bataillons de la prévention qui finançait la présence de près de 600 éducateurs spécialisés et médiateurs dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (– 16 millions d’euros) ainsi que par diverses autres mesures d’économie (– 8 millions d’euros) principalement portées par la fin du financement des Cités de l’emploi.

Sur le programme 162 Intervention territoriale de l’État (PITE), une baisse significative des crédits est prévue pour la deuxième année consécutive concernant les plans d’investissement pour la Corse. L’ensemble des autres actions à l’exception de l’action 11 subiraient un coup de rabot d’environ 5 % par rapport aux crédits initiaux ouverts en 2023.

Les dispositifs zonés rattachés aux programmes 112 et 147 doivent faire l’objet d’une refonte en profondeur. Le nouveau zonage « France Ruralités Revitalisation » (FRR) fusionne ainsi les zones de revitalisation rurale (ZRR) avec les bassins d’emplois à redynamiser (BER) et les zones de revitalisation des commerces en milieu rural (ZORCOMIR). Ce nouveau zonage, qui entre en vigueur en remplacement des régimes actuels ZRR, BER et ZORCOMIR à partir du 1er juillet 2024, se décline en deux niveaux :

– un niveau socle fondé sur les critères de densité et de revenu disponible par unité de consommation évalué à l’échelle de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ou, par dérogation, des bassins de vie. Par ailleurs, est également classée d’office en zone FRR l’intégralité des communes de six départements dont la densité de population est inférieure à 35 habitants/km² et dont la population a baissé d’au moins 4 % sur la période 1999-2019 ;

– un niveau renforcé « FFR plus », pour les communes classées en FFR membres d’un EPCI confronté à des difficultés particulières, appréciées en fonction d’un indice synthétique (revenu, population, emploi).

Par ailleurs sont prorogés jusqu’en 2026 les dispositifs des bassins urbains à dynamiser, des zones de revitalisation du commerce en centre-ville, des zones de développement prioritaire (dépense fiscale inférieure à 2 millions d’euros). Le dispositif de zones d’aide à finalité régionale (AFR) est prolongé jusqu’en 2027.

Enfin, les dispositifs en faveur de la politique de la ville de zone franche urbaine-territoire entrepreneur (ZFU-TE) et les dispositions fiscales associées aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) sont prolongés jusqu’au 31 décembre 2024, afin d’envisager leur révision une fois achevée la délimitation de la nouvelle géographie prioritaire, et de permettre la signature des nouveaux contrats de ville, qui doivent être finalisés au plus tard le 31 mars 2024. Le bénéfice de l’abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux dans les QPV devrait être prolongé jusqu’en 2030.

Le rapporteur spécial ne peut que répéter ses critiques émises l’an dernier. Les dispositifs zonés, contrairement aux subventions, qui sont ciblées, génèrent automatiquement des effets d’aubaine et des effets de bord contreproductifs et coûteux pour le contribuable. Le nouveau zonage FRR ne déroge pas à la règle en la matière : le classement d’office de l’intégralité des communes de six départements (Haute‑Marne, Nièvre, Creuse, Indre, Meuse et Cantal) en FRR risque de favoriser les villes moyennes de ces départements qui pourraient ainsi attirer les acteurs économiques installés dans les zones rurales mais aussi ceux aujourd’hui présents dans les pôles urbains de départements adjacents, dans une situation économique pourtant guère plus florissante pour certains d’entre eux.

évolution du montant des cinq principales dépenses fiscales
prises en charge par l’état rattachées aux programmes
du rapport politique des territoires

(en millions d’euros)

	Programme concerné	2022 (actualisé)	2023	2024
Exonération d'impôt pour les entreprises créées ou reprises dans les ZRR	112	326	335	335
Taux de TVA applicables à divers produits et services en Corse	112	139	130	140
Exonération pour les entreprises qui s’implantent en ZFU	147	146	118	118
Abattement de 30 % de TFPB pour les immeubles en QPV (et ex-ZUS)	147	111	121	121
Crédit d'impôt pour investissement en Corse	112	104	105	105

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires.

I. Le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’amÉnagement du territoire : un programme en hausse mais un financement de l’ANCT toujours insuffisant

Le programme 112 comprend différentes actions :

– l’action 11 retrace les crédits de la section locale du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire – FNADT. Ces crédits sont mis à la disposition des représentants de l’État dans les territoires pour financer des dispositifs contractualisés avec les collectivités territoriales : CPER-CPIER, contrats de convergence et de transformation (CCT), pactes de développement territorial ;

– l’action 12 porte les crédits de la section générale du FNADT qui financent : le soutien aux maisons France services, une partie des crédits de l’agenda rural et du nouveau plan « France Ruralités », les fabriques de territoire, les contrats de redynamisation des sites de défense, le soutien aux associations nationales intervenant dans le domaine de l’aménagement du territoire ainsi que les subventions pour charges de service public de Business France et de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ;

– l’action 13 regroupe des crédits de soutien aux opérateurs ;

– l’action 14 est relative à des reliquats de CP de dispositifs anciens : prime d’aménagement du territoire en voie d’extinction ainsi que des contrats de ruralité (pour les AE de 2017 et 2018) et du Pacte État-métropoles (pour les AE de 2017).

Sa dotation demandée pour 2024 atteint 387,9 millions d’euros en AE (+58,5 millions d’euros par rapport à la LFI 2023) et 338,5 millions d’euros en CP (+76,1 millions d’euros par rapport à la LFI 2023).

Des crédits de paiement qui, en régime de croisière, pourraient relever du budget opérationnel du programme 112 sont par ailleurs encore ouverts dans le présent projet sur le programme 364 Cohésion de la mission Plan de relance : 35 millions d’euros pour le plan « Avenir Montagne », 30,5 millions d’euros pour les annuités des contrats de plan État-régions (CPER) et des contrats de plan interrégionaux État-régions (CPIER), 4 millions d’euros pour les programmes de l’ANCT.

évolution des crédits du programme 112
Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire

(en millions d’euros)

Actions et sous-actions	Exécution 2022 (112 + plan de relance)		LFI 2023 (programme 112)		LFI 2023 (112 + Plan de relance)		PLF 2024
Actions et sous-actions	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 11 : FNADT section locale	204	125,5	202,0	118,8	202,0	171,2	190,5	130,8
Contrat de projets État-Régions	154,4	103,8	148,1	83,4	148,1	135,8	148,1	96,5
Contrat de convergence et de transformation	5,4	2,9	5,5	4,3	5,5	4,3	5,5	4,2
Pactes territoriaux	44,3	18,9	48,4	31,1	48,4	31,1	36,9	30,0
Action 12 : FNADT section générale	136,6	126,5	59,4	63,4	59,4	63,4	107,3	110,3
Restructuration des sites de défense	0,8	2,5	0	2,4	0	2,4	0	1,6
France services	61,6	59,9	36,3	36,3	36,3	36,3	55,7	55,7
Fabrique des territoires	16,4	16,5	0	0	0	0	11	11
Petites villes de demain	23,3	21,7	19	19	19	19	13	13
Volontariat territorial en administration	3,8	3,9	0	0	0	0	6	6
Autres * (section générale, politique de la montagne, partenariat national, études, agenda rural)	30,7	22,0	4,1	5,6	4,1	5,6	21,6	23,1
Action 13 : Soutien aux opérateurs	69,8	69,8	68	68	68	68,0	90,1	90,1
Total ANCT	65,1	65,1	63,2	63,2	63,2	63,2	85,3	85,3
Dont ingénierie	20	20	20	20	20	20	40	40
Dont ANCT fonctionnement et T2	45,1	45,1	43,2	43,2	43,2	43,2	45,3	45,3
Business France	4,7	4,7	4,8	4,8	4,8	4,8	4,8	4,8
Action 14 : PAT, Pacte État-métropoles et contrats de ruralité	0	16,3	0	12,3	0	2,3	0	7,3
Prime d'aménagement du territoire	0	8,3	0	7,8	0	7,8	0	5
Contrats de ruralité	0	6,2	0	3,6	0	3,6	0	1,7
Pacte État-Métropoles	0	1,8	0	0,9	0	0,9	0	0,6
TOTAL	410,3	338,0	329,4	262,4	329,4	314,8	387,9	338,5

Source : Réponses au questionnaire budgétaire.

