N° 2698

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 mai 2024.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (n° 2520)

TOME II

par M. Jean-RenÉ CAZENEUVE,

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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Pages

  Action extérieure de l’état

M. Karim Ben Cheikh, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Pages

I. le programme 105 action de la France en europe et dans le monde

II. le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

III. le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

La mission Action extérieure de l’État, relevant du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE), comprend trois programmes concourant à la mise en œuvre de la politique étrangère de la France :

– le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde qui regroupe les crédits destinés à permettre à notre pays d’intervenir dans les relations internationales, qu’il s’agisse de sa contribution financière aux organisations multilatérales ou des moyens matériels et humains de son réseau d’ambassades et de représentations permanentes ;

– le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence qui subventionne principalement l’enseignement français à l’étranger mais aussi les différents acteurs des réseaux d’action culturelle et de coopération scientifique ;

– le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires qui assure le fonctionnement du service public dédié à nos compatriotes dans le monde au travers de son réseau consulaire.

En 2023, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 3,16 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 3,11 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est proche du montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([1]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 98 % pour les AE et à 96,8 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits ouverts au cours de l’année 2023, l’exécution des AE et des CP s’élève respectivement à 96,2 % et à 96,6 %.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG 2023) demande l’annulation de 74,44 millions d’euros en AE et de 72,69 millions d’euros en CP, soit 2,3 % des crédits ouverts.

état des crédits disponibles de la mission action extérieure de l’état en 2023

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

EXécution des crédits de la mission action extérieure de l’état en 2023

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

I.   le programme 105 action de la France en europe et dans le monde

Initialement doté de 2,08 milliards d’euros en AE et en CP par la loi de finances pour 2023, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 2,02 et 1,98 milliards d’euros, soit un taux de consommation relativement proche du montant de la LFI (97,1 % pour les AE et 95,2 % pour les CP).

L’écart de 100,48 millions d’euros (– 4,8 %) entre les dépenses constatées et les CP ouverts en LFI résulte principalement d’une sous-consommation des crédits destinés aux contributions européennes et internationales de la France.

La participation française à la Facilité européenne pour la paix (FEP) a été moitié moins élevée que prévue. Seulement 34,72 millions d’euros de crédits ont été consommés à ce titre au lieu de 67,83 millions d’euros, « les appels pour contribuer aux mesures d’assistance non létales du pilier 2 [de la FEP] ont été moins importants qu’anticipés » d’après le MEAE. Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, la Cour des comptes rappelle « l’imprévisibilité des appels de fonds de ce mécanisme européen, dont la budgétisation, au printemps de l’année N-1, est complexe » ([2]). Le rapporteur spécial observe que cette sous-consommation a permis de redéployer des crédits pour l’évacuation de ressortissants français au Soudan au printemps 2023, au Niger à l’été et en Israël à l’automne ainsi que pour le financement d’opérations immobilières, preuve s’il en est que la gestion de crise et la logistique du MEAE étaient sous-budgétées.

Quant au retrait de la mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), il a également entraîné une sous‑consommation de 27,48 millions d’euros des crédits destinés aux contributions internationales de la France.

En ce qui concerne les emplois, la LFI 2023 prévoyait la rémunération de 8 122 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 59,6 % du plafond d’emplois ministériel. La réalisation s’est avérée proche de la prévision dans la mesure où seulement 64 ETPT supplémentaires ont été rémunérés en 2023 (+ 0,8 %).

La Cour des comptes recommande d’« anticiper la hausse du schéma d’emplois dans les prochaines années en établissant un schéma pluriannuel d’affectations de renforts de la mission Action extérieure de l’État ». Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2024, le rapporteur spécial regrettait aussi qu’aucune indication précise n’était donnée au Parlement quant à « l’augmentation sur quatre ans des effectifs du ministère de 700 ETP » annoncée par le Président de la République en conclusion des États généraux de la diplomatie le 16 mars 2023. Il s’était également étonné que la hausse de 110 ETP prévue en 2024 n’était pas précisément documentée.

exécution des crédits de paiement du programme 105 action de la France en europe et dans le monde en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

Le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde a été assez peu affecté par des mouvements de crédits en gestion. Leur solde est de 56,17 millions d’euros en AE et – 0,59 million d’euros en CP, la différence entre les deux s’expliquant par le nombre de reports de 2022 et par le niveau des annulations en loi de finances de fin de gestion (LFG) ([3]). Le programme a en effet bénéficié du report de 73,24 millions d’euros d’AE non engagées et de 26,43 millions d’euros de CP non consommés en 2022. Quant à la LFG, elle a annulé 55 millions d’euros de crédits en AE et 65 millions d’euros en CP correspondant à la partie de la réserve de précaution qui n’a pas été dégelée.

Le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde a également bénéficié de 30,06 millions d’euros de fonds de concours (FDC) et d’attribution de produits (ADP) en AE et en CP dont les principaux relèvent du produit des recettes perçues au titre de la location d’immeubles diplomatiques et consulaires à l’étranger (12,99 millions d’euros), de la participation de tiers étrangers (dont les institutions de l’Union européenne) aux dépenses de coopération militaire et de sécurité de la France (8,04 millions d’euros), des contributions au financement des dépenses de représentation des postes à l’étranger (5,38 millions d’euros) ou encore de la valorisation du patrimoine immatériel du MEAE à l’étranger (1,73 million d’euros).

En 2024, le programme bénéficiera du report de 48,18 millions d’euros d’AE non engagées et de 32,75 millions d’euros de CP non exécutés en 2023, principalement au titre des crédits affectés mais non engagés, des restes à payer et des FDC et ADP non utilisés.

Le PLRG 2023 demande donc l’annulation de 68 millions d’euros d’AE et de 67,14 millions d’euros de CP, soit 3,2 % des crédits ouverts sur l’ensemble de l’année.

II.   le programme 185 diplomatie culturelle et d’influence

La LFI a doté ce programme de 743,76 millions d’euros en AE et en CP. Ils ont été exécutés à hauteur de respectivement 742,43 millions d’euros et 740,71 millions d’euros, soit un taux de consommation des crédits de 99,8 % en AE et de 99,6 % en CP.

En 2023, le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence a directement rémunéré 764 ETPT, autrement dit 3,5 % de moins que ce qui avait été prévu en LFI. Si ce contingent ne représente que 5,8 % du plafond d’emplois du MEAE, il faut noter que les trois opérateurs du programme ont quant à eux rémunéré 5 714 ETPT sous plafond de la loi de finances :

– 5 352 ETPT par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), correspondant à un taux de réalisation de 95,5 % ;

– 219 ETPT par Campus France (96,1 %) ;

– 143 ETPT par l’Institut français (100 %).

exécution des crédits de paiement du programme 185 diplomatie culturelle et d’influence en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

Le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence n’a pratiquement pas été affecté par des mouvements de crédits en cours de gestion. Leur solde ne s’établit en effet qu’à 0,2 % des crédits initiaux. La LFG n’a pas par ailleurs demandé l’annulation que de 15,9 millions d’euros en AE et en CP correspondant à la partie de la réserve de précaution non mobilisée.

Il convient de rappeler que plus des deux tiers des crédits du programme sont en réalité alloués à des opérateurs sous la forme de transferts ou de subventions pour charges de service public, ce qui participe à la faiblesse des mouvements en cours de gestion.

Cette caractéristique ainsi que le fait que la réalisation ait été quasi-conforme à la prévision explique que seulement 0,42 million d’euros d’AE non engagées et de 2,05 millions d’euros de CP non dépensés ont pu être reportés sur 2024. Le PLRG 2023 demande donc l’annulation de moins de 3 millions d’euros en AE et en CP, soit moins de 0,4 % des crédits ouverts au cours de l’année.

III.   le programme 151 français à l’étranger et affaires consulaires

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 389,99 millions d’euros en AE et à 390,90 millions d’euros en CP. La consommation atteint ainsi 99,6 % et 99,9 % respectivement des crédits votés en LFI, soit 391,64 millions d’euros en AE et 391,41 millions d’euros en CP.

La LFI prévoyait la rémunération de 3 259 ETPT par le programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, soit 23,9 % du plafond d’emplois ministériel. Le taux de réalisation s’est élevé à 97,1 % avec 3 164 ETPT.

Le rapporteur spécial se réjouit que la subvention de l’État à la Caisse des Français de l’étranger (CFE), au titre de sa participation au financement du dispositif de la « catégorie aidée » ([4]), ait presque doublé par rapport à ce que prévoyait la LFI, en passant de 380 000 euros à 700 000 euros. Toutefois, il rappelle que ce montant demeure très nettement en-deçà des besoins, le coût pour la CFE de la catégorie aidée s’élevant à 4,35 millions d’euros.

exécution des crédits de paiement du programme 151 Français de l’étranger et affaires consulaires en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

Le programme 101 Français à l’étranger et affaires consulaires a été très peu affecté par des mouvements de crédits en cours de gestion (+ 0,7 % des AE initiales et + 1 % des CP).

Comme pour les deux autres programmes de la mission Action extérieure de l’État, la LFG n’a annulé qu’une partie de la réserve de précaution non dégelée, soit 2 millions d’euros en AE et en CP.

Du fait du montant quasi identique de la réalisation par rapport à la prévision, seulement 0,77 million d’euros d’AE non engagées et de 1,74 million d’euros de CP non consommés ont pu être reportés sur l’exercice suivant. En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de moins de 1 % des crédits ouverts sur l’année, soit 3,79 millions d’euros en AE et 2,76 millions d’euros en CP.

  ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET
TERRITORIALE DE L’ÉTAT

M. Charles de Courson, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Pages

I. le programme 354 administration territoriale de l’État

II. le programme 232 vie politique

III. le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur

La mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) relève du ministère de l’intérieur et des outre-mer. Elle comprend trois programmes :

– le programme 354 Administration territoriale de l’État, qui porte les moyens et les emplois des préfectures, des sous-préfectures, des secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR), des secrétariats généraux communs départementaux (SGC-D) ainsi que, partiellement, des directions départementales interministérielles (DDI) pour leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et leurs emplois de direction ;

– le programme 232 Vie politique, qui assure le financement public des partis, permet l’organisation des élections et porte les moyens et les emplois de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

– le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, qui regroupe les crédits d’une grande partie de l’administration centrale du ministère – notamment au travers des fonctions support à dimension transversale – ainsi que ceux destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), aux secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) et aux cultes dans les trois départements concordataires.

En 2023, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 4,68 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,61 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Les dépenses exécutées sont à peine supérieures au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([5]), le taux de consommation des CP s’établissant à 101 %. En revanche, les dépenses engagées sont sensiblement inférieures, la consommation des AE étant de 96,3 %. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2023, l’exécution des AE et des CP s’élève respectivement à 90,9 % et à 94,7 %.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2023 (PLRG 2023) demande l’annulation de 240,08 millions d’euros d’AE et de 122,14 millions d’euros de CP.

état des crÉdits disponibles de la mission administration gÉNÉrale
et territoriale de l’État en 2023

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

EXÉcution des crÉdits de la mission administration gÉNÉrale et territoriale de l’État en 2023

(en millions d’euros)

Source : développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

I.   le programme 354 administration territoriale de l’État

Initialement doté de 2,79 milliards d’euros en AE et de 2,58 milliards d’euros en CP par la loi de finances pour 2023, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 2,67 et 2,61 milliards d’euros, soit un écart de – 4,4 % pour les AE et de + 1,1 % pour les CP. Le rapporteur spécial observe que la sous-consommation d’AE concerne essentiellement les dépenses immobilières des préfectures. Seulement 370,26 millions d’euros de dépenses ont été engagées en 2023 sur les 527,74 millions d’euros prévus en raison d’une mauvaise évaluation des besoins et du report de certaines opérations. À ce titre, la Cour des comptes relève « une réelle fragilité du ministère de l’intérieur et des outre-mer à mener à bien ses opérations immobilières » ([6]).

En ce qui concerne les emplois, 29 298 équivalents temps plein travaillé (ETPT) avaient été alloués au programme 354 Administration territoriale de l’État. Sur l’année 2023, 29 423 ETPT ont été réalisés, soit un taux d’exécution très proche de la prévision (100,4 %). Le dépassement du plafond a été permis par la loi de finances de fin de gestion (LFG) ([7]) afin de permettre la réalisation du plan d’engagement national pour les titres d’identité. Le rapporteur spécial avait consacré ses travaux du précédent Printemps de l’évaluation aux retards de délivrance des cartes nationales d’identité et des passeports. Il constatait que ces dysfonctionnements avaient des causes structurelles liées à la conception même de la chaîne de délivrance et ne résultaient pas seulement des répercussions de la crise sanitaire.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 354 administration territoriale de l’État en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du RAP.

Le programme 354 Administration territoriale de l’État a été relativement peu affecté par des mouvements de crédits en gestion, les ouvertures en cours d’exercice ne représentant qu’une hausse de 3,6 % du montant fixé en LFI.

