N° 2648

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ASSEMBLÉE   NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

SEIZIÈME LÉGISLATURE

 

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 mai 2024.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, dE L’Économie gÉnÉrale
et du contrÔLE BUDGÉTAIRE

 

sur le fonds interministériel de prévention de la délinquance

 

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Charles de COURSON,
rapporteur spécial

 

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SOMMAIRE

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Page

PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAL

recommandations du rapporteur spécial

INTRODUCTION

I. le fipd permet le financement d’actions de prévention de la délinquance et de la radicalisation portées par les collectivités et des associations au niveau local

A. Un fonds en principe interministériel mais dont les crédits relèvent du ministère de l’intérieur et des outre-mer

1. Créé initialement pour participer à la lutte contre la délinquance, le FIPD a vu ses objectifs étendus à la prévention de la radicalisation et au combat contre les dérives sectaires

2. Le budget annuel du FIPD s’élève à environ 70 millions d’euros en moyenne depuis 2016

B. Une gestion déconcentrée, des objectifs multiples

1. Le FIPD finance des actions de prévention de la délinquance et de la radicalisation ainsi que des projets de sécurisation

a. La prévention de la délinquance (programme D)

b. La sécurisation (programme S)

c. La prévention de la radicalisation (programme R)

d. La sécurisation des sites sensibles (programme K)

2. Les crédits du FIPD sont alloués pour moitié aux collectivités territoriales et pour l’autre moitié à des associations locales

II. l’efficacité du fipd dans la prévention de la délinquance et de la radicalisation reste à démontrer

A. Un outil au périmètre mal défini dont la pertinence interroge

1. Un fonds qui souffre d’un réel défaut de pilotage

2. Une évaluation de la performance de la dépense qui reste à réaliser

B. à défaut d’une suppression du fonds, IL APPARAÎT NÉCESSAIRE DE mieux contrôler son utilisation et évaluer ses résultats

1. Un fonds à supprimer ?

2. Mieux contrôler les dépenses du FIPD et évaluer leur effet sur la délinquance et la radicalisation

TRAVAUX DE LA COMMISSION

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PRINCIPALES OBSERVATIONS Du RAPPORTEUR SPÉCIAL Lors de l’examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2024, le rapporteur spécial des crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) s’était engagé, devant les membres de la commission, à consacrer ses travaux du Printemps de l’évaluation au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) qui faisait l’objet de plusieurs amendements. En 2023, le FIPD a été négativement mis en lumière par l’affaire du            « fonds Marianne » qui a conduit à l’ouverture d’une information judiciaire par le parquet national financier (PNF), à la création d’une commission d’enquête au Sénat et à un rapport de l’inspection générale de l’administration (IGA). Le rapporteur spécial a souhaité aller au-delà de cette affaire pour s’interroger sur le fonctionnement et la pertinence du FIPD. Le FIPD a été créé par la loi n° 2005‑297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Initialement géré par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSÉ), le FIPD a été intégré dans le budget général de l’État en 2016 à la suite de la suppression de cet établissement public. La loi de finances pour 2016 lui a également confié la prévention de la radicalisation. Depuis 2020, il intègre également les crédits de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes). Les crédits destinés au FIPD sont désormais regroupés au sein du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission AGTE et donc placés sous la responsabilité du secrétaire général du ministère de l’intérieur et des outre-mer (MIOM). La gestion du budget opérationnel de programme (BOP) correspondant relève plus précisément du secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR). Ce comité est présidé par le Premier ministre et réunit la majeure partie du Gouvernement, dont le MIOM, le ministère de la justice et le ministère de l’éducation nationale et de la jeunesse. En 2023, les dépenses du FIPD se sont élevées à 83,45 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 75,84 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Pour 2024, la loi de finances a doté le FIPD au sens strict d’une enveloppe de 62,43 millions d’euros AE et en CP, à laquelle il faut ajouter 24,97 millions d’euros (AE et CP) alloués au financement des équipements de vidéo‑protection et de surveillance électronique, crédits faisant depuis cette année l’objet d’une action spécifique au sein du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur en raison de la création de la direction des entreprises et partenariats de sécurité et des armes (DEPSA) résultant de la loi n° 2023‑22 du 24 janvier 2023 d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI). Actuellement, les dépenses d’intervention du FIPD sont réparties entre quatre objectifs : la prévention de la délinquance ; la sécurisation ; la prévention de la radicalisation ; la sécurisation des sites sensibles. La gestion du fonds est fortement déconcentrée dans la mesure où, en moyenne, 90 % des crédits ont été exécutés au niveau départemental au cours des cinq dernières années. L’enveloppe conservée en administration centrale sert essentiellement à abonder des projets retenus au niveau local et jugés prioritaires, par exemple la sécurisation des sites des Jeux olympiques et paralympiques. La quasi-totalité des dépenses du FIPD prennent la forme de subventions, soit aux collectivités territoriales (48,4 % des AE en 2023) – principalement pour financer des équipements de vidéo‑protection – soit à des associations qui agissent dans la prévention de la délinquance ou de la radicalisation (50 % des AE). Quant aux dépenses de fonctionnement, elles représentent 1,6 % des crédits engagés. Le rapporteur spécial observe que les missions du FIPD ont été plusieurs fois élargies (prévention de la radicalisation puis dérives sectaires) et que ses moyens ont parallèlement connu une augmentation progressive (+ 20,5 % entre 2016 et 2023) sans qu’une évaluation de la pertinence de ses actions n’ait jamais été conduite. On constate en premier lieu que l’architecture du FIPD présente une certaine complexité. Si le fonds est en principe piloté par un comité interministériel, il est en pratique géré au niveau départemental par les préfets, qui ne reçoivent que tardivement les instructions ministérielles concernant l’utilisation des crédits. Ce comité ne s’est d’ailleurs plus réuni depuis le mois d’avril 2019, date à laquelle le Premier ministre y avait présenté la stratégie nationale de prévention de la délinquance 2020‑2024. Par ailleurs, il ne dispose formellement d’aucun secrétariat général malgré l’affectation en son sein d’une soixantaine d’agents. Cette absence de statut est d’ailleurs dénoncée par la Cour des comptes. Le fait que le secrétaire général du CIPDR exerce également les fonctions de président de la Miviludes sans que ces deux entités soient fusionnées ajoute encore de la complexité. Le rapporteur spécial estime que le fait que le FIPD et le CIPDR aient un caractère interministériel mais qu’ils relèvent en réalité du seul MIOM tend à favoriser un relâchement de son contrôle et a pu conduire aux défaillances constatées par l’IGA et la commission d’enquête du Sénat, dans le cadre de l’appel à projet de 2021 pour promouvoir les valeurs républicaines et combattre les discours séparatistes, dit « fonds Marianne ». L’article D. 132‑2 du code de la sécurité intérieure prévoit par ailleurs que le CIPDR « adopte chaque année un rapport transmis au Parlement retraçant les résultats de la politique de prévention de la délinquance et de la radicalisation ». Ce rapport n’a pourtant plus été remis depuis 2018 mais un document de politique transversale (DPT) relatif à cette thématique est annexé au PLF. L’ensemble des crédits destinés au financement de cette politique publique s’élevaient à 3,78 milliards d’euros en AE et 3,72 milliards d’euros en CP en 2022. Le FIPD n’y concourait ainsi qu’à hauteur de 2,2 %. Le rapporteur spécial constate un foisonnement de dépenses diverses concourant à l’objectif poursuivi par le FIPD qui vont de l’équipement des communes (vidéo‑protection, sécurisation des lieux publics, matériel de la police municipale) au soutien au tissu associatif à destination des jeunes, des victimes, des détenus et favorisant l’insertion sociale, la citoyenneté, le sport et les loisirs. Il en résulte aux yeux du rapporteur spécial que le FIPD s’apparente à un instrument de la politique de la ville à disposition des préfets. C’est la raison pour laquelle il s’interroge sur l’opportunité de supprimer ce fonds et de le remplacer par une augmentation des dotations aux collectivités territoriales ou aux associations via les programmes relevant des ministères susceptibles d’être concernés (éducation nationale et jeunesse, justice, transition écologique et cohésion des territoires…). À défaut d’une telle suppression, le rapporteur spécial recommande de mieux contrôler l’utilisation de ce fonds, d’autant plus que la création de la DEPSA va recentrer l’action du FIPD en direction des associations. Il apparaît en conséquence indispensable que les subventions allouées fassent l’objet de conventions avec des objectifs quantitatifs et qualitatifs contraignants. Il apparaît également que cette politique publique souffre de l’absence d’indicateurs de performances qui ne permet pas de mesurer l’efficience de la dépense publique dans un contexte marqué par une hausse de la délinquance en 2022 d’après les statistiques du MIOM.