Les crédits en extinction de l’action 14 et les crédits des dispositifs contractualisés de l’action 11 (CPER-CPIER et contrats de convergence et de transformation), qui ont été sanctuarisés dans le présent projet, n’appellent pas de remarques particulières du rapporteur spécial.

A. les nouvelles mesures : le déploiement du plan « France ruralités » et la hausse de la dotation aux France services

Plusieurs mesures nouvelles sont financées sur le programme 112.

1. Le plan « France ruralités » (+21,6 millions d’euros)

Outre les enveloppes de 2 millions d’euros et de 7,6 millions d’euros qui permettront respectivement à des préfets d’accompagner plus fortement quelques projets de tiers lieux et la bonification du financement des France services dans les territoires ruraux à hauteur de 10 000 euros par structure et par an en sus de l’augmentation de droit commun prévue pour 2024 (voir infra), plusieurs mesures du plan France ruralités sont inscrites sur le programme :

– la poursuite du volontariat territorial en administration (VTA) avec une aide de 20 000 euros de l’État accordée aux collectivités territoriales pour des missions, devant durer de 12 à 18 mois, confiées à des jeunes de 18 à 30 ans. Lancé en avril 2021, le dispositif aurait permis de recruter 560 VTA à date. La DGCL reconnaît que de trop nombreuses collectivités territoriales n’ont pas connaissance de la possibilité de recourir au dispositif. Le statut précaire des VTA peut également expliquer l’engouement très relatif des collectivités locales qui ont besoin de continuité. Les missions confiées relèvent principalement de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, de l’ingénierie et de l’environnement ;

– le recrutement de 100 chefs de projets au titre du programme « villages d’avenir » auxquels s’ajoutent 20 chefs de projets recrutés par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) financés en dehors du programme 112. Les secteurs les plus ruraux ont été privilégiés dans le cadre de la répartition de ces postes et les préfets communiqueront le 15 novembre les grappes et communes retenues pour le programme. Tous les départements bénéficieront d’au moins un chef de projet sauf en Île-de-France où seule l’Essonne est concernée. Les procédures de recrutement de ces chefs de projets sont d’ores et déjà en cours. Sont visés des cadres A, administratifs ou techniques, experts en ingénierie provenant du secteur public comme privé. L’enveloppe de 6 millions d’euros est calculée sur la base d’un coût annuel moyen de 60 000 euros par chef de projets.

2. La politique en faveur du développement des tiers-lieux (+ 11 millions d’euros)

L’« Observatoire des Tiers-Lieux », présente un panorama des 3 500 tiers-lieux identifiés en 2023. Très souvent nés de l’initiative citoyenne, 62 % des tiers-lieux ont été créés en dehors des métropoles, 34 % en milieu rural et 28 % dans des villes moyennes. Bureaux partagés, actions culturelles, espaces du faire, ateliers artisanaux partagés, laboratoires d’innovation sociale ou tiers-lieux nourriciers et cuisines partagées, les tiers lieux couvrent des champs variés d’espaces et d’actions, et suscitent une attention croissante de la part des collectivités territoriales pour leur « capacité à créer du lien ».

La poursuite du programme « Nouveaux lieux, nouveaux liens », qui a permis de labelliser près de 100 manufactures de proximité visant des tiers-lieux de production distribués et 300 fabriques de territoires couvrant 189 arrondissements depuis le lancement du programme en 2021, fait l’objet d’une nouvelle vague de labellisation qui devrait permettre de labelliser 80 structures supplémentaires sur les 144 arrondissements non couverts. Cette dernière vague est financée grâce à un reliquat de 4 millions d’euros des enveloppes dédiées précédemment ouvertes. Il est cependant regrettable que la labellisation à venir n’ouvre le droit à la subvention de 50 000 euros que pour une seule année là où les structures labellisées les précédentes années bénéficient de ce financement pour trois années.

L’enveloppe de 11 millions d’euros proposée dans le présent projet doit permettre d’assurer le financement de l’enveloppe annuelle de 150 fabriques labellisées les précédentes années (7,1 millions d’euros). Le programme 112 porte également les crédits relatifs au groupement d’intérêt public (GIP) « France Tiers Lieux », soit 1,5 million d’euros pour appuyer le développement, la professionnalisation et la pérennisation des tiers-lieux en France. Des évolutions sont envisagées pour 2024. Parmi elles est évoqué l’objectif de renforcer le soutien aux tiers-lieux axés sur la résilience sociale, alimentaire, productive et économique. Il est à noter que les manufactures de proximité qui ont bénéficié d’une enveloppe de 30 millions d’euros dans le cadre du plan de relance ne font l’objet d’aucun financement nouveau sur le programme 112, ce qui a donné lieu à des amendements adoptés à l’unanimité lors de l’examen en commission.

3. L’augmentation de la dotation au réseau France services (+36,3 millions d’euros)

La dotation destinée aux quelque 2 750 espaces France services opérationnels en 2024 augmenterait de 36,3 millions d’euros en LFI 2023 à 55,7 millions d’euros dans le présent projet. Cette enveloppe permettrait :

– de maintenir le forfait annuel du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) à 20 000 euros pour chaque structure non postale (contre 15 000 euros en 2022). Le Fonds national France services (FNFS) doit abonder à hauteur de 20 000 euros les structures France services (contre 15 000 en 2023). Au total, chaque espace France services devrait bénéficier d’un financement de l’État et des opérateurs de l’État de 40 000 euros par an (50 000 euros pour les structures en zone rurale, voir supra). Cette enveloppe devrait être abondée de 10 000 euros en 2025 afin de se rapprocher d’un financement paritaire entre l’État et les collectivités territoriales ;

– de doubler les moyens alloués à l’animation départementale du réseau (qui passerait de 25 000 euros à 50 000 euros par animateur départemental) comme annoncé lors du dernier comité interministériel de la transformation publique (CITP).

Le rapporteur spécial se félicite de cette augmentation : si les maisons France services justifient trop souvent la disparition des services dans les territoires, le dispositif a le mérite d’exister et d’accompagner, par une présence humaine, des dizaines de milliers de Français dans leurs démarches chaque année. Les collectivités territoriales continueront cependant en 2024 à supporter un coût de fonctionnement des structures trop élevé. Le transfert du coût de l’accès à des services publics nationaux de l’État vers les collectivités territoriales aurait dû faire l’objet d’une compensation à l’euro près, ce qui n’est pas le cas : seuls 40 % des coûts sont en moyenne compensés. Il faudra être extrêmement vigilant à ce que l’État tienne sa parole concernant l’augmentation progressive de son soutien financier en 2025 et 2026.

Les points d’amélioration sont connus : une meilleure formation initiale et continue des agents (la formation initiale doit passer de 5,5 à 11 jours, des outils doivent être créés par les opérateurs), une relation plus fluide avec le service de soutien – back-office – (une charte de relation est en cours d’élaboration et devrait être communiquée au premier trimestre 2024. Elle vise à fournir une assistance via un référent expert pour chaque opérateur dans chaque département), la correction d’un déficit de notoriété auprès de nombreux habitants (campagne d’affichage prévue en octobre 2023).