Il a bénéficié du report de 32,01 millions d’euros d’AE et de 20,69 millions de CP non consommés en 2022, correspondant principalement, outre les AE non engagées (13,9 millions d’euros), à divers fonds de concours au titre de l’année passée. Pour l’année 2023, les fonds de concours et les attributions de produits se sont élevés à 46,3 millions, dont la majeure partie correspond à la redevance d’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules (CIV), transférée à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), unique opérateur du programme, à hauteur de 33,42 millions d’euros.

Quant aux autres mouvements réglementaires (décrets de transfert, décrets de virement, arrêté de répartition…), leur impact sur les crédits initiaux a été inférieur à 1 %.

Enfin, la LFG a ouvert 5 millions d’euros de crédits supplémentaires (AE et CP) au titre des mouvements de fin d’exercice liés à un surcroît d’activité en cours d’année.

47,98 millions d’euros d’AE et 21,49 millions d’euros de CP ont été reportés sur l’année 2024. En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de 176,38 millions d’euros d’AE non engagées et de 41,95 millions d’euros de CP non exécutés, soit respectivement 6,1 % et 1,6 % des crédits ouverts pour l’année 2023.

II.   le programme 232 vie politique

La LFI a doté ce programme de 113,36 millions d’euros en AE et de 119,61 millions d’euros en CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 146,51 millions d’euros en AE et de 159,34 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 129,2 % et de 133,2 %.

L’écart par rapport à la LFI doit être relativisé dans la mesure où le programme a bénéficié d’importants reports de crédits non consommés en 2022 – 65,14 millions d’euros d’AE et 65,61 millions d’euros de CP – afin de couvrir les dernières charges liées aux remboursements des dépenses de campagne de l’élection présidentielle des 10 et 24 avril 2022 (41,27 millions d’euros) et des élections législatives des 12 et 19 juin 2022 (30,66 millions d’euros). Aucune autre élection nationale au suffrage direct n’a eu lieu en 2023. Les seuls scrutins organisés ont été les élections territoriales en Polynésie française les 16 et 30 avril, les élections sénatoriales le 24 septembre ainsi que sept élections législatives partielles.

À ce propos, le rapporteur spécial rappelle que l’optimisation des délais de remboursement des candidats est un objectif assigné au programme 232 Vie politique depuis l’adoption d’un amendement dont il était l’auteur lors de l’examen du PLF pour 2023 ([8]).

Au sujet de l’organisation des élections, le dernier rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État indiquait que les dépenses afférentes à la propagande électorale étaient « cotées défavorablement sur l’objectif de gestion des déchets du fait de l’utilisation massive et non optimisée de papier » et que l’envoi des professions de foi avait « un impact environnemental défavorable en termes d’émission de gaz à effets de serre et de polluants atmosphériques ». Quant à la Cour des comptes, elle observe que « le contexte de hausse des coûts […] va affecter durablement et significativement l’organisation et le financement des élections ». Ainsi, le rapporteur spécial ne peut que réitérer son appel à réformer en profondeur la diffusion de la propagande électorale.

Contrairement aux deux autres programmes de la mission, le programme 232 Vie politique rémunère peu d’emplois, ces derniers correspondant en totalité aux effectifs de la CNCCFP. Fixé à 55 ETPT, le plafond d’emplois a été légèrement sous-consommé (53 ETPT) en répercussion d’un renouvellement conséquent des effectifs qui a entraîné des vacances de postes en cours de gestion.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 232 vie politique en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du RAP.

En dehors des reports de 2022, les autres mouvements réglementaires ont été très faibles (moins de 0,5 %). Le programme ne bénéficie par ailleurs d’aucun fonds de concours, ni d’attribution de produits.

Les crédits de la LFI et les reports de 2022 ont largement suffi à couvrir les charges du programme en 2023. C’est la raison pour laquelle la LFG a annulé 6,02 millions d’euros de crédits en AE et 9,52 millions d’euros en CP.

Aucun scrutin majeur, en termes de coût, n’ayant été organisé en 2023, les reports sur l’année 2024 sont relativement limités en comparaison des années précédentes : 8,52 millions d’euros en AE et 9,38 millions d’euros en CP.

En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de 17,11 millions d’euros d’AE non engagées et de 6,58 millions d’euros de CP non dépensés, correspondant à respectivement 9,9 % et 3,8 % du total des crédits ouverts en 2023.

III.   le programme 216 conduite et pilotage des politiques de l’intÉrieur

L’exécution des crédits de ce programme s’est élevée à 1,86 milliard d’euros en AE et à 1,85 milliard d’euros en CP. Les dépenses constatées ont été légèrement inférieures au montant de la LFI, le taux de consommation des CP s’élevant à 98,7 %. Cette exécution en-deçà de la prévision a été plus marquée pour l’engagement de dépenses (95,2 % pour les AE).

Cet écart résulte principalement d’une sous-consommation des crédits prévus pour les dépenses immobilières de l’administration centrale du ministère de l’intérieur et des outre-mer (– 28,5 % en AE et – 19,2 % en CP par rapport à la prévision). Un « déficit chronique de conducteur d’opération et de spécialistes internes » ([9]) a conduit à un ralentissement de l’activité et à l’obligation de mettre en place des prestations extérieures qui rallongent les délais et repoussent les travaux. Le ministère estime que ces reports de dépenses d’investissement ont entraîné à eux seuls une sous-consommation de près de 78 millions d’euros d’AE. Le rapporteur spécial constate que les difficultés à mener à bien les opérations immobilières ne se limitent pas au réseau des préfectures (cf. plus haut) mais concernent aussi l’administration centrale.

Il faut également relever une surconsommation des crédits destinés à l’action 06 Affaires juridiques et contentieuses du programme (+ 47 % en AE et en CP par rapport à la prévision). Le ministère indique que « l’exercice 2023 a été marqué par une forte augmentation des dépenses, tout particulièrement d’exécution des décisions de justice en matière de contentieux des étrangers et de l’indemnisation amiable des refus de concours de la force publique, plaçant certaines UO [unités opérationnelles] en situation de cessation de paiement dès l’été ». Une partie des crédits non consommés au titre des affaires immobilières ont d’ailleurs été redéployés vers cette action.

Concernant les emplois, la réalisation a été très proche de la prévision dans la mesure où 11 111 ETPT ont été consommés sur un plafond de 11 095 ETPT (100,1 %).

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE l’intÉrieur en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir du RAP.

Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur a connu des mouvements de crédits non négligeables en cours de gestion. Le solde des ouvertures et des annulations représente une hausse des dotations initiales de 6,5 % pour les AE et de 8,3 % pour les CP.

Les reports de crédits de 2022 représentent l’essentiel de ces apports en cours de gestion (96,43 millions d’euros en AE et 120,28 millions d’euros en CP). Outre les AE affectées mais non engagées (65,82 millions d’euros), ils concernent essentiellement des restes à payer dont les plus importants ont pour objet le projet Réseau radio du futur (RRF), à hauteur de 54,28 millions d’euros.

Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur a été bénéficiaire de 21,57 millions d’euros de fonds de concours et d’attributions de produits dont le plus important relève de la contribution des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) aux frais de fonctionnement des infrastructures de transmission du service Antarès (14,58 millions d’euros).

Quant aux autres mouvements réglementaires (décrets de transfert et de virement et arrêtés de répartition), leur impact s’est limité moins de 0,2 % des crédits initiaux.

Enfin, la LFG a ouvert 10 millions d’euros de crédits supplémentaires (AE et CP) au titre de mouvements de fin de gestion.

Les reports sur l’année 2024 correspondent à environ 8,3 % des AE disponibles non engagées et à 5,3 % des CP non dépensés. En conséquence, le PLRG 2023 demande respectivement l’annulation de 46,6 millions d’euros et de 73,61 millions d’euros.

  Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales ;
DÉveloppement agricole et rural

M. Pascal Lecamp, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Pages

I. Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

A. Un deuxiÈme record d’exÉcution consÉcutif

1. Un dépassement de 22 % de la prévision initiale

2. Des ouvertures significatives de crédits en gestion

B. Programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forÊt             

1. Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles

2. Des moyens des opérateurs supérieurs de 65 % à la programmation

3. Des dépenses fiscales équivalentes à 58,8 % des crédits de la mission

4. Une maquette de performance atteignant globalement ses cibles

C. Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation

D. Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

E. Programme 381 AllÈgements du coÛt du travail

F. Programme 382 Soutien aux associations de protection animale et aux refuges 

II. Compte spÉcial DÉveloppement agricole et rural

A. Un dixiÈme exercice consÉcutif excÉdentaire

B. Programme 775 DÉveloppement et transfert

C. Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation

Liste des personnes auditionnÉes

I.   Mission Agriculture, alimentation, forÊt et affaires rurales

La mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) était composée durant l’exercice 2023 des trois programmes 149 Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation et 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture et des deux nouveaux programmes 381 Allègements du coût du travail en agriculture et 382 Soutien aux associations de protection animale et aux refuges – l’un créé dès le dépôt du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 et l’autre créé au cours de son examen parlementaire.

Même additionnée à celle du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (cf. infra), cette enveloppe ne constitue qu’une part minoritaire des concours publics à l’agriculture : s’y ajoutent ceux de l’Union européenne (UE), pour 9,38 milliards d’euros, ceux portés par la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER) du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA), pour 1,96 milliard d’euros, et les aides des régions, pour environ 400 millions d’euros.

A.   Un deuxiÈme record d’exÉcution consÉcutif

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (PLRG) pour 2023 fait apparaître une mobilisation de 4,7 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 4,71 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Sont reportés 295,3 millions d’euros en AE et 313,6 millions d’euros en CP sur 2024 ; il est proposé d’annuler 129,4 millions d’euros en AE et 97,8 millions d’euros en CP.

La consommation atteint (en CP) 122 % de l’autorisation donnée par la loi de finances initiale (LFI) et 91,8 % des sommes ouvertes au long de l’exercice.

ExÉcution DES CRÉDITS de paiement DE LA MISSION AAFAR de 2012 À 2023

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement (LR) pour 2012 à 2020 ; PLR pour 2021 à 2023.

Le décaissement de 4,71 milliards d’euros en CP est plus important que les points hauts de 2017 puis de 2022 ; il se situe 29,1 % au-dessus de la moyenne des onze exercices clos depuis 2012 (soit 3,65 milliards d’euros).

Passage du PLF au PLRG pour 2023
À l’Échelle de la mission AAFAR (haut) et de ses programmes (milieu)
et comparaison entre la LFI et le PLR par titres (bas)

(en CP ; en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances (RAP) annexé au PLRG pour 2023 ; note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) de la Cour des comptes pour 2023.

1.   Un dépassement de 22 % de la prévision initiale

La LFI pour 2023 avait doté la mission AAFAR de 3,88 milliards d’euros en AE et 3,86 milliards d’euros en CP, soit un surcroît de 16 millions d’euros avec les ouvertures sollicitées par le PLF correspondant.

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

La consommation est donc de 121 % en AE et 122 % en CP pour 2023, contre (en CP) 118,5 % pour 2021 puis 155,4 % pour 2022, alors que les trois exercices précédents avaient été marqués par des dépenses très proches de la programmation, soit 100,3 % en 2018, puis 100,7 % en 2019 et 98,3 % en 2020.

2.   Des ouvertures significatives de crédits en gestion

Les mouvements en cours d’année ont porté les montants disponibles à 5,13 milliards d’euros en AE et en CP, soit une augmentation d’un peu moins d’un tiers par rapport à la LFI.

Sur cette base, ont été consommés 91,6 % des AE et 91,8 % des CP.

De premières opérations ont été réalisées par la voie réglementaire, qui comptent pour 34,2 % de l’écart : fonds de concours et attributions de produits de 21,2 millions d’euros en AE et en CP ; reports de 251,7 millions d’euros en AE et 337,5 millions d’euros en CP à partir de l’exercice 2022 ; virements de 10,2 millions d’euros en AE et en CP ; transferts de 41,1 millions d’euros en AE et 65,4 millions d’euros en CP.

Le surplus des moyens supplémentaires, soit 65,8 %, a été apporté dans le cadre de la loi de finances de fin de gestion (LFG) de décembre 2023. Elle s’est traduite par des abondements nets de 923,5 millions d’euros en AE et 836,1 millions d’euros en CP, les programmes 149 et 206 étant fortement créditeurs (respectivement 574,5 et 275,8 millions d’euros), le programme 381 l’étant marginalement (6 millions d’euros), le programme 382 n’étant pas affecté et le programme 215 étant le seul débiteur (20,2 millions d’euros).