recommandations du rapporteur spécial Recommandation n° 1 : remplacer le FIPD par : – une augmentation des dotations aux collectivités territoriales, plus particulièrement de la DETR ; – un transfert des crédits alloués aux associations à d’autres programmes du budget général de l’État. Recommandation n° 2.1 : mettre fin au caractère interministériel du FIPD : – transférer ses crédits du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur au programme 354 Administration territoriale de l’État ; – remplacer le CIPDR par un groupe de travail présidé par le secrétaire général du MIOM et réunissant des représentants d’autres ministères. Recommandation n° 2.2 : réformer la gestion administrative du FIPD : – créer une direction ou une délégation ministérielle au sein du secrétariat général du ministère ; – mettre en place une gestion des postes et des effectifs s’appuyant sur un schéma d’emploi adapté aux orientations données à l’organisation (Cour des comptes) ; – mettre en place une organisation garantissant le strict respect des règles de gestion des crédits centraux du FIPD (Cour des comptes). Recommandation n° 2.3 : rendre les conventions d’attribution de subventions au titre des appels à projet du FIPD plus contraignantes, notamment par la définition d’objectifs quantitatifs et qualitatifs. Recommandation n° 2.4 : transmettre l’instruction ministérielle annuelle relative aux orientations stratégiques du FIPD aux préfets avant le début de l’année civile. Recommandation n° 2.5 : respecter l’article D. 132‑2 du code de la sécurité intérieure qui dispose que le CIPDR « adopte chaque année un rapport transmis au Parlement retraçant les résultats de la politique de prévention de la délinquance et de la radicalisation, et exposant les orientations de l’État en ce domaine ». Recommandation n° 2.6 : créer des indicateurs de performance relatifs au FIPD.

   INTRODUCTION

Le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) est un dispositif qui permet de subventionner des collectivités territoriales et des associations au titre de leurs actions visant à prévenir et empêcher la commission de certaines infractions. Il permet également le financement de projets destinés à lutter contre la radicalisation.

Ses crédits sont regroupés au sein du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE). En 2024, ils s’élèvent à 62,43 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).

Le FIPD est régulièrement l’objet d’amendements au moment de la discussion des projets de loi de finances (PLF). Lors de l’examen du PLF pour 2024, le rapporteur spécial s’était engagé, devant les membres de la commission, à y consacrer ses travaux du Printemps de l’évaluation. Au cours de l’année 2023, le FIPD avait d’ailleurs fait l’objet d’une polémique concernant l’un de ses appels à projet nationaux lancé en 2021, le « fonds Marianne », qui mettait en cause l’octroi de plusieurs subventions à des associations dans le but de promouvoir les valeurs républicaines et de combattre les discours séparatistes.