Outre les partenaires déjà existants (la CNAF, la CNAV, la CNAM, la MSA, Pôle Emploi, La Poste, la DGFiP, le ministère de l’intérieur et le ministère de la justice), le programme devrait accueillir à partir du 1er janvier 2024 deux nouveaux acteurs : le ministère de la transition énergétique et l’Agence nationale de l’habitat (ANAH). S’agissant de celle-ci, il s’agira d’étoffer le bouquet de services offert en France services pour y adjoindre un accompagnement administratif relatif aux démarches de MaPrimeAdapt’ et de MaPrimeRenov’.

B. le doublement des crédits d’ingéniErie de l’anct ne doit pas être le cache-misère d’un établissement public sous-doté

L’année 2023 a constitué une année charnière pour l’ANCT. Afin de rendre plus visible l’offre d’ingénierie, de trouver de nouvelles synergies et de clarifier les domaines d’intervention, une refonte des conventions de partenariat avec les cinq établissements partenaires (Ademe, CEREMA, ANAH, ANRU, Banque des territoires) a été opérée. Son conseil d’administration a été renouvelé et une feuille de route 2023-2026 a été établie autour de trois axes : proximité avec le terrain, renforcement de l’accompagnement sur mesure, amélioration de la notoriété et de l’implantation de l’Agence auprès des élus et des services de l’État.

L’ANCT est dotée dans le présent projet d’une subvention pour charges de service public de 81,5 millions d’euros et d’une subvention pour charges d’investissement de 3,8 millions d’euros. Au total, les dotations publiques de l’établissement seraient en hausse de 22,1 millions d’euros, correspondant :

– au doublement des crédits d’ingénierie (+ 20 millions d’euros soit 40 millions d’euros) ;

– au transfert de crédits en provenance du programme 147 pour les dépenses relatives à l’animation des cités éducatives (+ 1,3 million d’euros) et en provenance du programme 343 Plan France Très haut débit pour la gestion administrative et financière du plan (+0,8 million d’euros).

À l’exception d’une hausse du plafond d’emplois de 4 ETP, relevé à 371 ETP pour 2024, les moyens de fonctionnement et d’animation des programmes de l’ANCT seraient stables.

1. Le doublement des crédits d’ingénierie au bénéfice des collectivités territoriales : un sujet d’attention

Plusieurs sujets d’interrogation subsistent pour le rapporteur spécial concernant le doublement des crédits d’ingénierie au bénéfice des collectivités.

prestations sur mesure pour les collectivités territoRIALes
assurées par l’anct

Modalité d’accompagnement	2021	2022	2023	Total
Expertise interne ou d’un opérateur partenaire de l’ANCT	237	130	27	394
Mise à disposition d'un prestataire externe	310	185	124	619
Subvention directe	153	44	6	203
Total général	700	359	157	1 216

Source : ANCT

Du 1er janvier 2021 au 1er septembre 2023, 1 216 prestations ont été accordées aux collectivités. Ces prestations peuvent être réalisées par l’ANCT elle-même (4 % des accompagnements de l’Agence), un partenaire de l’établissement (le CEREMA assure un tiers des accompagnements), un prestataire extérieur issu le plus souvent du marché à bons de commande, ou une subvention directe utilisée notamment lors de l’élaboration des contrats de relance et de transition écologique (CRTE). En 2023, le nombre de prestations réalisées devrait être sensiblement inférieur à celui de 2022, notamment en raison d’une forte baisse des prestations réalisées en interne ou par l’un des partenaires de l’ANCT.

Source : DGCL

La déconcentration du marché d’ingénierie prévue en 2024 vise à permettre que les accompagnements en ingénierie des collectivités soient initiés par les services locaux de l’État avec, le cas échéant, l’appui technique des chargés de mission territoriaux de l’ANCT. Elle a pour objectif premier de fluidifier le processus de validation des projets d’accompagnement des collectivités en matière d’ingénierie. Cette déconcentration devrait être mise en œuvre début 2024. Parallèlement, le marché à bons de commande mis en place en 2021 court jusqu’en 2024.

Le rapporteur spécial prend note du doublement des crédits d’ingénierie (+20 millions d’euros soit 40 millions d’euros). Ce doublement contribuera à augmenter le nombre de projets accompagnés « en propre » et sur mesure par l’ANCT (800 prestations dont 500 impliquant un prestataire issu du contrat-cadre). Plusieurs points peuvent être soulignés :

– l’Agence n’est pas en mesure de spécifier précisément les besoins des collectivités territoriales. En effet, l’ANCT n’agit qu’en subsidiarité dès lors qu’il n’existe pas d’ingénierie locale disponible et à même de répondre au besoin selon l’estimation du préfet. Dès lors, il n’est pas possible d’objectiver au niveau national le nombre réel de prestations dont les collectivités territoriales auraient aujourd’hui besoin ;

– la procédure d’évaluation des prestataires semble relativement succincte et peu systématisée. Le rapporteur spécial remarque ainsi que de « manière ponctuelle, un questionnaire d’évaluation est adressé aux interlocuteurs de la délégation territoriale ou aux collectivités en fin d’accompagnement, avant le paiement du solde ». Il faudra être attentif à mettre en œuvre une vraie procédure d’évaluation qui prenne en compte le retour des collectivités locales : plusieurs élus ont souligné le caractère stéréotypé des livrables de certains prestataires, ainsi qu’une méconnaissance des enjeux locaux.

2. L’ANCT : le risque d’une coquille vide

Les difficultés de notoriété de l’ANCT dans les territoires sont connues. Elles ne sont pas seulement liées à un déficit de communication mais surtout à un manque de moyens propres de fonctionnement. Le doublement des crédits d’ingénierie, avec un niveau très faible de prestations assurées par les effectifs de l’Agence elle-même, risque de faire de l’Agence un simple « guichet », au mieux capable d’aiguiller les collectivités vers les acteurs compétents ou de financer une prestation utile, au pire constituant un acteur supplémentaire parmi une myriade d’autres déjà existants. Il ne rendra pas son rôle plus clair pour les élus et ne la mettra pas en mesure d’animer les nombreux programmes nationaux dont elle a la charge, faute de moyens suffisants.

les moyens humains de l’ANCT en 2023

(en ETP)

Source : ANCT (MAD signifie « mises à disposition »).

Le doublement des chargés de mission territoriaux (moins d’une dizaine d’agents prévus en 2024) semble bien dérisoire au regard des besoins des collectivités territoriales et de la nécessité d’un réel maillage du territoire. Les dépenses consacrées aux programmes nationaux sont en baisse significative (12,9 millions d’euros en 2022 contre 7,5 millions d’euros dans le dernier budget rectificatif de 2023) tout comme les dépenses dédiées à l’observation et à la prospective. Faute de crédits, aucune opération nouvelle immobilière n’a été décidée ni mise en œuvre durant le premier semestre 2023 au détriment des espaces commerciaux de territoires en difficulté.

S’il est prévu en 2024 de trouver de nouvelles économies dans les fonctions support (une mission de l’Inspection générale de l’administration est menée actuellement pour identifier les synergies possibles entre les plateformes, applications et dispositifs d’information de l’établissement), les moyens accordés à l’ANCT sont largement insuffisants et risquent in fine de décevoir les nombreux espoirs qui avaient été placés en elle lors de sa création, sachant que de plus en plus de programmes nationaux et de politiques publiques sont adossés à l’établissement (Action cœur de ville, Petites villes de demain, accompagnement des contrats de relance et de transition énergétique, plan France très haut débit et, dorénavant, le programme France Ruralités).

Enfin, le rapporteur spécial rappelle que se doter d’un outil capable d’assurer une réelle cohésion des territoires nécessiterait de disposer de financements pluriannuels comme ceux mis en œuvre par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine au titre des nouveaux programmes de renouvellement urbain.