ExÉcution DES CRÉDITS DE LA MISSION AAFAR en 2023
par rapport À l’ensemble des crÉdits ouverts

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

B.   Programme 149 CompÉtitivitÉ et durabilitÉ de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forÊt

Le programme 149, dont est responsable la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), représente 61 % de la mission, en baisse d’une dizaine de points par rapport à 2022.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 149 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

1.   Des crédits qui traduisent la récurrence des crises agricoles

Le rapport annuel de performances (RAP) indique une consommation de 135,9 % des AE et 138,4 % des CP votés en 2023, contre 186,1 % en 2022. La prise en compte des mouvements en gestion fait apparaître une exécution de 96,1 % en AE et 95,9 % en CP : une large majorité des ouvertures de crédits faites par voie réglementaire (82,5 %) et législative (68,7 %) a été réalisée à son profit et sa réserve de précaution a été dégelée (79,9 millions d’euros).

● D’une part, la consommation des actions 24 et 26 est inférieure à ce qui avait été programmé, pour une moindre dépense de 84,7 millions d’euros.

Outre divers mouvements modestes, la majeure fraction de l’écart tient :

– aux mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et aux aides pour la conversion vers l’agriculture biologique, avec 72,8 millions d’euros contre une prévision de 105,7 millions d’euros ;

– aux indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), pour 361,9 millions d’euros au lieu de 384,5 millions d’euros ;

– aux soutiens à l’économie pastorale et montagnarde, soit 11,7 millions d’euros alors qu’étaient prévus 16,6 millions d’euros.

En outre, si la dotation relative à ses missions d’intérêt général (MIG) atteint 42,5 millions d’euros contre une programmation de 32,4 millions d’euros, le versement compensateur de l’Office national des forêts (ONF) représente 147,9 millions d’euros, tandis que la LFI avait anticipé 179,9 millions d’euros.

● D’autre part, l’exécution des actions 21, 22, 23, 25 et 27 dépasse la LFI, pour un surcroît de 891,2 millions d’euros.

Le décaissement de 21,3 millions d’euros sur l’action 21 s’explique par l’effort en faveur des exploitations ultramarines, pour 212,5 millions d’euros au lieu d’une prévision de 191,8 millions d’euros, avec pour la première année une compensation des surcoûts de la production de canne à sucre en comparaison avec la betterave cultivée dans l’hexagone.

Quasiment les trois quarts de cette différence tiennent à la principale enveloppe consacrée à la gestion des crises, soit l’action 22, laquelle affiche une sur-exécution de 646,1 millions d’euros, financée pour 574,5 millions d’euros par les ouvertures de la LFG et pour le surplus par des crédits dégelés.

Si son taux de consommation de 346,2 % est important, il est sans commune mesure avec ceux de 14 645,7 % en 2021 puis 13 443,4 % en 2022, que le rapporteur général avait à juste titre qualifiés de « spectaculaires ».

Le rapporteur spécial y voit cette année à la fois la réactivité de l’État face aux difficultés rencontrées sur les fronts de l’influenza aviaire, du gel et des marchés viticole ou biologique, ainsi que la fiabilisation engagée avec la loi du 2 mars 2022 d’orientation relative à une meilleure diffusion de l’assurance récolte en agriculture ([10]), qu’il étudie dans son rapport d’information.

Pour les indemnités économiques liées à l’influenza aviaire (son volet sanitaire relève du programme 206), l’année 2023 a vu le programme 149 mobiliser 643,2 millions d’euros, dont un peu moins de la moitié pour des reliquats de la saison 2021-2022 et un peu plus pour la suivante. Les deux tiers de cette charge ont été couverts par la LFG.

Aides de crise (hors covid-19) assumÉes par le PROGRAMME 149 de 2021 À 2023

(en millions d’euros)

Source : NEB de la Cour des comptes pour 2023.

L’action 23 enregistre une consommation dépassant la prévision à hauteur de 118,2 millions d’euros : une fois neutralisées certaines économies de faible ampleur, cela tient à la dépense de 129,5 millions d’euros pour le pacte en faveur de la biosécurité et du bien-être dans les élevages, financée par un transfert depuis le programme 362 Écologie de la mission Plan de relance.

L’action 25 connaît un dépassement purement technique de 6 millions d’euros ; elle est abordée infra en même temps que le programme 381.

La surexécution de 85,7 millions d’euros concernant l’action 27 tient, une fois prise en compte la mise en réserve sur la subvention de sept opérateurs, au surplus de 106,6 millions d’euros imputé sur la provision pour aléas (PPA), qui a mobilisé 213,6 millions d’euros : non seulement la ligne n’a pas suffi à payer les refus d’apurement qui étaient estimés à 77,1 millions d’euros, mais elle n’a pas non plus pu participer au financement des aides conjoncturelles évoquées supra.

Évolution de la mobilisation de la provision pour alÉas de 2019 À 2024 (p)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances joints aux PLR pour 2018 à 2023 et les réponses du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire aux questionnaires du rapporteur spécial.

2.   Des moyens des opérateurs supérieurs de 65 % à la programmation

Le programme 149 gère huit des dix opérateurs de la mission.

Avec 2,32 milliards d’euros en CP, le total des subventions pour charges de service public (451 millions d’euros), dotations en fonds propres et subventions pour charges d’investissement (37,54 millions d’euros) et transferts (1,83 milliard d’euros) attribués à ses établissements mobilise 79,7 % du programme. Ce niveau est comparable à celui exécuté en 2022 (+ 3,4 %), mais dépasse de 65 % la prévision pour 2023 : la différence de 912,6 millions d’euros s’explique essentiellement (100,1 %) par l’attribution à l’Établissement national pour les produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) des 913,8 millions d’euros nécessaires au décaissement des aides de crise dont la gestion lui a été confiée, ce que compense le solde de mouvements plus limités.

Il faut ajouter à ce montant 56,2 millions d’euros de taxes affectées – dont plus des deux tiers pour l’Office national des forêts (ONF) –, ce qui correspond à un montant supérieur de 16,1 % à celui de 2022 et de 253,9 % à la prévision. Ce taux très important tient à l’inscription d’une recette fiscale nulle dans le budget initial de l’ONF. Le rapporteur spécial s’est assuré auprès de l’établissement, de sa tutelle et de la Cour des comptes qu’il s’agit simplement d’une erreur.

Les opérateurs ont respecté le plafond d’emplois, avec 11 461 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour une autorisation de 12 076 ETPT et ont connu un schéma de – 128 équivalents temps plein (ETP) au lieu de – 55 ETP, compte tenu de ce que le ministère qualifie de « difficultés de recrutement qui deviennent récurrentes » chez l’Agence de services et de paiement (ASP), le Centre national de la propriété forestière (CNPF) et l’ONF.

CrÉdits allouÉs aux opÉrateurs du PROG. 149 en 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

En outre, plusieurs établissements ou associations rattachés à d’autres ministères ont bénéficié d’un soutien à partir du programme 149, pour un montant de 18,8 millions d’euros en CP ([11]).

3.   Des dépenses fiscales équivalentes à 58,8 % des crédits de la mission

Toutes les dépenses fiscales de la mission AAFAR relèvent du programme 149, pour un effort de 2,77 milliards d’euros en 2023. Ce total doit être mis en perspective avec celui des crédits consommés de la mission (4,71 milliards d’euros) et fait apparaître une grande hétérogénéité.

● Vingt-six « niches » portent sur des impôts d’État, pour un montant arrêté à 2,66 milliards d’euros (soit 20,8 % de plus qu’estimé, ce pour quoi ni la documentation budgétaire ni les interlocuteurs du rapporteur spécial ne fournissent d’explication, ce qu’il déplore, rejoignant sur ce point la Cour des comptes) :

– 64,7 % de l’ensemble, soit 1,7 milliard d’euros, correspondent aux taux réduits de la fraction de l’accise perçue dans l’hexagone sur les fiouls lourds, gazoles, gaz de pétrole liquéfiés et gaz naturels combustibles consommés pour les travaux agricoles et forestiers ;

– parmi les suivantes, l’ordre de grandeur est de 650 millions d’euros pour les dix allègements concernant les bénéfices, qu’ils soient traités à l’impôt sur les sociétés (IS) ou à celui sur les revenus (IR) ;

– une perte de 79 millions d’euros est accusée au titre des trois taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ;

– deux demeurent affichées comme « non-chiffrables » et deux comme d’un coût « epsilonesque », c’est-à-dire inférieur à 500 000 euros.

L’exercice 2023 est le deuxième au cours duquel les crédits d’impôt en faveur de la substitution au glyphosate et de la certification de haute valeur environnementale (HVE) ont une incidence, respectivement de 139 et 42 millions d’euros, alors que les projections n’étaient que de 85 et 10 millions d’euros

● Six dépenses fiscales diminuent le rendement de la taxe foncière sur les propriétés non-bâties (TFPNB), impôt local, pour 113 millions d’euros (soit un niveau inférieur de 1,7 % à la prévision).

L’État compense ces pertes de recettes auprès des collectivités concernées.

4.   Une maquette de performance atteignant globalement ses cibles

Pour ce qui concerne les huit indicateurs de performance du programme, le rapporteur spécial note que :

– comme pour l’exercice précédent, la part de la surface agricole utile consacrée en 2023 à la production biologique n’a pas encore été publiée par l’agence compétente, étant rappelé que la cible est de 13,1 % ;

– après un taux de 19,6 % en 2022, le ratio entre les aides publiques et l’excédent brut d’exploitation (EBE) remonte à 22,9 % en 2023, tout en restant inférieur au seuil de 25 % constituant le plafond envisagé ;

– les autres items affichent des résultats satisfaisants.

C.   Programme 206 SÉcuritÉ et qualitÉ sanitaires de l’alimentation

Le programme 206 est placé sous la responsabilité de la direction générale de l’alimentation (DGAL). Avec 804,7 millions d’euros en AE et 770,3 millions d’euros en CP, sa consommation dépasse d’un cinquième la prévision et marque une hausse de 0,9 % en AE et une baisse de 2,7 % en CP par rapport à 2022.

Alors que les emplois de la DGPE (programme 149) sont inscrits sur le programme 215, ceux de la DGAL ne sont pas séparés du programme 206. La rémunération de ses 5 022 ETPT et les contributions ou cotisations de sécurité sociale y afférentes (titre 2) comptent pour 43,8 % de ses crédits.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 206 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

Une fois prises en compte les ouvertures en gestion – 12,9 millions d’euros de fonds de concours (majoritairement européens) et attributions de produits, 34,2 millions d’euros de reports et 10,7 millions d’euros de solde des virements et des transferts, ainsi que 275,8 millions d’euros dans la LFG –, le taux de consommation s’établit à 79,8 % en AE et 78 % en CP. La réserve de précaution du programme 206, soit 14,2 millions d’euros, a été totalement dégelée.

Les actions 1, 4, 5, 6 et 7 affichent une sous-exécution totale de 36,1 millions d’euros. Un peu moins des deux tiers de l’écart sont imputables à l’action 6, au titre de laquelle les dépenses de personnel ont été inférieures de 6,5 % à la prévision.

La forte sollicitation des actions 2 et 3 a engendré une charge dépassant de 151,7 millions d’euros la LFI.

En effet, 175 millions d’euros ont été dépensés pour le double épisode d’influenza aviaire, dont :

– 129,1 millions d’euros au titre de l’abattage de volailles, de l’indemnisation des propriétaires puis de la désinfection des foyers ;

– 37,9 millions d’euros pour les visites d’agents de la DGAL ;

– 8 millions d’euros pour la vaccination d’environ 64 millions de canards, prise en charge à 85 % par l’État (soit moins d’un dixième des 95,6 millions d’euros ouverts par la LFG pour 2023, le surplus étant reporté sur 2024).

Aucune dépense fiscale n’est rattachée à ce programme.

Son unique opérateur, l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES), est placé sous la responsabilité de six directions d’administration centrale ([12]). Sur les 118,1 millions d’euros en CP que lui a attribués l’État en 2023, la contribution du MASA est de 69,9 millions d’euros (+ 6,5 % par rapport à 2022), ce à quoi s’ajoutent 24,3 millions d’euros de taxes affectées (+ 8,6 %). Le programme 206 a aussi financé cinq opérateurs relevant d’autres unités de la mission AAFAR ([13]) et onze extérieurs à elle ([14]), pour 20 millions d’euros en CP (+ 32,1 %).

Les six indicateurs de performance ont des résultats stables ou positifs, avec une amélioration considérable dans la réalisation des exercices de préparation conjoints entre la DGAL et la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) du ministère de l’intérieur et des outre-mer, dont le taux passe de 25 % à 55 % entre 2022 et 2023, même si la marche vers les 80 % prévus en 2024 pourrait être compromise par les jeux Olympiques et Paralympiques.