Le rapporteur spécial n’a pas souhaité employer ses pouvoirs pour faire à nouveau la lumière sur cette affaire qui a déjà fait l’objet de rapports accablants de la part de l’Inspection générale de l’administration (IGA) et d’une commission d’enquête du Sénat. De plus, une information judiciaire a été ouverte par le parquet national financier (PNF) à l’encontre de ses protagonistes. Le rapporteur spécial a préféré aller au-delà de cette grave défaillance portant sur un seul appel à projet au niveau national pour s’interroger sur le fonctionnement et la pertinence du FIPD dans son ensemble.

En effet, ce fonds est principalement destiné à financer la réalisation d’actions en faveur de la prévention de la délinquance et de la radicalisation au niveau local. Jusqu’en 2023, ses subventions se répartissaient pour moitié entre les collectivités territoriales, essentiellement les communes, et des associations porteuses de projets. La gestion du FIPD apparaît très déconcentrée et relève en pratique des préfets, bien que son pilotage soit censé être exercé par un comité interministériel.

À l’issue de ses travaux, le rapporteur spécial juge que l’efficacité du FIPD dans la prévention de la délinquance et de la radicalisation reste à démontrer. Le caractère multiple des objectifs qui lui sont assignés témoigne d’un périmètre en réalité mal défini. Le rapporteur spécial est donc favorable au remplacement de ce fonds par une augmentation des dotations aux collectivités territoriales et des subventions aux associations impliquées. À défaut d’une suppression du FIPD, il invite le Gouvernement à mieux contrôler son utilisation et à évaluer ses résultats au regard des missions qui lui incombent.

 

 

I.   le fipd permet le financement d’actions de prévention de la délinquance et de la radicalisation portées par les collectivités et des associations au niveau local

Le comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) fixe les orientations d’utilisation des crédits du FIPD et les délègue aux préfets. Ces derniers les versent à des collectivités territoriales et à des associations ayant répondu à des appels à projet au niveau départemental.

Les projets financés doivent s’inscrire dans l’un des quatre objectifs assignés au FIPD, à savoir la prévention de la délinquance, la sécurisation, la prévention de la radicalisation ou encore la sécurisation des sites sensibles.

A.   Un fonds en principe interministériel mais dont les crédits relèvent du ministère de l’intérieur et des outre-mer

Le FIPD a été créé en 2007 à l’initiative du Parlement pour soutenir des actions de lutte contre la délinquance au niveau local. Son périmètre a été élargi à la prévention de la radicalisation en 2015 à la suite de la vague d’attentats islamistes qui ont touché le territoire national.

Doté d’un budget de près de 70 millions d’euros en moyenne jusqu’en 2023, le FIPD permet de subventionner pour moitié des collectivités territoriales, principalement les communes, et, pour l’autre moitié, des associations. Si les premières se servent de ces crédits pour financer des installations de vidéo-protection ou l’équipement des polices municipales, les secondes sont porteuses de projet visant à l’insertion socio-économique des personnes susceptibles de basculer dans la délinquance, voire la radicalisation religieuse.

1.   Créé initialement pour participer à la lutte contre la délinquance, le FIPD a vu ses objectifs étendus à la prévention de la radicalisation et au combat contre les dérives sectaires

L’article 5 de la loi n° 2007‑297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a créé un fonds interministériel destiné, dans sa rédaction initiale, « à financer la réalisation d’actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance [associant le représentant de l’État et le maire] et dans le cadre de la contractualisation mise en œuvre entre l’État et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville ».

Cette disposition était issue d’un amendement de la commission des lois du Sénat. D’après le rapporteur du projet de loi, le sénateur Jean‑René Lecerf, la création de ce fonds devait répondre à trois objectifs :

– assurer une meilleure lisibilité des financements d’actions de prévention de la délinquance ;

– renforcer l’efficacité des actions menées localement ;

– cibler les actions menées sur les territoires prioritaires pour la prévention de la délinquance.

Initialement, la gestion du FIPD avait été confiée à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSÉ). Cet établissement public était chargé de contribuer « à des actions en faveur des personnes rencontrant des difficultés d’insertion sociale ou professionnelle » ([1]). Dans cette perspective, elle devait mener « directement des actions ou accorde[r] des concours financiers […], notamment dans le cadre d'engagements pluriannuels, aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale compétents et aux organismes publics ou privés, notamment les associations, qui conduisent des opérations concourant à ces objectifs ». Les dépenses du fonds étaient alors financées par le budget de cet opérateur, en partie grâce au produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation.

Suite à la suppression de l’ACSÉ au 1er janvier 2016, en application de l’article 14 de la loi n° 2014‑173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, les crédits du FIPD ont été directement rattachés au budget général de l’État ([2]). Dans un premier temps, ils ont été regroupés au sein du programme 122 Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales avant d’être, dès l’année suivante, inscrits sur le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l’État (AGTE). Depuis, le FIPD n’est plus financé par le produit d’une taxe affectée mais uniquement par les dépenses d’intervention de ce programme du ministère de l’intérieur et des outre-mer (MIOM).

En plus de la prévention de la délinquance, la loi de finances pour 2016 a également confié au FIPD le financement d’actions de prévention de la radicalisation. Le rapporteur spécial observe que l’exposé des motifs du projet de loi de finances ne donnait curieusement aucune justification à cet objectif supplémentaire, le Gouvernement se limitant à expliquer les raisons du rattachement du FIPD au budget général. Il remarque également que la prévention de la radicalisation n’a fait l’objet d’aucun débat, ni à l’Assemblée nationale, ni au Sénat. Il convient toutefois de rappeler, comme cela a été souligné lors des auditions conduites par le rapporteur spécial, que cette nouvelle mission confiée au FIPD faisait suite aux attentats de janvier 2015 contre la rédaction de Charlie Hebdo et la supérette Hyper Cacher.