II. le programme 147 Politique de la ville : des coupes budgétaires incompréhensibles et un financement de l’ANRU insuffisant

Après de multiples reports, le Conseil interministériel de la ville (CIV) vient enfin de se tenir le vendredi 27 octobre 2023. Il a annoncé plusieurs mesures nouvelles au bénéfice des 1 514 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) :

– l’ajout de 24 nouveaux quartiers retenus dans le programme « quartiers résilients » ;

– le doublement de la part du fonds vert investie dans les quartiers (objectif de 15 %) ;

– la réalisation d’un grand plan de réhabilitation des copropriétés dégradées ;

– le développement du programme « Entrepreneuriat Quartiers 2023 » ;

– le développement d’un fonds en faveur des associations pour mobiliser les publics les plus éloignés de l’emploi (300 millions d’euros en 2023) ;

– le développement d’une politique de testing pour lutter contre les discriminations ;

– la généralisation des cités éducatives (portée par le programme 147) ;

– l’extension des horaires et périodes d’ouverture des établissements scolaires et bibliothèques ;

– le déploiement de 1 000 éducateurs sportifs ;

– le déploiement des premières forces d’action républicaine.

Si le rapporteur spécial ne dispose pas du recul nécessaire pour juger de la pertinence des mesures, du caractère réellement nouveau de l’ensemble des dispositifs proposés et de l’effort budgétaire réel correspondant ([1]), la plupart de ces mesures semblent aller dans le bon sens. La limitation annoncée de l’attribution de logements sociaux aux ménages les plus précaires peut être pertinente d’un point de vue théorique. Mais faute d’attribution de logements sociaux hors QPV et au regard de l’incapacité du Gouvernement à soutenir les bailleurs sociaux pour produire suffisamment de logements sociaux (près de 85 000 agréments attendus en 2023 soit 25 000 de moins que les objectifs qui avaient été fixés et 40 000 de moins par rapport aux besoins estimés), elle risque de se révéler contreproductive et de produire davantage encore d’inégalités face au logement.

Surtout, la politique de la ville ne peut pas constituer une succession de mesures sectorielles. Elle doit proposer une méthode pour s’assurer de l’attribution effective des moyens de droit commun dans les quartiers et ce, de manière prioritaire par rapport aux crédits supplémentaires de la politique de la ville.

L’information relative à la mobilisation des crédits de droit commun est aujourd’hui largement lacunaire. Le document de politique transversale Ville ne permet que très insuffisamment de mesurer les politiques de droit commun au bénéfice des QPV. Il souligne que « les ministères ne retiennent pas systématiquement une approche territorialisée de leurs politiques publiques et les systèmes d’information financière ministériels ne sont pas toujours en mesure d’identifier la part des crédits alloués, pour chaque programme, dans les QPV. Parfois, la seule possibilité de chiffrage est de réaliser une proratisation, relevant souvent de méthodes de calcul assez hétérogènes. Dans certains cas, il n’est pas possible de retracer la part des crédits affectés aux territoires de la politique de la ville. ». Les rares rapports ayant abordé de près la question battent en brèche l’idée qu’un « pognon de dingue » soit dépensé en faveur des QPV et montrent l’inverse : bien souvent, les habitants des QPV ont moins accès aux services publics fondamentaux que les habitants des autres quartiers ([2]).

Dans ce contexte, l’enveloppe budgétaire prévue pour le programme 147 suscite de fortes inquiétudes alors que l’élaboration des nouveaux contrats de ville 2024-2030([3]) doit être achevée d’ici le 31 mars 2024 et que le décret fixant la nouvelle géographie des quartiers prioritaires de la politique de la ville est attendu d’ici le 31 décembre 2023.

programme 147 Politique de la ville :
évolution des crédits entre la LFI 2023 et le PLF 2024

(en millions d’euros)

	LFI 2023		PLF 2024		Évolution crédits 2022- PLF 2023
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action n° 01 : Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville	522,8	522,8	525,5	525,5	2,7	2,7
Action n° 02 : Revitalisation économique et emploi	40,9	40,9	40,2	40,2	-0,7	-0,7
Action n° 03 : Stratégie, ressources et évaluation	18,9	18,9	18,9	18,9	0	0
Action n° 04 : Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie	15	15	50	50	35	35
Total programme 147	597,6	597,6	634,5	634,5	36,9	36,9

Source : projet annuel de performances.

Les actions 02 et 03 qui correspondent respectivement à la subvention de l’Établissement pour l’insertion dans l’emploi et à la compensation des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) d’un côté (action 02), et la compensation pour les structures d’origine des agents occupant la fonction de délégué du préfet de l’autre (action 03), n’appellent pas de commentaire particulier du rapporteur spécial.

A. L’action 01 – La généralisation bienvenue des cités éducatives financée par l’arrêt absurde des bataillons de la prévention

L’action 01, qui serait dotée en 2024 de 525,5 millions d’euros, regroupe les crédits liés aux actions contractualisées des contrats de ville délégués aux responsables de budget opérationnel de programme (370,4 millions d’euros en 2022). Elle comporte aussi les crédits de dispositifs spécifiques, hors contrats de ville, fléchés vers certains programmes nationaux : les cités éducatives, les quartiers d’été, les adultes-relais et les bataillons de la prévention, etc.

La stabilisation des crédits sur un an résulte de mouvements contradictoires :

– la généralisation des cités éducatives avec une enveloppe supplémentaire de 28 millions d’euros ;

– la suppression du dispositif des bataillons de la prévention (16,3 millions d’euros en loi de finances pour 2023) ;

– diverses mesures d’économie supplémentaires par la suppression des crédits destinés aux cités de l’emploi (- 5,5 millions d’euros de crédits fléchés vers le pilier « Développement de l’activité économique et de l’emploi ») et la baisse des crédits affectés au lien social et à la participation citoyenne (113,3 millions d’euros pour 2024 contre 119,4 millions d’euros votés pour 2023).

1. La généralisation bienvenue des Cités éducatives

Alors que les craintes exprimées dans le courant de l’année 2023 par les élus locaux et les membres du Conseil national d’orientation et d’évaluation des cités éducatives ([4]) concernant la volonté de pérenniser l’expérimentation et le portage politique du dispositif, notamment par le ministère de l’éducation nationale, ont laissé présager le pire, le rapporteur spécial se félicite de la prolongation de l’expérimentation des cités éducatives et de leur généralisation. Grâce à l’engagement des acteurs locaux, l’enveloppe proposée pour 2024 permettrait d’initier une centaine de nouvelles Cités éducatives. L’enveloppe de 105,8 millions demandée pour 2024 devrait permettre de financer près de 300 Cités éducatives. 208 d’entre elles sont aujourd’hui opérationnelles : elles recouvrent 370 QPV, soit 25 % de l’ensemble des QPV. Les Cités éducatives bénéficient d’un financement moyen de 350 000 euros par an ([5]).

Le dispositif des « Cités éducatives » est inédit : il ne constitue pas un dispositif vertical de soutien aux jeunes élèves des QPV comme il en existe par ailleurs : il s’agit de proposer un cadre de coordination globale entre l’ensemble des acteurs de la communauté éducative autour d’enjeux éducatifs partagés, afin de dépasser la logique en silo qui prédomine le plus souvent dans les dispositifs d’accompagnement social des jeunes des quartiers populaires.

Chaque cité est pilotée localement par un trio d’acteurs issus de l’État déconcentré, de la commune et de l’éducation nationale. Dans la plupart des cités, cette troïka est constituée par le principal du collège chef de file, le directeur général adjoint de la commune et le représentant du préfet. Aux côtés du principal de collège, un chef de projet est désigné par le recteur.

Les actions menées par les Cités éducatives sont variées. Les thématiques les plus représentées sont, par ordre de priorité, la culture (sorties culturelles, voyages à l’étranger, activités d’éducation artistique et culturelle), les relations avec les familles (avec pour objectif de rendre les familles actrices du parcours socio-éducatif de leurs enfants, de lever les barrières de la langue pour les familles allophones, etc.), la citoyenneté, le sport (avec pour objectif de favoriser l’activité sportive des enfants et jeunes, de faire du sport un outil en faveur de la lutte contre les discriminations et favorisant l’autonomie et l’épanouissement des enfants et jeunes) et la santé (sensibilisation des publics, actions de dépistage mises en place).