D.   Programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

Le programme 215, géré par le secrétariat général du MASA, retrace les crédits mobilisés en faveur des programmes informatiques et immobiliers, d’une simplification des démarches des usagers, de la formation continue, de l’action sanitaire et sociale, de la communication, etc.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 215 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

Son exécution de 86,1 % en AE et 88,5 % en CP en prenant pour base la LFI peut être ramenée à un taux de 84,2 % en AE et 88,8 % en CP après prise en compte des mouvements en gestion (fonds de concours et attributions de produits pour 8,3 millions d’euros en AE et en CP ; reports de 22,1 millions d’euros en AE et 10,9 millions d’euros en CP ; virements et transferts négatifs pour 1 million d’euros en AE et en CP ; annulations à hauteur de 13,9 millions d’euros en AE et 20,2 millions d’euros en CP via la LFG, soit 1 million d’euros de plus que la réserve de précaution). La dépense correspond à un recul de 1,5 % en AE et à un surcroît de 0,2 % en CP en comparaison avec 2022.

La sous-consommation du titre 2 à hauteur de 71,1 millions d’euros explique 91,6 % de l’écart par rapport à la prévision. Le plafond d’emplois, prévu à 6 584 ETPT, est exécuté à hauteur de 6 372 ETPT, ce qui s’explique par le non-renouvellement ou le départ de postes vers les régions du fait des transferts de compétences liés à la réforme de la politique agricole commune (PAC), par la création des secrétariats généraux communs dans les préfectures, ainsi que par le retard de la mise en place d’une indemnité pour les fonctionnaires et du nouveau référentiel pour le salaire des contractuels.

Aucune dépense fiscale n’est rattachée au programme 215.

L’Institut national de formation des personnels du ministère de l’agriculture (INFOMA), son seul opérateur, a bénéficié de subventions à hauteur de 1,3 million d’euros en 2023. La baisse de 16,3 % par rapport à 2022 se justifie, d’après le secrétariat général, par le « versement en 2022, en avance de phase sur l’exercice suivant, d’une subvention de 200 000 euros, destinée à assurer une formation dans le cadre de la création d’une police unique de la sécurité sanitaire des aliments ». Les ETPT pris en charge par le programme 215 et ceux sous plafond s’élèvent respectivement à 44 et 4. Ont aussi été soutenus, malgré leur rattachement à d’autres programmes, FranceAgriMer et plusieurs établissements de recherche, pour 1,3 million d’euros.

Sur les cinq indicateurs de performance, le rapporteur note que le taux d’utilisation des téléprocédures progresse de 78 % à 81,8 % de 2022 à 2023 mais reste inférieur à la cible de 86,8 % et que le taux de dématérialisation des enquêtes dans les exploitations agricoles et forestières continue à baisser, passant de 42 % en 2021 à 36,5 % en 2022 puis 34 % en 2023, contre une ambition de 48 %. Selon le ministère, les réflexions déjà amorcées il y a deux ans avec l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) se poursuivent. Concernant les projets immobiliers, le taux d’écart calendaire se dégrade à 37 %, soit plus de deux fois la cible et douze points au-dessus du résultat de l’exercice précédent. Le RAP indique que cela « s’explique par une mise à jour du planning des travaux […], notamment dû à la complexité des déménagements ».

E.   Programme 381 AllÈgements du coÛt du travail

Antérieurement absent de la maquette, le programme 381 a été créé par le Gouvernement au dépôt du PLF pour 2023.

Il vient compenser aux organismes sociaux les trois quarts de la perte de recettes causée par l’application de l’article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, lequel dispose que les entreprises de la production agricole recrutant, pour 119 jours ouvrés par an et par salarié au plus, des travailleurs occasionnels et demandeurs d’emploi (TO-DE), sont exonérées des cotisations sociales suivant un barème dégressif, à savoir total jusqu’à 1,2 fois le montant du salaire minimum de croissance (SMIC) puis décroissant jusqu’à 1,6 fois le SMIC ([15]).

En effet, l’article L. 131‑7 du code de la sécurité sociale prévoit que, sauf dans des cas dérogatoires excédant l’objet du présent rapport, l’État attribue des recettes fiscales ou des crédits aux organismes de sécurité sociale afin de compenser toute mesure de réduction ou d’exonération instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi dite Veil ([16]), toute mesure soit de réduction ou d’exonération de contributions, soit de réduction ou d’abattement d’assiette de cotisations ou contributions instituée à compter de l’entrée en vigueur de la loi dite Douste-Blazy ([17]) ou toute mesure de transferts de charges.

Les effets du TO-DE, représentant 567 millions d’euros en 2023 (contre 561 millions d’euros en 2022) – dont les deux tiers pour la Mutualité sociale agricole (MSA) et le dernier tiers pour l’Association générale des institutions de retraite complémentaire des cadres et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (AGIRC-ARRCO), le Fonds national d’aide au logement (FNAL) et l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC), association paritaire gérant l’assurance chômage –, sont donc neutralisés par un double mouvement :

– la part de l’exonération dont le périmètre est le même que celui des allègements généraux, antérieurement couverte par l’affectation aux régimes concernés d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), repasse depuis 2023 par des dépenses ([18]), soit 433 millions d’euros sur le programme 381 ;

– la part correspondant au surplus du TO-DE comparativement aux allègements généraux, c’est-à-dire au plateau d’exonération totale jusqu’à 1,2 fois le SMIC ([19]), a mobilisé 134 millions d’euros sur l’action 25 Protection sociale du programme 149, soit le même montant qu’en 2022.

Comme le rapporteur spécial l’a plusieurs fois souligné, cette mesure soutient la compétitivité des exploitations agricoles dans des branches qui, ayant des besoins de main-d’œuvre massifs et concentrés sur de brèves périodes, sont exposées à la concurrence étrangère ou au risque du travail non déclaré. La DGPE estime que le TO-DE permet de retrouver des salaires nets comparables à ceux observés en Allemagne ou dans les pays d’Europe du Nord.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 381 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

Le calcul de la créance des organismes sociaux a nécessité le dégel des 25,6 millions d’euros mis en réserve et l’abondement de 6 millions d’euros par la LFG. Sur cette base, le taux d’exécution est donc de 100 %.

Le rapporteur spécial relève que la NEB de la Cour des comptes reprend la préconisation qu’il a plusieurs fois faite, y compris par le dépôt d’amendements, tenant à supprimer le programme 381 et intégrer ses crédits à l’action 25 du programme 149, la distinction ayant pour seules conséquences de complexifier le travail des gestionnaires et de méconnaître le cadre organique. La Cour déplore une « absence de ligne de partage » entre les deux unités de compensation du TO-DE, sans « aucun élément éclairant apporté par le ministère ».

F.   Programme 382 Soutien aux associations de protection animale et aux refuges

Créé par la LFI pour 2023 par la voie d’un amendement à l’Assemblée nationale, retenu lors de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement en application du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution, le programme 382 finance le retrait d’animaux maltraités (frais de capture au sens de l’article L. 214-24 du code rural et de la pêche maritime, de transport, de soins vétérinaires, d’hébergement, etc.). Il n’aura existé de manière autonome qu’en 2023 car si le PLF pour 2024 comportait à nouveau un programme 382, le Gouvernement a retenu au moment de l’engagement de sa responsabilité sur le même fondement constitutionnel un amendement n° II-1081 du rapporteur spécial pour le supprimer et intégrer ses crédits à la sous-action Protection des animaux de l’action 2 du programme 206, aux fins de rassembler les sommes concourant au bien-être animal et d’éviter à la DGAL de mettre en œuvre l’ensemble des prescriptions comptables pour une unité aussi modestement dimensionnée.

ExÉcution DES CRÉDITS DU PROGRAMME 382 EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

Le RAP indique que la signature d’une convention était pressentie avec l’Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (OABA) et la Fondation Brigitte Bardot mais que « cette dernière n’a pas fourni dans les délais impartis les rapports financiers » nécessaires – la régularisation aurait lieu en 2024.

Ainsi, les dépenses se répartissent entre 175 588 euros pour les services déconcentrés et 150 000 euros au profit de l’OABA.

II.   Compte spÉcial DÉveloppement agricole et rural

Le compte d’affectation spéciale ([20]) Développement agricole et rural (CAS DAR) est composé des programmes 775 Développement et transfert en agriculture et 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture. Institué par l’article 52 de la loi de finances pour 2006, il est alimenté par une fraction, portée à 100 % en 2015, du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, prévue à l’article 302 bis MB du code général des impôts.

Son objet est de permettre le déploiement du programme national de développement agricole et rural (PNDAR) pour les années 2022 à 2027, lequel vise à rendre l’agriculture moins dépendante des intrants énergétiques ou chimiques et donc plus résiliente, durable et compétitive.

A.   Un dixiÈme exercice consÉcutif excÉdentaire

En 2023, le CAS enregistre 154,9 millions d’euros de recettes, soit 23 % de plus que les 126 millions prévus par la LFI (+ 7,1 % par rapport à 2022). Ses 141,8 millions d’euros de dépenses en CP sont supérieurs de 12,5 % à la prévision (+ 0,5 %). Il en résulte un excédent de 13,2 millions d’euros en 2023.

Sont annulés 3 millions d’euros d’AE et 85 centimes d’euros de CP.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS DAR EN 2023 par rapport À la LFI

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

ExÉcution DES CRÉDITS Du CAS DAR EN 2023 par rapport aux ouvertures

(en millions d’euros ; en pourcentage)

Source : RAP annexé au PLRG pour 2023.

S’agissant des seuls CP, ont été reportés 101,2 millions d’euros depuis l’exercice 2022, puis un arrêté pris le 27 décembre 2023 a ouvert 28,4 millions d’euros – les deuxième et troisième alinéas du II de l’article 21 de la LOLF disposent que « le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes […] » et que « si, en cours d’année, les recettes effectives sont supérieures aux évaluations […], des crédits supplémentaires peuvent être ouverts, par arrêté » –, lesquels ont nécessairement fait partie des 113,8 millions d’euros reportés sur l’exercice 2024.

Puisque les excédents interviennent exercice après exercice et que le dernier alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que « les AE et les CP disponibles en fin d’année [sur un CAS] sont reportés sur l’année suivante […] pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte », le solde cumulé du compte atteint 134,3 millions d’euros à la fin de 2023 :

– sa hausse de 13,2 millions d’euros en 2023 est 2,6 fois supérieure à sa variation annuelle moyenne, qui est de 5,2 millions d’euros depuis 2007 ;

– son montant correspond maintenant à 106,6 % du plafond prévisionnel et à 86,6 % du produit réel de la taxe.

Évolution du solde du CAS DAR de 2006 À 2023

(en CP ; en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les LR pour 2006 à 2020 et les RAP annexés aux PLR pour 2021 à 2023.

Dans sa note d’analyse, la Cour des comptes réitère avec force son opinion suivant laquelle le CAS DAR serait « inadapté » à raison de ses violations des principes d’annualité et d’universalité, mais aussi de ses coûts de gestion et de la « récurrence » de la plupart de ses subventions, et devrait donc être réintégré au budget général. La Cour regrette une nouvelle fois que le total des crédits reportés car non consommés et le solde affichent d’année en année un écart, désormais de 20,4 millions d’euros : déjà évoquées lors de l’examen du PLR pour 2022, « les analyses effectuées par le MASA, le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et l’inspection générale des finances (IGF) », pas plus que le « groupe de travail avec le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) mis en place en juillet 2023 pour fiabiliser les montants libres d’emploi », n’ont donné de résultat probant sur l’origine de cette difficulté. Par ailleurs, le ministère a sollicité l’ouverture de la différence dans la LFG pour 2023, mais « la demande n’a pas été suivie d’effets car trop tardive ».

B.   Programme 775 DÉveloppement et transfert

Porté par la DGPE, le programme 775 vise à diffuser, auprès des agriculteurs, les progrès et les innovations scientifiques, techniques ou culturales.

Le RAP détaille ainsi sa consommation en 2023 : 40,2 millions d’euros d’aides aux chambres d’agriculture (+ 2 %) ; 8,9 millions d’euros attribués aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR) ou aux coopératives et à leur réseau (– 4,3 %) ; 8 millions d’euros pour un programme de génétique animale (– 3,6 %) ; 5,4 millions d’euros pour financer les groupements d’intérêt économique et environnemental (GIEE) à labelliser (– 1,8 %) ; 2,8 millions d’euros pour un projet ad hoc sur le changement climatique.

Ces sommes ont été versées à 77 % par l’ASP et FranceAgriMer.

C.   Programme 776 Recherche appliquÉe et innovation

Sous la responsabilité de la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER), le programme 776 tend à mener des expérimentations pour renouveler les formes d’exercice de l’activité agricole.

Trois grands postes correspondent à 99,7 % des dépenses : 37,3 millions d’euros pour les cinq études des instituts techniques agricoles (ITA) et de l’Association de coordination technique agricole (ACTA), concernant par exemple l’élevage, la numérisation et le changement climatique ; 25,2 millions d’euros pour une douzaine d’appels à projets nationaux, notamment relatifs à la lutte contre le dépérissement du vignoble ou la jaunisse de la betterave sucrière et à l’élaboration de références technico-économiques ; 15,4 millions d’euros au titre de dispositifs engagés jusqu’en 2022 ; le reliquat de 1,6 million d’euros est une série de subventions modestes.

La part des décaissements effectuée par FranceAgriMer est de 33,8 %.