Enfin, le décret du 15 juillet 2020 ([3]) a rattaché la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) au secrétaire général du CIPDR, lequel en assure la présidence. La Miviludes était jusqu’alors placée sous l’autorité du Premier ministre. Ses dépenses d’intervention au titre de la lutte contre les dérives sectaires sont désormais regroupées avec celles destinées à la prévention de la radicalisation.

2.   Le budget annuel du FIPD s’élève à environ 70 millions d’euros en moyenne depuis 2016

Les crédits du FIPD étant regroupés au sein du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission AGTE, ils sont placés sous la responsabilité du secrétaire général du MIOM. La gestion opérationnelle relève, quant à elle, du secrétaire général du CIPDR en sa qualité de responsable de BOP ([4]).

Conformément à l’article R. 132‑4‑2 du code de la sécurité intérieure, les crédits du FIPD sont délégués aux préfets. La répartition entre les départements relève de la compétence du secrétaire général du CIPDR.

Une partie des crédits du FIPD peut toutefois être directement dépensée par le comité pour le « financement d’actions justifiant une coordination particulière ou une intervention renforcée ». Au cours des cinq dernières années, seulement 10 % des crédits n’ont pas été déconcentrés.

Suite à l’affaire du fonds Marianne, il a été décidé, dans l’attente d’une réforme du pilotage du FIPD, que plus aucun appel à projet ne serait lancé au niveau national. Les crédits centraux du fonds ne viennent donc qu’appuyer des projets déjà soutenus au niveau local et qui revêtent une importance particulière. En 2023, c’était le cas du plan « Marseille en grand » (3,5 millions d’euros) ou encore des communes de la Seine‑Saint-Denis concernées par l’accueil des Jeux olympiques et paralympiques (JOP) de 2024 (4 millions d’euros).

Depuis son rattachement au budget général de l’État et, plus exactement, à celui du MIOM, les dépenses du FIPD se sont élevées en moyenne à 68,36 millions d’euros par an. En 2023, elles ont atteint 83,45 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 75,84 millions d’euros en crédits de paiement (CP).

La loi de finances pour 2024 ([5]) a doté ce fonds de 62,43 millions d’euros en AE et en CP. Il s’agit là d’une baisse en trompe-l’œil dans la mesure où les crédits destinés au financement d’équipements de vidéo-protection par les communes (cf. infra) ne relèvent plus du CIPDR mais de la nouvelle direction des entreprises et partenariats de sécurité et des armes (DEPSA). Ce service à compétence nationale a été créé en juillet 2023 ([6]) en application de la loi d’orientation et de programmation du ministère de l’intérieur (LOPMI) ([7]) entrée en vigueur la même année. Depuis le 1er janvier 2024, ses crédits (24,97 millions d’euros) sont retracés dans la nouvelle action 11 Équipements de vidéo‑protection et de surveillance électronique du ministère de l’intérieur, des collectivités et des acteurs privés.

évolution des crédits du fipd

(en millions d’euros de crédits de paiement)

Source : commission des finances d’après les rapports annuels de performances.

En 2023, les crédits du FIPD ne représentaient que 4,1 % des CP exécutés du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Le rapporteur spécial observe qu’ils constituaient néanmoins la majeure partie des dépenses d’intervention du programme (95,54 millions d’euros), le FIPD demeurant le seul instrument de politique publique de ce support budgétaire, les autres actions relevant en effet de fonctions transversales de l’administration centrale du MIOM (activités d’état-major, d’expertise, de conseil et de contrôle).

B.   Une gestion déconcentrée, des objectifs multiples

Quatre objectifs sont assignés au FIPD dans le cadre de la prévention de la délinquance et de la radicalisation. Inégaux par les moyens qui leur sont alloués, ils apparaissent également très différents dans leur modalité de mise en œuvre.

L’action du FIPD repose sur le financement de collectivités territoriales et d’associations au niveau local au titre de projets qu’elles portent dans la prévention de la délinquance et de la radicalisation. La soustraction des crédits destinés aux équipements de vidéo‑protection, à partir de 2024, devrait mécaniquement renforcer la part que représente le tissu associatif parmi les bénéficiaires du FIPD dans les années à venir.

1.   Le FIPD finance des actions de prévention de la délinquance et de la radicalisation ainsi que des projets de sécurisation

Le pilotage du FIPD obéit aux orientations définies par le CIPDR dans le cadre de la stratégie nationale de prévention de la délinquance 2020‑2024. Il en découle actuellement quatre objectifs assignés à l’utilisation des crédits de ce fonds interministériel, improprement appelés « programmes » par le MIOM.

 

répartition des dépenses engagées en fonction des objectifs du fipd

(en millions d’euros d’AE)

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performances de 2023.

a.   La prévention de la délinquance (programme D)

Premier objectif par les moyens qui y sont alloués (34,89 millions d’euros engagés en 2023), la prévention de la délinquance au sens strict (dite « programme D ») repose sur les financements d’actions :

– en direction des jeunes (prévention de la récidive, lutte contre le décrochage scolaire, promotion de la citoyenneté, promotion de la citoyenneté, alternatives aux poursuites et à l’incarcération) ;

– en prévention des violences faites aux femmes, des violences intrafamiliales et de l’aide aux victimes, ainsi que le financement de postes d’intervenants sociaux en commissariat et en gendarmerie (ISCG) ([8]) ;

– en amélioration de la tranquillité publique (médiation et de dialogue police‑population, aménagements de sécurité, financement de postes de coordonnateurs des plans locaux de prévention de la délinquance, soutien et ingénierie de projets).

b.   La sécurisation (programme S)

Destinataire de 32,61 millions d’euros en AE en 2023, cet objectif concerne le financement d’équipements et de fournitures nécessaires pour assurer la sécurité sur la voie publique, hors sites sensibles (qui font l’objet du programme K).