Le rapporteur spécial insiste sur la nécessité de conserver un engagement fort de l’éducation nationale dans le dispositif tout en maintenant les collectivités territoriales au cœur de son pilotage.

2. La suppression des bataillons de la prévention : une erreur impardonnable

Bien avant les violences de l’été, les élus de terrain ont plusieurs fois alerté par voie de presse sur la situation dégradée dans les quartiers. Ce constat doit amener à s’interroger sur l’encadrement des plus jeunes dans les QPV. De nombreux observateurs soulignent que la présence d’adultes référents a parfois permis de limiter les dégradations et violences commises dans les quartiers populaires.

Dans ce contexte, la suppression des bataillons de la prévention va à rebours du sens de l’histoire : davantage de présence humaine dans les quartiers, qui ne passe pas uniquement pas un renforcement des effectifs de police, quoiqu’au demeurant nécessaire.

Le rapporteur spécial comprend qu’une évolution du dispositif est actuellement en cours. Le dispositif pourrait basculer progressivement vers un dispositif de médiation sociale professionnelle. Ce projet de réforme conduirait donc à une substitution graduelle de médiateurs sociaux professionnels aux adultes-relais.

Les bataillons de la prévention

Le CIV du 29 janvier 2021 a décidé la création de « bataillons de la prévention ». Le recrutement de 300 éducateurs spécialisés et 300 médiateurs sociaux dans 45 quartiers prioritaires dénommés « Quartiers de reconquête républicaine » vise à prévenir la délinquance juvénile et à renforcer les liens sociaux entre habitants ainsi qu’entre habitants et institutions. Le dispositif des « bataillons de la prévention » a été pérennisé pour l’année 2023 suites aux annonces du CIV du 29 janvier 2022.

Les 300 médiateurs ont été puisés parmi le contingent des adultes-relais, en plus des postes d’éducateurs spécialisés.

RÉPARTITION DES BATAILLONS DE LA PRÉVENTION EN 2023

Ce dispositif a permis de remplir plusieurs types de missions, et notamment :

– assurer une présence sociale dans les QPV ;

– apporter un soutien pour renforcer l’autorité parentale ;

– assurer un accompagnement éducatif auprès des jeunes ;

– travailler en partenariat avec les services de l’éducation nationale pour éviter les exclusions scolaires ;

– effectuer un travail de fluidification des actions et des mesures sociales et médico-sociales.

Source : Direction générale des collectivités locales et Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité

Si une montée en compétences des adultes-relais dans les bataillons de la prévention est nécessaire, si leur substitution par des médiateurs formés et plus expérimentés peut être souhaitable, il est étrange de supprimer le financement d’un dispositif dont les conclusions de l’évaluation sont encore attendues. Quel que soit le dispositif, il est urgent de sanctuariser des crédits suffisants en faveur de la médiation sociale dans les quartiers prioritaires. Le rapporteur spécial relaie le souhait des collectivités locales de voir prolonger le dispositif des bataillons de la prévention avec une prise en charge complète par l’État. Le financement de la médiation sociale pourrait être intégré au volet sécurité et prévention des prochains contrats de ville des communes concernées.

Le rapporteur spécial souligne par ailleurs que l’enveloppe de 96 millions d’euros allouée aux dispositifs des adultes-relais, maintenue dans le PLF 2024 à son niveau de 2023 sans prendre en compte l’augmentation du coût des postes, est insuffisante pour financer en année pleine les 6 514 postes ouverts. L’aide de l’État, versée par l’Agence de service et de paiement (ASP) atteignant 22 555,73 euros par an depuis le 1er juillet 2023 (le montant de l’aide de l’État est indexé chaque année sur la hausse du SMIC), l’enveloppe totale ne peut financer que 4 256 adultes-relais actifs à temps complet pendant douze mois. Au 31 juillet 2023, seules 5 020 conventions signées entre l’État et un employeur pour le financement d’un adulte relais étaient actives.

B. une contribution à l’anru toujours insuffisante

Lancé en 2014 pour poursuivre l’action de transformation des quartiers prioritaires, le Nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) concerne 200 quartiers présentant de très graves dysfonctionnements urbains et sociaux, dits « d’intérêt national » (concentrant plus de 82 % de financements du programme), ainsi qu’un peu plus de 250 quartiers dits « d’intérêt régional ». Ce programme couvre ainsi près du tiers des QPV existants.

Les premiers engagements juridiques ont été exécutés en 2017, les AE pouvant être exécutées jusqu’en 2026. Doté initialement de 5 milliards d’euros d’équivalent-subvention, le montant du NPNRU a été doublé en juin 2018 puis a été finalement porté à 12 milliards d’euros d’équivalent-subvention après les annonces du CIV du 29 janvier 2021.

Sur les 480 QPV éligibles au NPNRU, 453 QPV disposent d’un projet validé au 30 juin 2023. Pour un montant total prévisionnel de 13,678 milliards d’euros de concours financiers, ces projets prévoient de traiter 249 000 logements (105 000 en démolition et 144 000 en réhabilitation), de produire 86 700 logements locatifs sociaux neufs au titre de la reconstitution de l’offre supprimée et près de 83 000 logements en diversification sur le foncier libéré par les démolitions, ainsi que de construire 1 033 équipements de proximité et plus de 268 équipements immobiliers à vocation économique.

1. L’état d’avancée du NPNRU

Au premier trimestre 2023, 1 272 opérations étaient livrées (contre 811 au 1er mars 2022) pour 1,038 milliard d’euros de concours financiers programmés. Par ailleurs, 6,547 milliards d’euros de concours financiers étaient programmés comprenant notamment :

– 1 764 opérations déclarées en cours de travaux (+ 398 par rapport au premier trimestre 2022) ;

– 2 738 opérations au stade des études pré-opérationnelles (+ 526 par rapport au premier trimestre 2022) ;

– 546 opérations de relogement en cours (+ 87 par rapport au premier trimestre 2022).

Après avoir connu un retard au démarrage en 2017, comparé au PNRU (Programme national de rénovation urbaine), le NPNRU est en voie d’atteindre sa vitesse de croisière du point de vue financier avec une accélération franche des dépenses prévues en 2024 et 2025 pour atteindre un maximum de 1,2 milliard d’euros de décaissements attendus en 2027.

Hypothèse centrale de trajectoire d’engagement et de décaissement
des crédits du npnru de 2016 à 2033

(en euros)

Source : ANRU.

2. Une contribution de l’État au NPNRU sans cesse repoussée

Le niveau de participation des différents financeurs au NPNRU après les annonces du CIV du 29 janvier 2021 est le suivant :

– 1,2 milliard d’euros de subventions pour l’État ;

– 2,768 milliards d’euros de subventions pour les bailleurs sociaux, via la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), par un versement annuel de 184 millions d’euros prévu de 2019 à 2033 ;

– 8 milliards d’euros en équivalent subvention pour Action Logement, soit 10,1 milliards d’euros de concours financiers (6,8 milliards d’euros de subventions et 3,3 milliards d’euros de prêts bonifiés).

Cette enveloppe fermée ne permet pas de prendre en compte la hausse importante du coût de la construction et conduit bien souvent les porteurs de projet à revoir l’ambition de leurs projets à la baisse. L’inflation devrait conduire à pouvoir renégocier les conventions entre l’ANRU et les maîtres d’ouvrage, afin de ne pas avoir à rabattre des exigences et des ambitions notamment en matière de protection de l’environnement. Une enveloppe complémentaire pour le NPNRU devrait être envisagée dans cette perspective.