Liste des personnes auditionnÉes

Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire

– Direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises : MM. Philippe Duclaud, directeur général, Rémi Masson, sous-directeur de la gouvernance et du pilotage, Yannick Forlot, adjoint au sous-directeur, et Mme Noélie Tapko, adjointe à la cheffe du bureau du budget et des établissements publics

– Direction générale de l’alimentation : Mmes Maud Faipoux, ingénieure générale des ponts, des eaux et des forêts, directrice générale, M. Philippe Sappey, ingénieur des ponts, des eaux et des forêts, sous-directeur du pilotage, des ressources et des services, Mmes Fanny Dufumier, adjointe au sous-directeur, et Clémence Bourely, inspectrice en chef de santé publique vétérinaire, cheffe du bureau du pilotage budgétaire

– Secrétariat général : Mme Cécile Bigot-Dekeyzer, ingénieure en chef des ponts, des eaux et des forêts, secrétaire générale, et M. Sébastien Colliat, chef du service des affaires financières, sociales et logistiques

Cour des comptes

Mme Catherine Périn, conseillère maître, présidente de section (deuxième chambre), M. Hervé Boullanger, conseiller maître, Mme Magali Reghezza-Zitt, conseillère référendaire en service extraordinaire

  Aide publique au développement ;
PrÊts à des États étrangers

M. Marc Le Fur, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Pages

I. LA MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

A. Champ et pÉrimÈtre de la mission

B. L’exÉcution 2023 des crÉdits de la mission s’inscrit dans la dynamique de hausse depuis 2017, lÉgÈrement attÉnuÉe par les mesures de rÉgulation budgÉtaire             

1. Les crédits de la mission ont été largement exécutés en 2023 malgré une légère dégradation des taux d’exécution             

2. Les crédits mis en réserve ont été intégralement restitués

3. Une exécution caractérisée par d’importants mouvements budgétaires liés au volume significatif des nouvelles dépenses             

4. Une baisse des enveloppes en 2023 consécutive aux arbitrages politiques du Gouvernement             

5. Une exécution qui s’est principalement heurtée aux évolutions du contexte géopolitique, singulièrement au Sahel             

6. Une exécution quasi parfaite des dépenses de personnel

II. LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS             

A. Champ et pÉrimÈtre du compte de concours financiers

B. L’exÉcution 2023 du compte de concours financiers se caractÉrise par une forte sous-exÉcution des dÉpenses et un montant trÈs supÉrieur aux prÉvisions des recettes             

1. Une baisse des dépenses liée à une sous-consommation des crédits par rapport à la prévision             

2. Un montant très supérieur aux prévisions des recettes

1.   LA MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
   1.   Champ et pÉrimÈtre de la mission

Dotée d’un budget de 5,9 milliards d’euros en 2023 en crédits de paiement par la loi de finances initiale pour 2023, la mission Aide publique au développement ([21]) poursuit sa forte croissance depuis 2017. Elle recouvre quatre programmes, qui relèvent de deux ministères :

– le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, géré par le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), qui regroupe les moyens d’intervention en dons, dont l’aide-projet du MEAE et de l’Agence française de développement (AFD), ainsi que l’aide humanitaire. Cette aide prend la forme d’une coopération bilatérale, multilatérale ou européenne ;

– le programme 110 Aide économique et financière au développement, géré par la direction générale du Trésor (DGT) du ministère chargé de l’économie et des finances, qui rassemble les contributions financières à l’APD, via les institutions multilatérales de développement ou l’aide bilatérale. Une partie des crédits de ce programme finance les annulations de la dette des pays pauvres ;

– le programme 365 Renforcement des fonds propres de l’Agence française de développement, créé par la loi de finances initiale pour 2021, qui abonde l’agence en capital afin de respecter le cadre prudentiel applicable aux sociétés de financement ;

– et le programme 370 Restitution des biens mal acquis ([22]), créé par la loi de finances pour 2022 pour restituer aux pays d’origine les recettes liées aux confiscations judiciaires des « biens mal acquis » en France par des ressortissants étrangers.

Outre les quatre programmes budgétaires précités, deux ressources extrabudgétaires complètent les moyens de la mission :

– la taxe de solidarité sur les billets d’avion, instaurée en 2006, à hauteur de 210 millions d’euros ;

– et la taxe sur les transactions financières, instaurée en 2012, pour 528 millions d’euros.

Ces deux taxes alimentent le Fonds de solidarité pour le développement, qui finance des dépenses multilatérales en matière de santé et de climat.

2.   L’exÉcution 2023 des crÉdits de la mission s’inscrit dans la dynamique de hausse depuis 2017, lÉgÈrement attÉnuÉe par les mesures de rÉgulation budgÉtaire
   1.   Les crédits de la mission ont été largement exécutés en 2023 malgré une légère dégradation des taux d’exécution

En 2023, la mission a été exécutée à hauteur de 85,1 % des crédits ouverts en LFI en AE (contre 91,7 % en 2022) et 94,16 % en CP (contre 99,5 % en 2022). L’exécution est conforme à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, qui fixait un plafond de dépense de 5,9 milliards d’euros en CP en 2023 pour la mission ([23]). L’écart entre le plafond et l’exécution est de l’ordre de 6 %. Le graphique ci-dessous retrace l’évolution des CP de la LFI jusqu’à l’exécution.

Le tableau ci-après présente l’exécution générale de la mission sur 2023 de manière plus détaillée :

Source : Cour des comptes

Sur le programme 110 Aide économique et financière au développement, les crédits non consommés au 31 décembre 2023 s’élèvent à 866 millions d’euros en AE et 85,37 millions d’euros en CP. Sur ce volume de crédits non consommés au 31 décembre 2023, 155,22 millions d’euros en AE et 52,19 millions d’euros en CP ont été demandés en report sur 2024. Le taux d’exécution du programme en CP (96,35 %) reste plutôt satisfaisant, surtout en prenant en compte la hausse de l’enveloppe du programme. En revanche, le taux d’exécution du programme en AE s’est dégradé par rapport à l’année 2022, pour atteindre 81,8 %, ce qui n’est pas satisfaisant et qui est inquiétant pour l’avenir.

Sur le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, les crédits non consommés (hors titre 2) s’élèvent à 50,6 millions d’euros en AE et 10,2 millions d’euros en CP, soit respectivement 1,4 % et 0,3 % des crédits disponibles.

Les crédits du programme 365 relatifs au renforcement des fonds propres de l’AFD ont été intégralement consommés, tandis que les crédits du programme 370 Restitution des « biens mal acquis » étaient nuls.

2.   Les crédits mis en réserve ont été intégralement restitués

S’agissant du programme 110, toute la réserve de précaution a été dégelée en fin de gestion, et 76,85 millions d’euros de crédits de paiement supplémentaires ont été ouverts par la LFG pour 2023 pour tenir compte des besoins du programme, liés à l’abondement du compte de réserve de l’AFD. Le solde des AE gelées a été annulé et la LFG pour 2023 a également annulé 31,27 millions d’euros en AE.

S’agissant du programme 209, la LFG pour 2023 a annulé 267,7 millions d’euros en AE et 274,5 millions d’euros en CP, correspondant à la restitution intégrale de la réserve de précaution initiale de 5 % et du surgel de 1 % arrêté en LFI pour 2023.

Le programme 365, quant à lui, n’a pas l’objet de mise en réserve.

3.   Une exécution caractérisée par d’importants mouvements budgétaires liés au volume significatif des nouvelles dépenses

L’exécution des crédits des deux principaux programmes de la mission, à savoir les programmes 110 et 209 ([24]), a été marquée par des mouvements budgétaires significatifs.

S’agissant du programme 110, les crédits exécutés ont été sous-consommés à hauteur de 22,6 % en AE et de 3,65 % en CP par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale. Le programme a bénéficié, en 2023, de reports de crédits de 2022 à hauteur de 16,1 millions d’euros en AE et de 34,4 millions d’euros en CP. S’agissant du programme 209, les crédits exécutés ont été sous-consommés à hauteur de 8,2 % en AE et de 7,6 % en CP, par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale.

Mais si les programmes 110 et 209 financent régulièrement des dépenses imprévues, l’année 2023 a été marquée par le volume significatif de ces nouvelles dépenses par rapport à 2022, principalement sur le programme 209. En effet, le programme 209 a financé des dépenses nouvelles ([25]) à hauteur de 134 millions d’euros en CP, résultat notamment d’engagements multilatéraux annoncés après le dépôt du projet de loi de finances pour 2023 sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Par ailleurs, le programme 110 a financé des dépenses nouvelles ([26]) à hauteur de 20,4 millions d’euros, dont une partie sur l’enveloppe dédiée aux « réponses aux crises », qui n’apparaissait pas comme telle dans le PAP annexé au PLF pour 2023 mais comme une nouvelle contribution au Fonds fiduciaire de la Banque mondiale pour le Liban, qui ne s’est finalement pas matérialisé.

4.   Une baisse des enveloppes en 2023 consécutive aux arbitrages politiques du Gouvernement

En outre, l’exécution des crédits en 2023 a été marquée par des arbitrages politiques qui ont revu à la baisse certaines enveloppes. Le Gouvernement a en effet pris la décision de moins contribuer à la reconstitution du Fonds vert pour le climat par rapport au plafond inscrit dans la LFI pour 2023, pour un total de 513 millions d’euros d’économies en AE (13,4 % des AE votées en LFI) et 130,9 millions d’euros en CP (5,6 % des CP votés en LFI) sur le programme 110. D’autres crédits ont également été revus à la baisse dans le cadre du programme 209.

5.   Une exécution qui s’est principalement heurtée aux évolutions du contexte géopolitique, singulièrement au Sahel

Surtout, l’exécution a été marquée par l’impact des crises, en particulier sur le programme 110. À la différence des années précédentes, les crises survenues au cours de l’année 2023 ont eu peu d’effets sur le programme 209, du fait de l’augmentation de la provision pour crises majeures, tandis que ces crises ont eu un impact plus fort sur l’exécution du programme 110. Le graphique ci-dessous présente l’utilisation de la provision pour crises en 2023 sur le programme 209 :

En effet, la dégradation de la situation politique, économique et financière des pays sahéliens a conduit à une forte hausse du coût du provisionnement du risque, qui a eu des impacts budgétaires sur l’État. En particulier, les sanctions financières et commerciales des organisations régionales vis-à-vis du Niger ont généré des impayés du pays vis-à-vis des bailleurs internationaux dont l’AFD, qui ont eux-mêmes entrainé une forte hausse des besoins de provisionnement sur ce pays.

En réponse à ces crises, des mesures de régulation budgétaire ont été prises, principalement par redéploiement des crédits depuis des lignes en sous-consommation puis, pour le programme 110, par le dégel de la réserve et l’ouverture de crédits supplémentaires. Cette régulation budgétaire a également permis de diminuer, voire de neutraliser, l’impact des gels, en ajustant le taux de mise en réserve en fonction des lignes budgétaires, afin de préserver les dépenses contraintes, qui constituent l’essentiel des dépenses de la mission ([27]).

6.   Une exécution quasi parfaite des dépenses de personnel

S’agissant des dépenses de personnel, seul le programme 209 en comporte. En 2023, celles-ci ont atteint 157,4 millions d’euros en AE comme en CP, soit un niveau comparable à celui de 2022 ; les crédits ouverts en LFI ont été consommés à hauteur de 97,5 %.

Le plafond d’emplois du MEAE s’élevait à 13 635 ETPT en LFI pour 2023. Pour la première fois depuis 2019, le plafond d’emplois a été sous-exécuté en gestion de -2 ETPT en 2023.

2.   LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS
   1.   Champ et pÉrimÈtre du compte de concours financiers

Le compte de concours financiers ([28]) (CCF) Prêts à des États étrangers retrace les opérations budgétaires liées aux prêts accordés par le Trésor ou par l’AFD. Ces prêts peuvent être liés à l’APD ou s’inscrire dans le cadre du soutien à l’export ou de l’aide financière accordée à des États européens. Le CCF Prêts à des États étrangers comprend quatre programmes :

– le programme 851 Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France, qui vise à soutenir les projets participant au développement de pays étrangers en faisant appel à des biens ou des services produits en France ([29]) ;

– le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France, qui retrace la mise en œuvre des accords de consolidation des dettes négociées dans le cadre du Club de Paris ([30]) ;

– le programme 853 Prêts à l’Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers, qui retrace l’octroi à l’AFD de prêts très préférentiels permettant à l’Agence d’y adosser des prêts concessionnels ([31]) ;

– et le programme 854 Prêts aux États membres de l’Union européenne dont la monnaie est l’euro, créé afin de permettre à la France de contribuer au premier plan européen d’assistance financière à la Grèce entre 2010 et 2011 ([32]).