Ce programme permet au FIPD de soutenir financièrement les communes pour l’installation de caméras de surveillance et l’achat de matériel pour la police municipale. Ses crédits servent également à participer aux travaux de sécurisation des établissements scolaires par les collectivités territoriales concernées ([9]).

Depuis le 1er janvier 2024, les équipements de vidéo-protection des communes ne sont plus financés par le FIPD mais par les crédits de la DEPSA (cf. supra). Les autres dépenses de sécurisation demeurent dans le périmètre du fonds interministériel.

c.   La prévention de la radicalisation (programme R)

Le « programme R » permet au FIPD de financer des actions au titre de la lutte contre la radicalisation. Ces interventions comprennent :

– la rémunération de référents de parcours de radicalisation ;

– la diffusion de contre-discours républicain ;

– le soutien à l’insertion socio-économique ;

– le soutien à la parentalité ;

– la sensibilisation et la lutte contre les dérives sectaires ([10]).

En 2023, 10,21 millions d’euros ont été engagés au titre de la prévention de la radicalisation.

d.   La sécurisation des sites sensibles (programme K)

La protection de certains lieux particulièrement exposés au risque terroriste fait l’objet d’un programme spécifique qui est distinct de l’objectif « S ». Il s’agit principalement de lieux de cultes ou d’écoles confessionnelles.

En 2023, 5,73 millions d’euros ont été alloués pour sécuriser ces espaces sensibles.

2.   Les crédits du FIPD sont alloués pour moitié aux collectivités territoriales et pour l’autre moitié à des associations locales

Un peu moins de la moitié des crédits du FIPD (48,4 % en 2023) sont alloués à des collectivités territoriales.

Ces dépenses servent principalement à financer l’équipement de communes en matériel de vidéo-protection (29,2 millions d’euros en 2023). La plupart des autres crédits du FIPD permettent de rémunérer des ISCG auprès des forces de l’ordre (4 millions d’euros) et de sécuriser les établissements scolaires (2 millions d’euros).

principales dépenses des collectivités territoriales
financées à l’aide du fipd

Source : commission des finances d’après les réponses au questionnaire.

Le principal « programme » du FIPD dont bénéficient les collectivités territoriales est donc le programme S (sécurisation).

Il faut également noter que plusieurs collectivités ont été destinataires de crédits centraux du FIPD, c’est-à-dire directement du CIPDR et non du préfet au niveau départemental :

– la ville de Marseille (3,5 millions d’euros) dans le cadre du plan « Marseille en Grand » ;

– la ville de Nantes (1,8 million d’euros) en application du contrat de sécurité intégré (CSI) ([11]) signé en 2021 ;

– le département de Mayotte (1 million d’euros) afin de lutter contre l’insécurité sur l’île ;

– diverses communes de Seine-Saint-Denis au titre de la sécurisation des lieux publics dans la perspective de l’accueil d’épreuves pendant les JOP de 2024 (4 millions d’euros au total).

Le rapporteur spécial observe un décalage sensible entre le niveau d’engagement des dépenses du FIPD en faveur des collectivités territoriales et celui de leur exécution. En 2023, 40,52 millions d’euros d’AE ont été consommés mais seulement 33,77 millions de CP. Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission AGTE, la Cour des comptes remarque que « sur l’ensemble de la période 2016-2023, l’essentiel des restes à payer est constitué par le volet « S » sécurisation du FIPD (31,26 millions d’euros) et plus particulièrement par la vidéo-protection qui représente à elle seule 27,12 millions d’euros soit 87 % des restes à payer du volet « S » et 65 % de l’ensemble des restes à payer ».

L’autre moitié des crédits du FIPD est allouée aux associations, soit 41,87 millions d’euros en AE et 40,90 millions d’euros en CP en 2023. Ils concernent essentiellement les programmes D (prévention de la délinquance), R (prévention de la radicalisation) et K (sécurisation de sites sensibles). Le tissu associatif local ne participe pas exactement aux mêmes actions que les collectivités territoriales à l’exception du financement des ISCG réparti pour moitié entre les deux.

Le rapporteur spécial regrette que la déconcentration des crédits du FIPD ne permette pas au secrétariat général du CIPDR d’identifier l’ensemble des associations bénéficiaires du fonds interministériel. Toutefois, sur la base des données communiquées par le Gouvernement au Parlement dans l’annexe générale (« jaune ») du PLF pour 2024 consacré à l’effort financier de l’État en faveur des associations, il est possible de recenser 1 771 structures ayant reçu une subvention du FIPD en 2022 ([12]).

Au cours de cette année-là, le montant moyen de subvention par association au titre du FIPD s’élevait à 19 160 euros. Une soixantaine de structures ont bénéficié de plus de 100 000 euros de subventions. Un millier environ ont perçu une subvention inférieure ou égale à 10 000 euros.

cinq premières associations bénéficiaires du fipd en 2022

Association	Subvention en 2022	Volet du FIPD
Association consistoriale israélite de Paris (ACIP)	474 341 €	K – Sécurisation de sites sensibles
Association d’aide aux victimes d’actes de délinquance (AVAD)	357 317 €	D – Prévention de la délinquance
Association départementale pour le développement des actions de prévention des Bouches-du-Rhône (ADDAP 13)	330 500 €
Fraternité générale	298 050 €	R – Prévention de la radicalisation
Fondation pour l’action et la recherche en handicap et santé mentale (ARHM)	295 500 €	D – Prévention de la délinquance

Source : commission des finances d’après le « jaune » Associations annexé au PLF pour 2024.