Plus inquiétant encore, l’État ne cesse de reporter l’effort budgétaire sur les années suivantes, l’État ne cesse de reporter l’effort budgétaire sur les années suivantes. Au 31 décembre 2023, l’État devrait n’avoir versé que 9 % de sa contribution pour l’ensemble du plan, contre 24 % pour Action Logement et 33 % pour la Caisse de garantie du logement locatif social. L’enveloppe budgétaire de 50 millions d’euros en 2024 est certes supérieure de 35 millions d’euros à celle prévue par la loi de finances 2023. Mais elle reste inférieure au montant théorique devant être versé par l’État eu égard à la clé de répartition des financements du NPNRU entre les différents contributeurs : avec une enveloppe prévue de 1,2 milliard d’euros, l’État contribue à hauteur de 10 % au financement du programme. Alors que l’ANRU prévoit de dépenser 1 milliard d’euros en 2024, l’État ne contribuerait à financer que 5 % du programme l’année prochaine.

trajectoire (réelle et projetée) des décaissements
en CP par l’État au titre du npnru transmise en 2022

(en millions d’euros)

Source : Commission des finances d’après les documents budgétaires et les informations transmises par la DGCL et l’ANRU.

À nouveau, l’effort sera principalement porté par Action Logement au détriment d’un partage équitable de la charge entre les différents contributeurs. Ce déséquilibre pourrait finir par fragiliser la gouvernance et le pilotage du programme. Pour l’État, la haie à franchir va être de plus en plus élevée. La trajectoire de financement présentée l’année dernière prévoit qu’en 2027, soit un an après l’exécution des dernières autorisations d’engagement, l’État n’aura assumé que le quart de sa contribution financière au NPNRU.

Dès 2025, la trésorerie de l’ANRU pourrait être insuffisante pour répondre aux appels de crédits des maîtres d’ouvrages. Il est urgent de disposer d’une nouvelle convention tripartite liant l’État, l’ANRU et Action Logement en vue d’équilibrer l’effort des différents partenaires contributeurs sur l’ensemble de la durée du plan et de garantir que l’État soit à la hauteur de ses engagements. Cette nouvelle convention devrait acter une participation de l’État à hauteur de 100 millions d’euros dès 2024 en vue de rattraper le retard et de tenir les engagements pris par le Président de la République. Cela permettrait également de progressivement mettre en œuvre un programme de renouvellement urbain « au fil de l’eau » à partir de projets établis en fonction des besoins des territoires et non dans le cadre d’un programme national lancé toutes les décennies.

III. le programme 162 Programme des interventions territoriales de l’État : une deuxième année successive de baisse traduiSANt les difficultés d’exécution des plans d’investissement pour la corse et l’absence d’ambition pour L’OUTRE-MER

Le programme 162 est composé de différentes actions territorialisées dont les crédits sont déconcentrés aux services de l’État en régions. L’intérêt du Programme des interventions territoriales de l’État (PITE) est de rendre fongibles des enveloppes budgétaires provenant de différentes administrations et établissements publics (par des crédits ouverts en loi de finances ou via des transferts en gestion et des fonds de concours). Il permet de simplifier le pilotage financier d’actions multiples, aux temporalités diverses et engageant des partenaires nombreux.

La dotation (noyau budgétaire du programme 162) atteint 80,6 millions d’euros en AE et 33,2 millions d’euros en CP. Au-delà de la baisse très significative des CP liée aux plans d’investissement pour la Corse, les AE sont également en retrait pour la deuxième année consécutive. À l’exception des CP de l’action 04 et des AE de l’action 09 dont la baisse est encore plus marquée, l’ensemble des actions connaissent une baisse uniforme de 4,2 % en AE et de 5 % en CP : si les montants en jeu sont assez anecdotiques, cette baisse ressemble fortement à un « coup de rabot » dérisoire au regard des économies réalisées. Le signal envoyé est très négatif notamment pour les territoires ultramarins alors même que des augmentations de budget sont annoncées.

évolution des crédits du programme 162
Programme des interventions territoriales de l’État

(en millions d’euros)

	LFI 2023 (hors fonds de concours)		PLF 2024 (hors fonds de concours)		Évolution LFI 2023-PLF 2024 en valeur absolue		Évolution LFI 2023-PLF 2024 en pourcentage*
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
02 Eau-Agriculture en Bretagne	2	2	1,9	1,9	– 0,1	– 0,1	– 4 %	– 5 %
04 Plans d'investissement pour la Corse	50	30,7	47,9	3,8	– 2,1	– 26,9	– 4 %	– 88 %
08 Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe	4,5	4,5	4,3	4,2	– 0,2	– 0,3	– 4 %	– 5 %
09 Plan littoral 21	10	4,4	8	4,2	– 2	– 0,2	– 20 %	– 5 %
10 Fonds interministériel de transformation de la Guyane	12,1	12,1	11,6	11,5	– 0,5	– 0,6	– 4 %	– 5 %
11 Reconquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire	0,1	0,7	0,1	0,7	0	0	– 4 %	– 5 %
12 Service d’incendie et de secours à Wallis-et-Futuna	2,2	2,2	2,1	2	– 0,1	– 0,2	– 4 %	– 5 %
13 Plan Sargasses II	5,1	5,1	4,8	4,8	– 0,3	– 0,3	– 4 %	– 5 %
Total programme 162	85,8	61,6	80,6	33,2	– 5,2	– 28,4	– 6%	– 46 %

Source : projet annuel de performances.

* L’évolution en pourcentage est calculée à partir du montant des crédits inscrits dans le PLF à l’euro près pour éviter les écarts importants qui auraient été constatés en la calculant à partir des arrondis en raison des faibles montants en jeu.

A. Le plan de transformation, d’innovation et d’investissement (PTIC) pour la corse en souffrance

L’action 04 – Plans d’investissement pour la Corse porte les derniers CP du programme exceptionnel d’investissements pour la Corse (PEI) ayant vocation à être décaissés jusqu’en 2026, ainsi que les AE et CP du plan de transformation et d’investissement pour la Corse (PTIC) lancé en 2021. En 2023 et 2024, l’État devrait financer le PTIC à 75 % contre 25 % pris en charge par les collectivités territoriales.

1. Un montant ouvert en CP qui interroge

La baisse brutale des CP (3,2 millions d’euros inscrits dans le présent projet contre 30,7 millions d’euros en loi de finances pour 2023) est expliquée selon le projet annuel de performances par la priorité donnée aux crédits du plan de relance, 26,4 millions d’euros du PTIC non consommés étant situés sur le programme 364 Cohésion de la mission de Plan de relance : une enveloppe de 11,4 millions d’euros est prévue sur le programme 364 dans le PLF 2024 et 5 millions d’euros ouverts en 2023 devraient être reportés en 2024.

Plus étonnant est le faible niveau de CP ouverts pour les dernières opérations du PEI (2,8 millions d’euros en CP sur l’enveloppe de 3,8 millions inscrite sur le programme 162). Ce niveau ne correspond pas à l’échéancier de décaissement de crédits, transmis en réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial, qui prévoit la consommation de 20 millions d’euros en 2024 notamment en faveur de l’eau (5 millions d’euros), des nouvelles technologies (4,9 millions d’euros) et des sports (4,6 millions d’euros).

échéancier de décaissement des crédits budgétaires de l’état et des restes à payer du pei corse en 2022, 2023 et 2024

(en millions d’euros

AE exécutées 2022	CP exécutés 2022	Restes à payer 2022	CP exécutées 2023 (prév.)	Restes à payer 2023 (prév.)	CP à exécuter 2024 (prév.)	Restes à payer 2024
22,9	19,7	70,9	24,5	46,5	20,0	26,5

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

2. Le PTIC connaît un déploiement difficile

Les retards de déploiement du PTIC s’expliquent pour partie par la mésentente, notamment en 2021, entre les services de l’État et la collectivité de Corse concernant les modalités de sélection des projets et la gouvernance du plan. Le PTIC étant financé à enveloppe fermée, le niveau élevé d’inflation nécessite également de réévaluer l’ambition de certains projets.