2.   L’exÉcution 2023 du compte de concours financiers se caractÉrise par une forte sous-exÉcution des dÉpenses et un montant trÈs supÉrieur aux prÉvisions des recettes

Pour la troisième année consécutive, le CCF Prêts à des États étrangers présente un excédent à l’issue de l’exercice 2023, à hauteur de 1,107 milliard d’euros, alors que la LFI pour 2023 prévoyait un déficit de 470 millions d’euros. Le graphique ci-dessous présente l’exécution des crédits du CCF en recettes et en dépenses :

Ce résultat s’explique par deux raisons principales :

– une forte sous-exécution des dépenses, singulièrement au niveau des programmes 851 et 852 ;

– et un montant très supérieur aux prévisions des recettes, en raison de recettes exceptionnelles sur le programme 854.

1.   Une baisse des dépenses liée à une sous-consommation des crédits par rapport à la prévision

En dépenses, les crédits consommés sont en forte baisse, en raison d’une nette sous-consommation des crédits des programmes 851 et 852 par rapport à la prévision.

S’agissant du programme 851, en 2023, un montant d’un milliard d’euros en AE a été ouvert, en baisse de 33 % par rapport à 2022, pour le financement de projets d’infrastructure en Afrique et en Asie. Or, les montants finalement engagés se sont élevés au total à 225 millions d’euros, soit 22 % de l’enveloppe totale en AE. Les CP n’ont été, quant à eux, exécutés qu’à hauteur de 60 %.

S’agissant du programme 852, si le besoin de crédits avait été estimé en LFI à 217,1 millions d’euros, seulement 2 % des crédits ont finalement été consommés ([33]). Plusieurs projets, là encore dans des pays d’Afrique et d’Asie, pourtant budgétés, n’ont finalement pas abouti à la suite de retards, voire de reports, parfois sine die, des négociations relatives à la conduite desdits projets.

2.   Un montant très supérieur aux prévisions des recettes

Le montant des recettes du CCF s’élève à 1,648 milliard d’euros, soit un montant très supérieur au montant évalué en LFI.

Cela s’explique essentiellement par les recettes exceptionnelles sur le programme 854, à la suite d’un remboursement anticipé de la Grèce annoncé en septembre 2023, à hauteur de 1 140,5 millions d’euros. Après validation des États créanciers, ce remboursement anticipé a été notifié en novembre 2023.

  ANCIENS COMBATTANTS, MÉmoire et liens avec la nation

M. Bryan Masson, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Pages

La mission interministérielle Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation comprend deux programmes relevant respectivement du ministre des armées et du Premier ministre :

– le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation, placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration du ministère des armées, qui regroupe principalement les crédits destinés au versement des pensions militaires d’invalidité, de l’allocation de reconnaissance du combattant et des droits connexes à ces prestations mais aussi les moyens alloués aux politiques de mémoire, à la journée Défense et Citoyenneté et au service militaire volontaire ;

– le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, placé sous la responsabilité de la secrétaire générale du Gouvernement, qui rassemble trois dispositifs de réparation en faveur des orphelins de déportés et de victimes d’actes de barbarie sous l’Occupation allemande ainsi que de personnes spoliées du fait des législations antisémites du régime de Vichy.

En 2023, les crédits de la mission ont été consommés à hauteur de 1,94 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1,95 milliard d’euros en crédits de paiement (CP). Ce niveau est à peine supérieur au montant fixé en loi de finances initiale (LFI) ([34]), le taux de consommation des crédits s’établissant à 100,8 % pour les AE et à 100,9 % pour les CP. Par rapport à l’ensemble des crédits disponibles au cours de l’année 2023, l’exécution des AE et des CP s’élève à 99,5 %.

Le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes pour l’année 2023 (PLRG 2023) demande l’annulation de 2,02 millions d’euros d’AE et de 0,07 million d’euros de CP.

État des crÉdits disponibles de la mission anciens combattants, mÉmoire et liens avec la nation en 2023

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

EXÉcution des crédits de la mission anciens combattants, mÉmoire et liens avec la nation en 2023

(en millions d’euros)

Source : Développement des opérations constatées au budget général annexé au PLRG 2023.

I.   le programme 169 Reconnaissance et rÉparation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation

Initialement doté de 1,83 milliard d’euros en AE et de 1,84 milliard d’euros en CP par la loi de finances pour 2023, l’exécution des crédits du programme a respectivement atteint 1,86 et 1,87 milliard d’euros, soit un taux de consommation très légèrement supérieur au montant de la LFI (+ 1,3 % pour les AE et + 1,4 % pour les CP). Le rapporteur spécial observe que la gestion des moyens s’est donc déroulée conformément à la prévision. D’après lui, quelques aléas doivent néanmoins être relevés même s’ils sont minimes au regard du montant de l’ensemble des crédits.

La revalorisation de 3,85 % du point de la pension militaire d’invalidité (PMI) au 1er janvier 2023 a eu une incidence sur l’administration de la dette viagère, qui correspond aux crédits destinés au paiement des PMI et des allocations de reconnaissance du combattant (ARC) ([35]), ces dernières étant également indexées sur le point de PMI. Cette mesure a engendré un surcoût de 38,1 millions d’euros.

Le rapporteur spécial rappelle que cette revalorisation demeure modeste au regard de l’inflation. Par ailleurs, il observe que la surconsommation des crédits destinés à la dette viagère s’est finalement limitée à 1,2 % (14,58 millions d’euros) grâce à la mobilisation du solde cumulé sur le programme 743 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions du compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions, à partir duquel sont versées les PMI et les ARC, ainsi qu’aux moindres dépenses au titre de la majoration des rentes mutualistes.

Il faut également noter une surconsommation des crédits destinés à la gestion des droits liés aux PMI de 10,38 millions d’euros (+ 9,5 %) essentiellement en raison d’un remboursement plus important que prévu à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) au titre de la section « invalides de guerre » du régime général.

À l’inverse, les crédits destinés à l’action 08 Liens armées-jeunesse présentent une sous-consommation importante de 19,4 millions d’euros (– 64,6 %) du fait du report du rattachement de fonds de concours au titre de la contribution du Fonds social européen (FSE) au financement du service militaire volontaire (SMV), consécutif au retard de l’entrée en vigueur de la nouvelle convention 2022-2024.

De manière habituelle, le programme ne rémunère directement aucun emploi. En revanche, ses trois opérateurs disposaient d’un plafond de 1 201 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2023 qui se décompose de la manière suivante :

– 775 ETPT pour l’Office national des combattants et des victimes de guerre (ONaCVG), qui ont été consommés à hauteur de 98,7 % ;

– 410 ETPT pour l’Institution nationale des Invalides (INI), exécutés à 94,6 % ;

– 16 ETPT pour le Conseil national des communes « Compagnon de la Libération », tous consommés.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 169 reconnaissance et rÉParation en faveur du monde combattant, mÉmoire et liens avec la nation

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, mémoire et liens avec la Nation a été peu affecté par des mouvements de crédits en gestion, les ouvertures en cours d’exercice ne représentant qu’une hausse de moins de 2 %. En dehors des reports de crédits, le programme n’a d’ailleurs pas été concerné par des mouvements réglementaires.

Des fonds de concours (FDC) ont permis d’abonder les crédits du programme à hauteur de 9,48 millions d’euros en AE et en CP. Ces ressources supplémentaires étaient principalement composées de subventions au titre du Fonds social européen (8,2 millions d’euros), le reste étant essentiellement constitué de financements alloués par des régions ou des fractions de taxe d’apprentissage. Les FDC ont d’ailleurs représenté la quasi-totalité des 9,2 millions d’euros d’AE et des 11,4 millions d’euros de CP reportés de 2022 vers 2023.

La loi de finances de fin de gestion (LFG) ([36]) a ouvert 14 millions d’euros de crédits supplémentaires en AE et en CP pour tenir compte de la correction à la hausse de la revalorisation du point de la PMI au 1er janvier 2023 par un arrêté du 24 mars 2023 (hausse de 0,25 % qui complétait une première hausse de 3,6 % décidée en décembre 2022 ([37])).

Enfin, sur l’année 2024, 6,73 millions d’euros en AE et 8,27 millions d’euros en CP ont été reportés. Ils correspondent à des fonds de concours (cf. supra) non utilisés. En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de 1,97 million d’euros d’AE non engagées et de seulement 11 000 euros de CP non exécutés.

II.   le programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

La LFI a doté ce programme de 91,55 millions d’euros en AE et en CP. Ses crédits ont été exécutés à hauteur de 82,22 millions d’euros en AE et de 82,13 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation de respectivement 89,8 % et 89,7 %.

Les dépenses de ce programme sont liées à l’évolution du nombre de personnes indemnisées au titre des trois dispositifs de réparation suivants :

– l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur sous l’Occupation (– 4,9 millions d’euros par rapport à la prévision) ;

– la mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites (– 2,4 millions d’euros) ;

– l’aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie (– 1,9 million d’euros).

Le rapporteur spécial constate que ces écarts sont dus à la difficulté d’estimer le nombre de bénéficiaires avec précision. En effet, la prévision est élaborée à un moment où le résultat des campagnes de certification de vie au titre de l’année en cours ne sont pas encore disponibles et elle s’effectue à partir de tables de mortalité statistiques dont la fiabilité est relative.

Ce programme dispose d’un plafond d’emplois pour rémunérer les agents de la commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations (CIVS). En 2023, 16,5 ETPT ont été consommés sur les 19 ETPT autorisés en LFI.

exÉcution des crÉdits de paiement du programme 158 indemnisation des victimes des persÉcutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale en 2023

(en millions d’euros)

Source : commission des finances à partir des annexes au PLRG 2023.

En cours de gestion, le programme a été affecté par des mouvements de crédits. Le solde des ouvertures et des annulations s’est élevé à – 7,3 millions d’euros en AE et à – 7,22 millions d’euros en CP, soit une baisse de respectivement 7,97 % et de 7,89 %.

Ils résultent principalement des 9,96 millions d’euros de crédits annulés par la LFG suite à une réévaluation à la baisse des montants des dispositifs d’indemnisation du programme qui avaient par ailleurs bénéficié de 2,7 millions d’euros de reports de 2022 vers 2023.

Sur l’exercice 2024, 1,97 million d’euros d’AE et 2,14 millions d’euros de CP ont toutefois été reportés afin de prendre en charge des dossiers d’indemnisation de spoliations par la CIVS dont l’exécution n’a pas été possible en 2023.

En conséquence, le PLRG 2023 demande l’annulation de moins de 57 000 euros d’AE et de CP.

  compte de concours financiers
Avances à l’audiovisuel public

Mme Constance Le Grip, rapporteure spéciale

SOMMAIRE

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Pages

Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public est un concours financier qui permettait jusqu’en 2022 de retracer les conditions d’affectation du produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) aux structures de l’audiovisuel public. Depuis 2022, la CAP est supprimée et les recettes du compte sont désormais assurées par une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les dépenses sont constituées de six programmes correspondant aux cinq sociétés de l’audiovisuel public (France Télévisions, Arte France, Radio France, France Médias Monde, TV5 Monde) et à l’Institut national de l’audiovisuel (INA).

L’année 2023 marque à cet égard une rupture par rapport à la trajectoire précédente, avec une hausse des dotations de + 111,8 millions d’euros en exécution par rapport à 2022, qui s’explique pour deux tiers par la compensation des effets fiscaux de la réforme du financement de l’audiovisuel public et pour un tiers par le contexte inflationniste qui touche les comptes des différentes entités.

exÉcution du compte de concours financiers
avances à l’audiovisuel public

(en millions d’euros TTC)

Source : rapports annuels de performances.

Comme c’est le cas depuis plusieurs années, les crédits accordés aux organismes de l’audiovisuel public n’ont fait l’objet d’aucun gel. Toutefois, une légère sous-exécution des crédits 2023 est observée, ces derniers ayant fait l’objet d’ajustements en loi de finances de fin de gestion pour 2023 à hauteur de – 18,9 millions. Cette sous-exécution résulte :

– de l’annulation de crédits destinés à Arte France, à hauteur de 26,7 millions d’euros. Pour mémoire, il avait été initialement anticipé que la suppression de la CAP entraînerait une perte par Arte France de son droit de déduction de la TVA, effet appelé à être compensé par l’État et qui avait été intégré au montant de dotation publique allouée à l’entreprise en 2022 et en 2023. Cet effet ne se matérialisant finalement pas, le niveau de dotation 2023 d’Arte France a été ajusté à la baisse en loi de finances de fin de gestion ;

– de l’allocation de crédits supplémentaires à l’INA à hauteur de 6,3 millions d’euros destinés notamment à reconstituer son fonds de roulement dans le contexte d’une crise de liquidités affectant l’établissement ;

– de l’allocation de crédits supplémentaires à France Médias Monde à hauteur de 1,54 million d’euros, la perte par l’entreprise de son droit à déduction de la TVA ayant été sous-évaluée en 2022 et conformément à l’engagement pris par le Gouvernement de compenser à l’euro près les effets fiscaux induits par la suppression de la CAP.