Dans le département de la Marne, 12 associations ont bénéficié des crédits du FIPD pour un montant total de près de 240 000 euros, toutes en rapport avec son premier volet d’après les données du jaune Associations du PLF pour 2024.

associations subventionnées au titre du fipd dans la marne en 2022

Association	Subvention en 2022	Volet du FIPD
Mouvement d’action et de réflexion pour l’accueil et l’insertion sociale (Le MARS)	138 500 €	D – Prévention de la délinquance
Mission locale pour la jeunesse de Reims	22 500 €
Centre de loisirs jeunes de la sécurité publique (CLJ)	18 000 €
Union départementale des associations familiales (UDAF)	17 000 €
Centre d’information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF)	12 000 €
Association des cadets de la Gendarmerie nationale	9 206 €
Mission locale pour la jeunesse de Châlons-en-Champagne	7 000 €
Association des cités en Champagne de prévention (ACCP)	6 000 €
Association régionale études, thérapies, aide à la famille (ARETAF)	2 900 €
Mouvement français pour le planning familial (Reims)	2 400 €
Paroles de parents	2 000 €
Rosace	2 000 €

Source : commission des finances d’après le « jaune » Associations annexé au PLF pour 2024.

II.   l’efficacité du fipd dans la prévention de la délinquance et de la radicalisation reste à démontrer

Le rapporteur spécial porte un avis mitigé sur la pertinence du FIPD. Il s’étonne que, malgré l’élargissement de son champ d’intervention et la progression de ses dépenses, aucune évaluation n’ait été menée par le Gouvernement quant à son efficacité.

Faute d’avoir pu démontrer son efficacité dans la prévention de la délinquance et de la radicalisation, le rapporteur spécial préconise de mettre fin à ce fonds interministériel. Les actions qu’il permettait de financer pourraient aussi bien être soutenues par une augmentation des dotations aux collectivités territoriales et par l’octroi de subventions à partir d’autres programmes du budget général de l’État. À défaut d’une telle suppression, le rapporteur spécial recommande de mieux contrôler l’utilisation du FIPD et d’évaluer ses résultats.

A.   Un outil au périmètre mal défini dont la pertinence interroge

La gestion du FIPD étant très déconcentrée, le CIPDR joue un rôle mineur dans le pilotage de ses crédits. Le fonctionnement de ce comité interministériel, rarement réuni, repose sur un secrétariat général qui n’a pas de statut et dont l’affaire du « fonds Marianne » a révélé de graves lacunes.

Si la loi du 5 mars 2007 confie au FIPD la mission de « financer la réalisation d’actions en faveur de la prévention de la délinquance [et] de la radicalisation », force est de constater que le législateur ne dispose pas d’éléments pour mesurer l’atteinte de ces objectifs.

1.   Un fonds qui souffre d’un réel défaut de pilotage

Le premier constat que le rapporteur spécial peut dresser du FIPD est que ce fonds n’a d’interministériel que le nom. En effet, ses crédits relèvent exclusivement du MIOM et sont placés sous la responsabilité de son secrétaire général.

Bien que presque l’ensemble du Gouvernement soit en principe représenté au sein du CIPDR (cf. supra), force est de constater que les ministères autres que celui de l’intérieur interviennent peu dans le processus de décision relatif à l’emploi des crédits du FIPD. Le rapporteur spécial note à cet égard que ce comité interministériel ne s’est pas réuni depuis le mois d’avril 2019, c’est‑à‑dire depuis la présentation par le Premier ministre de la stratégie nationale de prévention de la délinquance 2020‑2024.

Cette situation apparaît comme l’héritage de l’historique du FIPD. En effet, ce fonds était initialement géré par l’ACSÉ, avant sa suppression en 2016. Cet établissement public était régi par le code de l’action sociale et des familles et placé sous la tutelle du ministre chargé de la ville. Toutefois, il revenait, dès sa création, au CIPDR de fixer les orientations et de coordonner l’utilisation des crédits du FIPD, comité interministériel dont le secrétaire général était, dès le départ, placé auprès du ministre de l’intérieur ([13]). Le rapporteur spécial observe que le rattachement des crédits du FIPD à la mission AGTE l’a, de fait, complètement intégré dans le périmètre budgétaire du MIOM, ce qui a rendu encore plus théorique le caractère interministériel de ce fonds ainsi que de son comité d’orientation et de coordination.

Concernant le CIPDR, il est important de relevé que celui-ci ne dispose pas formellement d’un secrétariat général. Si la fonction de son secrétaire général est bien prévue dans les textes, le personnel qui lui est affecté est dépourvu d’un statut propre, comme l’a souligné la Cour des comptes dans un récent rapport qu’elle lui a consacré ([14]). Une soixantaine d’agents travaillent pourtant pour le CIPDR dont près d’un tiers d’entre eux sont mis à disposition par d’autres administrations.

La Cour des comptes observe par ailleurs que « durant les dernières années, afin de répondre aux orientations nationales, le secrétariat général a adapté son organisation afin de prendre en charge la lutte contre les séparatismes et le repli communautaire et la diffusion d’un contre-discours républicain », ce qui a conduit à une hausse des effectifs, passés de 23 agents en 2018 à 65 (dont 10 au titre de la Miviludes) en 2022. Le rapporteur spécial constate que l’emploi des ressources humaines du CIPDR ne reflète pas la consommation des crédits du FIPD. En effet, 17 emplois sont affectés à une « unité de contre-discours républicain », soit plus du quart des effectifs du secrétariat général, alors que l’ensemble des actions financées au titre du volet « R » (prévention de la radicalisation) ne représentaient que 12,2 % des dépenses engagées par le FIPD en 2023, dépenses qui ne se limitent d’ailleurs pas à la réponse aux discours séparatistes (cf. supra).