La Cour des comptes, dans son rapport public thématique de juin 2023 Les enseignements du programme exceptionnel d’investissements en faveur de la Corse, souligne les insuffisances de la préparation du PTIC : « l’orientation esquissée par l’État dans les premiers mois de mise en œuvre du PTIC et consistant à privilégier la négociation avec le seul bloc communal ne peut suffire pour permettre la mise en œuvre d’une stratégie globale et partagée pour l’ensemble du territoire insulaire. » Selon la Cour des comptes, il n’existe pas aujourd’hui de diagnostic et de stratégie partagés entre l’État et l’ensemble des collectivités territoriales. Les investissements les plus structurants à l’échelle de l’île (eau et assainissement, gestion des déchets, mobilité, énergie, formation professionnelle) ont été relégués derrière les projets locaux. La Cour des comptes appelle à retrouver un dispositif souple en s’appuyant sur un mécanisme de codécision entre l’État et la collectivité de Corse.

B. Le plan de lutte contre les algues vertes : une réaction s’impose après la nouvelle condamnation de l’état

L’action 02 du programme 162 comporte les crédits de lutte contre la prolifération des algues vertes provenant de l’élevage intensif sur les côtes bretonnes. L’actuel troisième plan de lutte contre les algues vertes 2022-2027 est financé par l’État, l’Agence de l’eau Loire-Bretagne ainsi que les collectivités territoriales. Il comporte un volet préventif (incitation au changement des pratiques agricoles, maintien et renaturation des zones humides et des bocages, réorganisation foncière) et un volet curatif (ramassage des algues, contrôle des émissions de gaz). Une enveloppe de 130 millions d’euros est prévue pour l’ensemble des contributeurs sur la totalité de la durée du plan. L’action 02 doit bénéficier comme chaque année d’un transfert en gestion de 5 millions d’euros en provenance du ministère de l’agriculture (programme 149 Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture).

1. L’État appelé à renforcer les contraintes pour limiter les rejets azotés

L’État a été condamné une nouvelle fois par le jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 18 juillet 2023. Ce dernier a annulé l’arrêt modificatif du plan d’actions régionales nitrates (PAR 6) à compter du 18 novembre 2023 et « enjoint au préfet des Côtes-d'Armor de prévoir, dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement, des prescriptions, applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement à l’origine des fuites d’azote dans le milieu naturel, propres à limiter l’apport azoté total dû aux engrais aux besoins des cultures afin de permettre une réduction effective du phénomène d’eutrophisation, selon des seuils conformes aux préconisations scientifiques, et de programmer un contrôle périodique de l’ensemble des exploitations agricoles situées sur le territoire de la réserve naturelle de la Baie de Saint-Brieuc. »

Alors que la teneur en nitrate dans les cours d’eau ne baisse quasiment plus depuis plusieurs années, il est logique d’exiger de l’État d’assumer son pouvoir réglementaire et d’obliger les agriculteurs à un changement de pratiques. La mise en œuvre de zones soumises à contraintes environnementales (ZSCE) étant insuffisante, l’heure n’est plus aux demi-mesures.

Source : Direction du management de l'administration territoriale et de l'encadrement supérieur (DMATES).

2. Le durcissement du cadre réglementaire doit conduire à renforcer l’accompagnement des agriculteurs

Le durcissement des mesures de limitation de la fertilisation azotée ne peut être accepté sans engager un renforcement substantiel des mesures d’accompagnement des agriculteurs bretons.

Le soutien spécifique aux agriculteurs bretons s’étant engagés dans une approche contractuelle est aujourd’hui assuré par les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), les paiements pour services environnementaux, le financement d’animation par les collectivités locales et de conseils ou diagnostics pour les agriculteurs, ces derniers étant pris en charge.

L’ensemble de ces dispositifs ne seront pas substantiellement abondés en 2024. Au titre des MAEC, il est prévu de maintenir un financement de 3,1 millions d’euros comme en 2023 (2,5 millions d’euros du FEADER complétés à hauteur de 0,6 million d’euros par l’État) et une enveloppe de 2 millions d’euros pour les mesures d’accompagnement des ZSCE. Or il paraît urgent de renforcer cet accompagnement parallèlement à un renforcement des contraintes.

évolution des crédits de l’action 02 Eau-Agriculture en Bretagne

		2021		2022		2023 (état de la consommation des crédits fin juillet)		2024 (prévisions)
		AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Axe 1	Recherche-développement	266 640	411 985	310 097	290 104	118 000	114 000	151 000	231 117
	Initiatives innovantes	256 658	153 142	152 536	182 726	115 000	170 000	200 000	232 203
	Mesures agro-environnementales (MAE)	400 368	855 426		633 933
Axe 2	Connaissance des milieux	182 636	173 039	146 916	140 070	150 000	120 000	150 100	150 100
	Fonctionnement de la police de l’eau	309 141	287 258	27 207	272 263	231 000	146 000	276 000	275 946
	Contrôles renforcés	54 615	51 415	498 491	114 720	285 000	247 000	514 131	725 384
	Police de l’eau-équipement	3 368		21 300	23 166		1 000	23 000	23 000
	Police de l’eau-formation	6 367	9 367	26 699	21 715		5 000	27 500	27 500
	Police ICPE-fonctionnement	35 609	36 957	18 235	19 290	6 000	6 000	14 200	14 200
Axe 3	Étude santé et environnement	100 000	100 000	130 000	130 000	130 000	104 000	130 000	130 000
Axe 3	Suivi et évaluation	120 707	116 610	39 178	97 933	30 000	37 000	56 815	56 815
Axe 5 PLAV	Ramassage algues	1 678 800	1 678 800	1 748 402	1 748 078	143 000	32 000	1 600 000	1 600 000
	Analyse des reliquats	166 489	102 302	174 924	130 505		117 000	345 628	336 253
	Projets de territoires hors Agence de services et de paiement (ASP)	1 836 083	1 266 855	3 078 530	2 382 296	944 000	435 000	3 382 872	2 873 723
	Projets de territoire - ASP	778 752	1 357 876	287 000	740 823	46 000
	Fonctionnement du comité scientifique	656 500	264 350		88 950			13 875	190 025
Total		6 852 733	6 865 382	6 919 515	7 016 572	2 198 000	1 534 000	6 885 122	6 866 266

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

C. le plan chlordécone : une action inaudible de l’état

L’ordonnance de non-lieu prononcée au sujet de l’enquête sur le chlordécone début janvier 2023 a été vécue comme une gifle par les habitants de Guadeloupe et de Martinique. Or, sans une profonde refonte de l’action de l’État, les efforts des pouvoirs publics, qui tout en étant réels sont insuffisants, resteront lettre morte pour les habitants des Outre-mer.

La dotation du plan chlordécone 2024 est de 4,26 millions d’euros en AE et 4,23 millions d’euros en CP. Ce plan prévoit un budget total de 92 millions d’euros sur la période 2021-2027 dont 31 millions d’euros mobilisés par le PITE.

Le PITE finance la mise en œuvre des actions territoriales du plan : information de la population, fonctionnement des instances de gouvernance de la recherche, programmes de prévention des expositions, accompagnement des professionnels agricoles, sécurité alimentaire des productions, accompagnement des victimes de pesticides dans leur démarche de reconnaissance en maladie professionnelle.