La gestion 2023 des crÉdits de paiement du compte de concours
financiers AvanceS À l’audiovisuel public

(AE=CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

Par ailleurs, votre rapporteure spéciale souligne de nouveau ses fortes attentes quant à la pérennité du mode de financement des sociétés de l’audiovisuel public dans un contexte de disparition programmée de l’actuelle affectation de TVA en l’absence de réforme de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Elle rappelle l’impérieuse nécessité de consolider rapidement un mode de financement pérenne de l’audiovisuel public avant la présentation du projet de loi de finances pour 2025.

I.   une situation financiÈre consolidée depuis la suppression de la Contribution À l’audiovisuel public

Dans le cadre du projet de transformation de l’audiovisuel public engagé en 2018, une diminution globale des dotations publiques de la mission était prévue sur la période 2018-2022, à hauteur de 190 millions d’euros (baisse constatée en 2022 par rapport à 2018). La baisse des dotations s’est poursuivie sur la période conformément à la trajectoire d’économies qui a néanmoins été atténuée par le plan de relance dont les crédits ont visé à permettre aux entreprises audiovisuelles publiques de faire face aux conséquences de la crise sanitaire sur leurs comptes et à contribuer à la résilience du secteur culturel.

Évolution des dotations initiales des entitÉs
de l’audiovisuel public

(en millions d’euros)

Source : notes d’exécution budgétaire.

Après une trajectoire de réduction des crédits alloués à l’audiovisuel public (– 193,4 millions d’euros entre 2018 et 2022), les dotations initiales repartent donc à la hausse dès l’exercice 2023, cet abondement de crédits étant en partie dû à la compensation des effets fiscaux de la réforme du financement de l’audiovisuel public et à celle des effets de l’inflation.

En effet, d’une part, en 2023 et 2024, les recettes du compte de concours financiers étant uniquement composées d’une fraction de TVA, l’État s’est engagé à compenser les effets fiscaux induits par la suppression de la CAP (assujettissement à la taxe sur les salaires de toutes les entreprises, perte de droit à déduction de TVA pour France Médias Monde et l’INA), soit une hausse de + 78,6 millions d’euros en 2023 et de + 120,2 millions d’euros en 2024. D’autre part, 35,8 millions d’euros d’abondement viennent compenser dès l’exercice 2023 les effets de l’inflation.

Par ailleurs, dans le cadre de la loi de finances pour 2024, un programme 848 Programme incitatif de transformation a été ajouté au périmètre du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public et qui complète la dotation socle dont bénéficient les différentes entités subventionnées. Pour l’exercice 2024 et après décret portant annulation de crédits, cet abondement est de 49 millions d’euros. Ce programme budgétaire retrace les crédits alloués aux entités de l’audiovisuel public pour la mise en œuvre de projets de transformation prioritaires ayant vocation à accroître la visibilité et l’impact des offres proposées par le secteur en matière de proximité, de numérique et d’information.

La description précise des projets financés par ce programme de transformation, leurs modalités opérationnelles de déploiement et les financements qu’ils mobilisent devront normalement être précisés dans les contrats d’objectifs et de moyens (COM) pour la période 2024-2028 qui associeront à chaque projet des objectifs, des indicateurs et des jalons infra-annuels permettant de suivre leur déploiement. Votre rapporteure spéciale a réalisé une évaluation spécifique de la mise en œuvre de ce nouveau programme dans le cadre du printemps de l’évaluation 2024.

II.   une nÉcessitÉ absolue de rÉformer rapidement la lOLF afin de doter les sociÉtÉs de l’audiovisuel public d’un mode de financement pÉrenne et garant de leur indÉpendance

La loi de finances rectificative pour 2022 ([38]) a acté, d’une part, la disparition dès le 1er janvier 2022 de la CAP, adossée à la taxe d’habitation, elle-même supprimée en 2023 et, d’autre part, le maintien des recettes du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public grâce à l’affectation d’une fraction du produit de la TVA, qui induit des effets fiscaux importants.

En effet, l’affectation d’une fraction de TVA en lieu et place de la CAP induit plusieurs effets fiscaux, à compter de l’entrée en vigueur de la loi de finances rectificative :

– la fin de la collecte de la TVA au taux réduit de 2,10 % qui s’appliquait à la CAP versée aux opérateurs ([39]) ;

– la perte du droit à déduction intégrale de TVA dont bénéficiaient France Médias Monde, Arte France et l’INA.

Il induit également à compter de 2023 un assujettissement à la taxe sur les salaires en application de l’article 231 du code général des impôts, qui dispose que la taxe est due par les employeurs établis en France qui ne sont pas soumis à la TVA sur au moins 90 % de leur chiffre d’affaires au titre de l’année précédant celle du paiement des rémunérations.

Dès 2022, la suppression de la CAP s’est accompagnée de mécanismes de compensations des effets induits par la réforme, afin de préserver les moyens permettant aux six entités concernées (France Télévisions, Radio France, Arte France, France Médias Monde, Institut national de l’audiovisuel, TV5 Monde) de faire face à leurs engagements et à leurs besoins.

Toutefois, la réforme du financement l’audiovisuel public est restée à ce jour inachevée, la loi de finances rectificative pour 2022 ne prévoyant aucune modalité de financement au-delà du 31 décembre 2024. En effet, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ([40]), telle que modifiée par la réforme de 2021 ([41]) qui entrera en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2025, dispose qu’à partir du 1er janvier 2025, l’affectation à un tiers d’une imposition de toute nature « ne peut être maintenue que si ce tiers est doté de la personnalité morale et si ces impositions sont en lien avec les missions de service public qui lui sont confiées ». En l’état actuel de la LOLF, l’absence de lien entre la TVA et la mission de l’audiovisuel public rend dès lors impossible le maintien de l’affectation d’une fraction de la TVA à l’audiovisuel public à partir de 2025.

Dans ce contexte, plusieurs pistes ont été envisagées :

– une modification de la LOLF :

● soit en modifiant l’article 2 de la loi afin de permettre à l’audiovisuel public de bénéficier de l’affectation d’une imposition sans que cette dernière ait un lien direct avec les missions de service public confiées au secteur ;

● soit en modifiant l’article 6 de la loi afin de permettre à l’audiovisuel public d’être bénéficiaire d’un prélèvement sur recettes (affectation d’un montant déterminé de recettes de l’État vers une catégorie particulière de dépenses) au même titre que les collectivités territoriales et l’Union européenne ;

– une budgétisation du financement de l’audiovisuel public, éventuellement assortie de garanties (absence de mise en réserve des crédits, versement intégral des dotations au mois de janvier).

Votre rapporteure spéciale estime qu’une budgétisation du financement de l’audiovisuel public porterait tout particulièrement un risque « réputationnel » au sein même du secteur audiovisuel (organismes de gestion collective, producteurs audiovisuels, syndicats et responsables de l’audiovisuel public) tout comme à l’étranger, où les perceptions de financement sont différentes : le renouvellement en octobre 2023 de la licence de diffusion de Radio France internationale sur la bande FM à Berlin pour 7 ans par la Medienanstalt Berlin-Brandenburg (MAAB), alors que celle-ci avait été remise en cause au moment où était envisagée la budgétisation à l’été 2022, démontre que l’affectation d’une quote-part de TVA a été un atout de taille pour justifier l’indépendance de l’audiovisuel public français par rapport au pouvoir exécutif. De même, les velléités du réseau social X en avril 2023 de labelliser les médias européens de l’audiovisuel public « média d’État » lorsque ces derniers étaient financés sur crédits budgétaires, prouvent l’existence d’un risque « réputationnel » avéré.

Par ailleurs, le risque de régulation budgétaire infra-annuelle, nuisible à la prévisibilité des entreprises, est réel en cas de budgétisation. L’annulation en 2024 par décret et en cours d’année d’une partie des crédits du programme de transformation apparaît pour certains acteurs du secteur comme une illustration concrète des risques que peut représenter pour l’audiovisuel public la budgétisation de son financement. À l’inverse, la modalité actuelle d’affectation d’une fraction de TVA à l’audiovisuel public a permis une surveillance accrue du Parlement sur le financement total alloué à l’audiovisuel public (première partie du projet de loi de finances) et sur la ventilation effective par société (seconde partie du projet de loi de finances). Cette situation serait similaire en cas de création d’un prélèvement sur recettes (PSR) dédié.

Votre rapporteure spéciale estime qu’il est nécessaire d’engager la révision de la LOLF au plus vite, finalisée avant le vote du prochain projet de loi de finances, afin de pérenniser un mode de financement stable de l’audiovisuel public. Le statu quo ne constitue pas une option juridiquement viable, dans la mesure où l’absence de décision aurait comme conséquence une budgétisation immédiate.

Elle préconise en conséquence l’inscription et l’examen avant septembre 2024 de la proposition de loi organique présentée par M. Quentin Bataillon et M. Jean-Jacques Gaultier relative à l’extension des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des organismes du secteur audiovisuel public ([42]). Cette dernière modifie l’article 6 de la LOLF afin d’étendre la possibilité d’instituer un prélèvement sur les recettes de l’État au profit des organismes de l’audiovisuel public.

   COHÉSION DES TERRITOIRES
LOGEMENT ET HÉBERGEMENT D’URGENCE

M. François Jolivet, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Le rapport spécial Logement et hébergement d’urgence regroupe les crédits de trois programmes de la mission Cohésion des territoires :

– le programme 177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables qui porte notamment les dépenses d’hébergement d’urgence, la mise en œuvre du « logement d’abord » pour accélérer l’accès au logement des ménages sans domicile et les dépenses de veille sociale ;

– le programme 109 Aide à l’accès au logement qui contribue au financement des aides au logement à travers la dotation d’équilibre au fonds national d’aide au logement (FNAL) ;

– le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat qui porte à titre principal sur le fonds national des aides à la pierre (FNAP).

L’exécution budgétaire atteint 17,76 milliards d’euros en AE et 17,46 milliards d’euros en CP en 2023, contre 17,02 milliards d’euros en AE et 16,86 milliards d’euros en CP en 2022.

exÉcution 2023 des crÉdits des
programmes 177, 109 et 135

(en millions d’euros)

Note : le taux d’exécution est calculé en rapportant l’exécution 2023 aux crédits ouverts en 2023.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

L’exécution 2023 est marquée par des reports et des mouvements réglementaires de crédits relativement importants, à hauteur de plus de 915 millions d’euros d’AE et de 1 279 millions d’euros de CP. Ces mouvements résultent en grande partie, d’une part, de l’ouverture en loi de finances de fin de gestion pour 2023 ([43]) de 219 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 177 pour porter le nombre de places d’hébergement d’urgence à 203 000 et, d’autre part, du versement de 715 millions d’euros en AE et 350 millions d’euros en CP de fonds de concours et du report de 152 millions d’euros en AE et 596 millions d’euros en CP pour assurer le financement du FNAP.

La gestion 2023 des crÉdits
des programmes 177, 109 et 135

(CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

I.   Programme 177 : une mobilisation budgÉtaire exceptionnelle POUR SOUTENIR l’hÉbergement d’urgence

Le programme 177, qui finance à titre principal l’hébergement d’urgence, a reçu des compléments de financement à la suite de nouvelles orientations politiques, par la loi de fin de gestion pour 2023, qui a levé 171 millions d’euros de réserve de précaution et alloué 219 millions d’euros supplémentaires, afin de porter le nombre de places à 203 000 au lieu de 190 000.

Dans le détail, le programme 177 a ainsi bénéficié :

– d’un report de crédits d’un montant de 51,55 millions d’euros en AE et 54,15 millions d’euros en CP, principalement pour le marché d’hébergements d’urgence avec accompagnement social (HUAS) et les dispositifs de soutien aux réfugiés ukrainiens (100 millions d’euros avaient été ouverts en 2022) ;

– de transferts de crédits à hauteur de 4,2 millions d’euros en AE et en CP pour le financement du volet d’accompagnement au logement des contrats engagement jeune pour les jeunes en rupture ;

– de l’ouverture en loi de finances de fin de gestion pour 2023 de 218,74 millions d’euros en AE et en CP pour l’augmentation du parc d’hébergements d’urgence à 203 000 places (119,7 millions d’euros), l’ouverture de 1 000 nouvelles places dédiées à l’hébergement des femmes victimes de violence (3,5 millions d’euros), les opérations de « desserrement » des centres d’hébergement en Île-de-France (39,8 millions d’euros) et les dispositifs de soutien aux réfugiés ukrainiens (55,7 millions d’euros) ;

– du dégel intégral de la réserve de précaution à hauteur de 171 millions d’euros afin de financer la hausse du nombre de places en hébergement d’urgence.

L’exécution 2023 du programme a ainsi été marquée par l’augmentation du nombre de places d’hébergement d’urgence, conséquence d’une année caractérisée par l’inflation et la crise du logement qui touchent les personnes les plus modestes et les font basculer dans la grande précarité. Aussi, l’objectif initial de 190 000 places d’hébergement d’urgence en loi de finances initiale s’est rapidement révélé insuffisant, rendant nécessaire de réajuster ce volume de places pour le porter à 203 000, soit un niveau plus élevé que celui, historique, de 200 000 places en 2021.