Quant aux crédits centraux du FIPD, c’est-à-dire ceux directement gérés par le CIPDR, la Cour des comptes s’alarme d’un « niveau de maîtrise insuffisant des procédures d’instruction, d’exécution et de contrôle des bénéficiaires » et dénonce également « une absence globale de rigueur dans la gestion des opérations de subvention gérées au niveau central ». Le rapporteur spécial estime que l’affaire du fonds Marianne est un cas emblématique, malheureusement non isolé, de ces dysfonctionnements structurels.

 

Enfin, il convient de rappeler que la gestion des crédits du FIPD est très déconcentrée, ce qui laisse une marge de manœuvre certaine aux préfets chargés d’attribuer des subventions dans le cadre d’appels à projet au niveau départemental. Il ressort des travaux du rapporteur spécial que le CIPDR se borne à fixer des orientations générales pour l’attribution des fonds au travers d’une instruction du ministre de l’intérieur et des outre-mer sans contrôle postérieur des financements alloués par les représentants de l’État.

Comme l’a regretté la Cour des comptes, il déplore d’ailleurs que cette instruction annuelle soit tardivement transmise aux préfets, généralement au cours du premier trimestre de l’année d’emploi des fonds, ce qui peut retarder le lancement des appels à projet. Certaines préfectures devancent toutefois la réception de l’instruction ministérielle. La préfecture de police des Bouches‑du-Rhône indique, par exemple, avoir « pris les devants face à cette problématique ». Par conséquent, elle publie l’appel à projet dès le mois de novembre de l’année précédente en anticipant les orientations. Elle ne constate « aucun changement important imposant une modification », l’appel se révélant conforme « à la fois aux précédentes orientations et à la stratégie nationale de prévention de la délinquance ».

2.   Une évaluation de la performance de la dépense qui reste à réaliser

En 2023, le FIPD représentait environ 80 % des dépenses d’intervention du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur en AE et en CP et près de 40 % au niveau de l’ensemble de la mission AGTE. Pourtant, aucun indicateur de performance ne mesure son effet alors que ce fonds constitue pratiquement le seul instrument de politique publique dont dispose le programme.

Les six indicateurs présentés au Parlement ne correspondent qu’aux trois objectifs transversaux assignés à l’administration centrale du MIOM : optimiser la fonction juridique du ministère ; améliorer la performance des fonctions supports ; engager une transformation du numérique. Les projets et les rapports annuels de performance détaillent l’engagement et l’exécution des crédits par volet du FIPD mais ne donnent guère d’autres informations sur l’emploi et l’effet de ces dépenses, ce que regrette le rapporteur spécial.

L’article D. 132‑2 du code de la sécurité intérieure dispose que le CIPDR « adopte chaque année un rapport transmis au Parlement retraçant les résultats de la politique de prévention de la délinquance et de la radicalisation, et exposant les orientations de l’État en ce domaine ». Comme le dénonce la Cour des comptes, ce document n’est plus transmis depuis novembre 2018. Le dixième et dernier rapport au Parlement du CIPDR portait sur les années 2016 et 2017.

Il a été expliqué au rapporteur spécial que le document de politique transversale (« orange » budgétaire) annexé au projet de loi de finances consacré à la prévention de la délinquance et de la radicalisation faisait office de rapport du CIPDR au Parlement. Cette justification ne convainc pas le rapporteur spécial, d’autant plus que les crédits du FIPD ne représentent qu’une faible fraction de l’ensemble des dépenses destinées à cette politique transversale.

En 2022, les 74,72 millions d’euros d’AE et les 75,3 millions d’euros de CP du FIPD n’équivalaient qu’à 2,2 % de l’ensemble des crédits du budget général de l’État destinés à la prévention de la délinquance et de la radicalisation (3,47 milliards d’euros en AE et 3,43 milliards d’euros en CP).

contribution des programmes du budget général de l’état à la prévention de la délinquance et de la radicalisation en 2022

(1) Sont comptabilisés, pour le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, les crédits du FIPD (75,3 millions d’euros) ainsi qu’une partie des dépenses de personnel (3,44 millions d’euros).

Source : DPT Prévention de la délinquance et de la radicalisation annexé au PLF pour 2024.

B.   à défaut d’une suppression du fonds, IL APPARAÎT NÉCESSAIRE DE mieux contrôler son utilisation et évaluer ses résultats

Le rapporteur spécial défend l’idée d’un remplacement du FIPD par une hausse des dotations aux collectivités territoriales et l’attribution de subventions aux associations via d’autres programmes.

Si le FIPD est maintenu en l’état, il préconise de resserrer son contrôle par le Gouvernement et de mieux évaluer son efficacité.

1.   Un fonds à supprimer ?

Les travaux du rapporteur spécial ne lui ont permis d’être convaincu de la pertinence de ce fonds interministériel pour lutter contre la délinquance et la radicalisation.

La prévention de ces phénomènes étant protéiforme, elle favorise naturellement un foisonnement d’actions susceptibles d’être financées par les crédits de la mission AGTE. Pris au sens littéral, leur objet est en effet d’éviter que des infractions soient commises (prévention de la délinquance) et de conjurer le fait qu’un individu devienne plus intransigeant et, ce faisant potentiellement plus dangereux, dans la pratique de sa religion (prévention de la radicalisation). Dès lors, les objectifs poursuivis par les dépenses du FIPD se confondent avec ceux du maintien de l’ordre et de l’action sociale, voire de la vie associative et culturelle.

Le document de politique transversale relatif à la prévention de la délinquance et de la radicalisation en témoigne. Il met bien en exergue le fait que les vecteurs de ces actions sont nombreux. Cette politique mobilise tout d’abord des crédits issus des budgets de ministères régaliens comme ceux de la mission Sécurités (2,39 milliards d’euros de CP en 2022) ou de la mission Justice (0,12 milliard d’euros) mais aussi ceux d’autres ministères si l’on prend en compte les crédits de la mission Enseignement scolaire (0,7 milliard d’euros) ou de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (0,07 milliard d’euros).