1. Des annonces supplémentaires annoncées par le ministre en charge des Outre-mer le 27 juin 2023 dont il conviendra de suivre la réalisation

Le ministre Jean-François Carenco, alors en fonction, a présenté le 27 juin 2023 un plan pour vivre « sans risque chlordécone et réparer par l’action ». Ce plan contient plusieurs mesures :

– prévenir et réduire l’exposition des femmes et des enfants au chlordécone grâce à une information renforcée et un suivi personnalisé ;

– financer l’aide aux éleveurs bovins touchés par la pollution au chlordécone (360 000 euros par an) ;

– proposer l’analyse gratuite des œufs, dans le cadre du programme Jardins familiaux (140 000 euros par an) ;

– amplifier le recours aux analyses de sols pour réduire le risque de contamination des aliments sensibles au chlordécone ;

– simplifier et prolonger l’aide financière aux pêcheurs jusqu’à fin 2027 ;

– prendre en charge, de façon dérogatoire, le surcoût du traitement de l’eau potable engendré par la pollution au chlordécone là où ce traitement est nécessaire (1,8 million d’euros par an) ;

– amplifier et faciliter le recours au fonds d’indemnisation des victimes de pesticides ;

– doubler l’effort sur la recherche et l’innovation à horizon 2030, dans tous les domaines, notamment sur la santé de la femme et des enfants, la dépollution des sols et l’expérimentation en grandeur nature des découvertes des chercheurs ;

– porter collectivement avec les collectivités territoriales et les associations des initiatives pour « aller vers » les personnes les plus vulnérables (200 000 euros par an).

Ces mesures, qui doivent être saluées, devraient se traduire par une augmentation de 2,5 millions d’euros par an sur le PITE sur la période 2023‑2027 permettant le financement de quatre des huit mesures. D’autres sources de financement sont prévues : France 2030, programme et équipements prioritaires « Exposome ».

2. Un changement de philosophie est nécessaire

Selon les pouvoirs publics, le PITE a permis en 2023 de mieux accompagner la population (tests de chlordéconomie et accompagnement des personnes surexposées), se rapprocher du « zéro risque chlordécone » dans l’alimentation (élaboration d’un outil d’aide à la décision pour décontaminer les animaux d’élevage), prendre en charge les impacts de la pollution (accompagnement des victimes de pesticides dans leur démarche pour bénéficier du fonds d’indemnisation, reconnaissance du cancer de la prostate comme maladie professionnelle, aide aux marins pêcheurs pour compenser les pertes de revenus en raison des zones polluées) et améliorer les connaissances pour agir (organisation du colloque de décembre 2022).

L’année 2024 doit être l’occasion de poursuivre l’action notamment en vue des agriculteurs, par l’instauration d’une prime de 200 euros par animal pour lutter contre l’abattage clandestin en incitant les éleveurs à s’inscrire dans les circuits officiels et à bénéficier ainsi des dispositifs d’accompagnement dispensés par les groupements professionnels (analyses de sol, fourrage, eau d’abreuvement et éventuel chlordéconémie des bovins).

Mais au-delà de l’insuffisance de l’action de l’État concernant certains aspects du plan, par exemple en matière de cartographie des teneurs des sols, certains efforts paraissent vains : la stratégie de communication, qui constitue un axe important du plan chlordécone, est confrontée à la profonde méfiance des populations ultramarines pour qui la parole de l’État est durablement décrédibilisée.

Le rapporteur spécial appelle de ses vœux une refonte de la politique de l’État en matière de lutte contre le chlordécone. Lors de la future niche parlementaire du groupe Gauche démocrate et républicaine – NUPES devrait être examinée une proposition de loi tendant à la reconnaissance, à l’étude et à l’indemnisation des victimes du chlordécone ainsi qu’à la création d’un établissement public indépendant chargé de cette mission. Un lien de confiance doit aujourd’hui être retissé entre la population, les élus locaux et l’État au sujet du chlordécone.

D. la lutte contre les sargasses : il faut maintenant passer à l’échelle

Apparu en 2011 et initialement limité dans le temps, le phénomène d’échouements massifs de sargasses aux Antilles françaises se caractérise par sa pérennité et l’augmentation, depuis 2018, de la fréquence de ses épisodes. L’enveloppe de 4,8 millions d’euros prévue pour 2024 dans le présent projet doit permettre de financer les actions du plan Sargasse II au titre des axes de l’action préventive (axe 1), de la réponse opérationnelle (axe 2) et de la gouvernance (axe 3). En sus des crédits du PITE, les financements complémentaires du FEDER et de l’ADEME doivent permettre d’atteindre une enveloppe annuelle de près de 6 millions d’euros

1. Des actions pertinentes

Les crédits du programme 162 en 2023 ont été répartis entre les trois unités opérationnelles selon la clé de répartition suivante :

– 43 % pour la Guadeloupe et la Martinique, soit 2 049 294 euros en AE = CP pour chacune des deux îles ;

– 14 % pour Saint-Martin et Saint-Barthélémy, soit 667 212 euros en AE = CP.

L’exemple de la Martinique présenté ci-dessous permet de montrer l’ensemble des actions mises en œuvre au titre du PITE.

actions devant être financées par le pite en martinique en 2023

Source : Préfecture de Martinique.

D’autres actions en Martinique ont été prises en charge hors PITE : le financement du réseau de capteur H2S/NH3 (110 000 euros), le soutien à l’acquisition d’une barge à grue pour la collecte en mer (122 500 euros) et le soutien à la collecte manuelle (2 millions d’euros).

2. Des innovations à renforcer et une meilleure coopération des collectivités attendue

L’ensemble des dispositifs nécessaires (stockage, surveillance, barrages, collecte en mer) sont aujourd’hui mis en œuvre. D’année en année les acteurs locaux appréhendent mieux les échouages : il faut aujourd’hui « passer à l’échelle » et renforcer les actions déjà mises en œuvre en augmentant par exemple le nombre de barrages et d’espace de stockage ainsi que la flottille de collecte en mer. Les crédits de l’État doivent être en ce sens sensiblement abondés.

En Martinique, les représentants de l’État attendent un engagement plus fort des collectivités locales : un renforcement des efforts de collecte, un meilleur reporting permettant d’évaluer les quantités d’algues collectées à terre, une mutualisation du parc d’engins de ramassage entre les communes concernées. Il est important que les communes puissent s’engager dans la gouvernance du groupement d’intérêt public (GIP).

Enfin, toutes les pistes de valorisation des sargasses doivent être envisagées : productions de biomatériaux (matériaux de construction, bioplastiques, biochar et charbons actifs, savons, cellulose moulée), de biocides ou biostimulants pour l’agriculture, biogaz (méthanisation), biocarburants (bioéthanol), molécules d’intérêts à usage industriel (lubrifiants).

Si cette valorisation paraît aujourd’hui très complexe, un effort important de recherche et de développement doit être consenti pour transformer ce qui ressemble de plus en plus à une catastrophe environnementale pérenne en levier de développement économique : au regard des incertitudes, cet effort de recherche ne peut pas être assumé seulement par les pouvoirs publics.

([1]) Une partie des crédits mis en réserve en 2023 pourraient financer les nouvelles annonces de la Première ministre pour ce qui relève des crédits du programme 147.

([2]) Cf. Rapport n°1014 sur l’évaluation de l’action de l’État dans l’exercice de ses missions régaliennes en Seine-Saint-Denis, Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, mai 2018.

([3]) La circulaire du 31 août 2023 relative à l’élaboration des contrats de ville 2024-2030 dans les départements métropolitains fixe au 31 mars 2024 au plus tard la conclusion des contrats de ville. Cette circulaire prévoit que les contrats de ville soient davantage adaptés aux enjeux locaux, qu’ils intègrent un volet investissement, qu’ils identifient les acteurs privés susceptibles de s’investir dans les quartiers. Les financements des contrats de ville devront être pluriannualisés (objectif de 50 % de conventions conclues sous forme de conventions pluriannuelles d’objectifs).

([5]) Outre le recrutement d’un chef de projet, diverses dépenses peuvent être engagées au titre du dispositif au bénéfice des jeunes des établissements scolaires. L’enveloppe attribuée à chaque cité dépend des projets menés.