Le rapporteur spécial se félicite que ce montant historiquement élevé de 203 000 places en hébergement d’urgence soit reconduit à l’identique dans la loi de finances pour 2024.

Par ailleurs, le programme assure le financement des mesures d’accompagnement des réfugiés ukrainiens. Depuis le début de la guerre en Ukraine, près de 29 000 bénéficiaires de la protection temporaire accordée par la France ont pu accéder à un logement pour un total de 117,1 millions d’euros sur le programme 177 en 2022, puis en 2023.

II.   Programme 109 : une mobilisation des aides au logement conforme aux prÉvisions de la loi de finances initiale

Le programme 109, qui constitue principalement la contribution de l’État au financement du FNAL, est composé de dépenses de guichet, versées aux personnes en fonction de critères (conditions liées au logement, à la composition familiale et aux ressources). Les dépenses du FNAL augmentent tendanciellement de 1,6 % en 2023, ce qui représente 212 millions d’euros supplémentaires. Cette augmentation des dépenses du FNAL est liée au tendanciel, à l’évolution du taux de chômage, ainsi qu’à la revalorisation des paramètres du barème, et pour les recettes du FNAL, à l’évolution de la masse salariale. L’exécution 2023 n’a donné lieu à aucun acte de gestion (en dehors du gel et du surgel) et reste conforme aux prévisions réalisées en loi de finances initiale, avec un taux d’exécution de 100 % sur le programme.

Le rapporteur spécial alerte toutefois sur l’inadéquation grandissante du forfait charges retenu dans le calcul des aides au logement et conçu pour aider les locataires à payer une partie de leurs charges locatives (eau, électricité, chauffage). Ce dernier semble désormais déconnecté des réalités économiques des ménages : fixé à 58,08 euros mensuels en 2023 pour une personne seule ou un couple sans enfant, ce montant peine à couvrir les charges locatives réelles qui ont explosé, notamment à cause de la crise énergétique. Selon l’Association nationale de défense des consommateurs et usagers – consommation, logement et cadre de vie (CLCV), le forfait charges couvrait 42 % des 125 euros de charges locatives mensuelles moyennes en 2013 pour un appartement de 50 m², il n’en couvre plus que 28 % en 2023. L’association réclame ainsi de porter le montant du forfait à 100 euros et une indexation sur l’inflation.

III.   Programme 135 : une exÉcution marquÉe par les diffIcultÉs du logement social dans un contexte de crise

La part des crédits ouverts après l’adoption de la loi de finances initiale est importante pour le programme 135 en raison des fonds de concours du FNAP et de leurs reports, qui ont atteint en CP un montant approchant un milliard d’euros. Ainsi, la moitié des crédits disponibles a été ouverte en cours d’année sans présentation en loi de finances initiale (47 % en AE et 58 % en CP). Dans le détail, l’exécution du programme 135 a donné lieu :

– au report de crédits de 2022 sur 2023 à hauteur de 142,2 millions d’euros de CP principalement au titre de dépenses relevant du plan de relance pour la rénovation énergétique, mais surtout du report de fonds de concours du FNAP à hauteur de 152 millions d’euros en AE et 596 millions d’euros en CP ;

– à des attributions de produits et à des fonds de concours à hauteur de 715 millions d’euros en AE et 349 millions d’euros en CP au titre du FNAP ;

– au dégel d’une partie de la réserve de précaution en loi de finances de fin de gestion pour 2023 à hauteur de 28 millions d’euros en AE et 11 millions d’euros en CP pour apporter un complément de crédits aux contentieux et aux commissions dites DALO – droit au logement opposable (7 millions d’euros en AE et 6 millions d’euros en CP), pour abonder le financement d’opérations sur les quartiers liés aux gares du Grand Paris Express (5 millions d’euros en AE et 2 millions d’euros en CP) et pour abonder l’engagement pour le renouveau du bassin minier (16 millions d’euros en AE et 3 millions d’euros en CP).

Ces difficultés résultent comme chaque année des mouvements de crédits liés au fonctionnement du FNAP. Ce dernier est un établissement public dont l’objet est de verser des fonds de concours au budget de l’État, pour financer les subventions à la construction de logements sociaux. Deux fonds de concours sont mobilisés :

– le fonds de concours 479 Opérations nouvelles qui finance les subventions pour la construction de logements neufs et des actions complémentaires (démolitions et, pour 2023, subventions à la rénovation des logements sociaux) ;

– le fonds de concours 480 PLAI adaptés et intermédiation locative en communes carencées, alimenté par les communes carencées au regard de la loi dite « SRU », qui finance des opérations de logements très sociaux (comme le dispositif de prêt locatif aidé d’intégration adapté).

Or, le nombre de logements agréés, déjà nettement inférieur aux objectifs les années précédentes, atteint en 2023 un niveau particulièrement bas de 82 184 agréments, inférieur à celui de l’année 2020, marquée par la crise sanitaire, avec 87 501 agréments. Il ne réalise que 75 % de son objectif pour 2023, qui était fixé à 110 000 logements, et marque une baisse de 14 % par rapport à l’année 2022, durant laquelle 95 679 logements ont été agréés.

Dans ce contexte, le programme 135 voit son taux de consommation s’établir à 92 % des AE et 59 % des CP en 2023, soit la consommation la plus faible de la mission Cohésion des territoires. Devant le faible niveau de réalisation des objectifs, le ministre chargé du logement a émis le 20 novembre 2023 une circulaire pour accélérer la consommation des crédits, prévoyant deux mesures :

– la majoration des montants forfaitaires de subventions pour les logements sociaux neufs, dans la limite de leur doublement, pour les projets très sociaux et pour les opérations en zone tendue dont le financement n’était « pas encore stabilisé » ;

– l’extension de la mesure de soutien à la rénovation énergétique aux logements classés E, alors qu’elle était auparavant réservée aux logements F et G.

Le rapporteur spécial souligne que si ces mesures ont permis d’engager des autorisations et des projets, elles n’ont pas permis de traiter les difficultés de la crise et ni de livrer des logements sociaux neufs, conduisant à une consommation faible des CP.

En effet, le rapporteur spécial regrette l’insuffisante réaction des pouvoirs publics face à une crise inédite de la production de logements neufs depuis vingt ans. Il s’inquiète des conséquences économiques, sociales et politiques de l’effondrement des mises en chantier et des logements livrés. Il insiste sur le fait que la trajectoire du parc social est intimement liée à celle du parc privé – car plus d’un logement social sur deux est construit dans une opération mixte.

Il déplore l’absence persistante d’outils de pilotage de production de l’offre de logements sociaux et cela, alors même que l’Assemblée nationale a adopté, à son initiative, une résolution en juin 2018 demandant au Gouvernement de mieux recenser les logements sociaux effectivement livrés ([44]). Ce pilotage à l’aveugle empêche de connaître précisément l’état du parc social en 2023 et limite l’efficacité de la politique du logement. Progresser sur ces éléments d’information est une impérieuse nécessité démocratique.

Des mesures structurelles devront – ENFIN – être mises en œuvre rapidement dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables ([45]).

  COHÉSION DES TERRITOIRES
POLITIQUE DES TERRITOIRES

M. Nicolas Sansu, rapporteur spécial

SOMMAIRE

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Le rapport spécial Politique des territoires regroupe les crédits de trois programmes de la mission Cohésion des territoires :

– le programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire porte les crédits de différents dispositifs contractualisés avec les collectivités territoriales, de programmes nationaux et les subventions pour charges de service public d’opérateurs œuvrant pour l’aménagement du territoire, en particulier celle de l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ;

– le programme 147 Politique de la ville mobilise les crédits spécifiques accordés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ainsi que la contribution financière de l’État aux actions de l’Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU) ;

– le programme 162 Interventions territoriales de l’État regroupe les crédits d’actions territorialisées et interministérielles. Les crédits sont mis à disposition des préfets de région sous la forme d’une enveloppe globale en vue de simplifier leur mise en œuvre sur des thématiques et des territoires spécifiques.

L’exécution budgétaire a atteint 1,08 milliard d’euros en AE et 1,05 milliard d’euros en CP en 2023, contre 1,26 milliard d’euros en AE et 1,02 milliard d’euros en CP en 2022.

exÉcution 2023 des crÉdits des
programmes 112, 147 et 162

(en millions d’euros)

Note : le taux d’exécution est calculé en rapportant l’exécution 2023 aux crédits ouverts en 2023.

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

L’exécution 2023 a été marquée par des reports et des mouvements réglementaires de crédits importants, en particulier sur les programmes 112 et 162, ce qui génère des reports d’un montant significatif en CP. En effet, l’exécution des CP est particulièrement faible sur ces deux programmes (87 % pour le programme 112 et 62 % pour le programme 162), en raison de la nature de ces dépenses fortement tournées sur le soutien aux projets d’investissement portés par les collectivités territoriales.

La gestion 2023 des crÉdits de paiement
des programmes 112, 147 et 162

(CP, en millions d’euros)

Sources : rapports annuels de performances et notes d’exécution budgétaire.

I.   Programme 112 : Une gestion peu lisible entre le fonds d’amÉnagement du territoire et l’Agence nationale de la coHÉsion des territoires

Le programme 112 est consacré à l’appui de l’État aux dynamiques territoriales et aux collectivités, en particulier en soutien des actions réalisées par l’ANCT. Il se caractérise par des modalités de gestion complexes entre le fonds national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) et la subvention pour charge de service public de l’ANCT.

L’exécution s’est traduite par un taux de consommation des crédits plus important qu’en 2022 : 96 % en AE et 87 % en CP en 2023 contre 81 % en AE et 77 % en CP en 2022. Dans le détail, l’exécution du programme 112 a donné lieu :

– au report des crédits et des fonds de concours de 2022 à un niveau élevé à hauteur de 51,55 millions d’euros en AE et 54,15 millions d’euros en CP du fait d’une ouverture tardive en loi de finances rectificative pour 2022 ([46]) pour assurer le financement de France Services et du plan Destination France ;

– à des attributions de produits de fonds de concours à hauteur de 31,42 millions d’euros en AE et en CP au titre de la participation d’opérateurs nationaux aux structures France Services (19,21 millions d’euros) et au financement des chefs de projets du programme « Petites villes de demain » (12,20 millions d’euros) ;

– à des transferts et des virements de crédits à hauteur de 13,14 millions d’euros en AE et 56,97 millions d’euros en CP, principalement pour le financement des actions intégrées dans les contrats de plan État-régions (CPER) (43,84 millions d’euros) et les contributions des autres ministères au fonds national France Services (11,44 millions d’euros).

Le total des crédits affectés au programme 112 en fin de gestion est de 415 millions d’euros en AE et de 390 millions d’euros en CP, soit un écart de 26 % en AE et de 48 % en CP par rapport à la loi de finances initiale (LFI). Ces écarts importants résultent, d’une part, d’un différentiel d’appréciation entre administrations sur les crédits nécessaires au stade du projet de loi de finances pour couvrir les engagements contractuels de l’État au titre des contrats de plan État-régions et, d’autre part, sur la mise en œuvre des premiers engagements de France Ruralités à destination des communes rurales, avec notamment un quadruplement des crédits affectés aux associations (+ 306 % de consommation en AE).

Le Rapporteur spécial s’étonne de l’importance de cet écart entre loi de finances initiale et exécution budgétaire, et estime impératif que les engagements financiers pris par l’État dans le cadre des dispositifs contractuels – CPER, contrats de relance et de transition écologique (CRTE) – fassent l’objet d’une budgétisation sincère, intégrale et systématique dès la loi de finances initiale.

Au-delà du financement des projets de territoire des collectivités territoriales, le programme 112 finance directement de nombreux dispositifs dont le pilotage ou l’animation est confié à l’ANCT (France Services, Action Cœur de Ville, Petites villes de demain, France Ruralités, Territoires d’industrie, etc.), sans que les fonds transitent nécessairement par son budget, et qui mobilisent par ailleurs des fonds provenant d’autres programmes du budget de l’État, d’opérateurs et de partenaires. La Cour des comptes ([47]) comme le Rapporteur spécial estiment que cette organisation, si elle conduit à maintenir une forme de contrôle des engagements financiers de l’ANCT, ne permet pas de disposer d’un pilotage consolidé et transparent des dépenses liées à ces dispositifs.

Le Rapporteur spécial préconise dès lors de procéder à une refonte du FNADT pour en préciser la vocation, la doctrine d’emploi et les ambitions, tout en refondant les relations financières entre l’agence et ses principaux ministères contributeurs et en demandant à l’ANCT de davantage rendre compte des moyens consacrés à chacun de ces programmes nationaux.

II.   Programme 147 : Une sous-budgEtisation chronique et insincÈre du dispositif des adultes relais