Cette confusion des moyens d’action se manifeste dans l’objet des subventions allouées aux associations bénéficiaires du FIPD (cf. supra) : lutte contre les violences intrafamiliales ; soutien à l’insertion sociale ; aide à la parentalité ; sensibilisation aux dérives sectaires… Le rapporteur spécial ne remet nullement en cause les effets que peuvent avoir les projets associatifs en matière de prévention de la délinquance et de la radicalisation mais il estime qu’il ne devrait pas être du ressort du ministre de l’intérieur et des outre-mer et, surtout, des préfets de financer sur leur budget des politiques de la ville ou de cohésion sociale.

Quant au soutien à certaines dépenses des collectivités territoriales, il concerne principalement l’équipement en vidéo-protection des communes. Ce financement n’est d’ailleurs plus porté par le FIPD à proprement parler depuis le 1er janvier 2024 mais par la DEPSA, dont les crédits d’intervention relèvent également du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission AGTE. La participation aux dépenses de vidéo-protection continuera toutefois de reposer sur un fonctionnement similaire à celui du FIPD.

Dès lors, le rapporteur spécial propose de supprimer le FIPD et de le remplacer par d’autres sources de financement.

Premièrement, les crédits alloués aux collectivités territoriales au titre du FIPD (essentiellement destinés à l’équipement des policiers municipaux et à la sécurisation des établissements scolaires publics) pourraient faire l’objet d’une dotation. Eu égard aux coûts que ces dépenses représentent pour les communes les plus petites, le rapporteur spécial propose d’augmenter en priorité la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR). Celle-ci pourrait également porter le financement de la vidéo-protection en lieu et place des crédits de la nouvelle DEPSA.

Deuxièmement, les crédits destinés aux associations au titre des actions contre la délinquance et la radicalisation pourraient être regroupés au sein de programmes plus pertinents au regard de leur objet comme :

– le programme 147 Politique de la ville de la mission Cohésion des territoires ;

– le programme 230 Vie de l’élève de la mission Enseignement scolaire ;

– le programme 101 Aide aux victimes de la mission Justice ;

– les programmes 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales, 137 Égalité entre les femmes et les hommes et 304 Inclusion sociale et protection des personnes de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

– le programme 219 Sport de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

Ces programmes contribuent d’ores et déjà à la politique transversale de prévention de la délinquance et de la radicalisation.

Les subventions à certaines associations pour sécuriser des sites cultuels particulièrement exposés au risque terroriste (volet « K » du FIPD) constituent un cas particulier. Ces dépenses pourraient continuer à être financées à partir du programme 216 Conduite et politiques de l’intérieur, d’autant plus que ce programme porte aussi les frais d’entretien des cultes dans les départements concordataires (Bas‑Rhin, Haut‑Rhin et Moselle).

Une alternative à la hausse à due concurrence des crédits des programmes évoqués ci-dessus en remplacement des subventions du FIPD serait d’augmenter les dotations aux collectivités territoriales de manière à ce qu’elles puissent elles-mêmes apporter des financements à des projets associatifs. Les départements semblent être la catégorie de collectivité la plus pertinente dans la mesure où « le conseil départemental concourt aux actions de prévention de la délinquance dans le cadre de l’exercice de ses compétences d’action sociale » en application de l’article L. 132‑15 du code de la sécurité intérieure. De plus, le département, en tant qu’échelon de l’administration territoriale de l’État, est actuellement le niveau de gestion du FIPD.

Le rapporteur spécial considère qu’un transfert des subventions du FIPD aux associations à d’autres programmes ministériels s’inscrirait pleinement dans la logique de ce que devait initialement être ce fonds interministériel. En effet, il faut rappeler que le législateur avait confié, en 2007, la gestion de ces crédits à l’ACSÉ, établissement public dont la mission principale était précisément de « contribue[r] à des actions en faveur des personnes rencontrant des difficultés d’insertion sociale ou professionnelle » ([19]). Cette agence pouvait ainsi accorder des concours financiers « aux collectivités territoriales, aux établissements publics de coopération intercommunale compétents et aux organismes publics ou privés, notamment les associations ». Le rapporteur spécial note que l’ACSÉ était d’ailleurs sous la tutelle du ministre chargé de la ville et non sous celle du ministre de l’intérieur.

2.   Mieux contrôler les dépenses du FIPD et évaluer leur effet sur la délinquance et la radicalisation

Bien que le rapporteur spécial soit favorable à une suppression du FIPD, il tient néanmoins à formuler plusieurs recommandations le concernant dans l’hypothèse d’un maintien de celui-ci dans les années à venir. Ces propositions s’articulent autour d’un meilleur contrôle de l’usage des fonds et d’une mesure de leur efficacité au regard des objectifs poursuivis.

Afin de resserrer le contrôle de l’exécution des crédits du FIPD, le rapporteur spécial préconise de mettre fin au caractère interministériel, essentiellement théorique, de ce fonds en formalisant son intégration pleine et entière au sein du MIOM. Il pourrait d’ailleurs être rattaché au programme 354 Administration territoriale de l’État de la mission AGTE eu égard au caractère déconcentré de ce fonds. Le CIPDR serait remplacé par un groupe de travail réunissant, sous l’égide du secrétaire général du MIOM, des représentants des autres ministères susceptibles d’être impliqués dans la prévention de la délinquance et de la radicalisation.

L’organisation administrative de ce fonds pourrait également être remise à plat. Le secrétariat général du CIPDR, qui n’a d’ailleurs pas d’existence formelle, pourrait devenir une direction ou une délégation ministérielle placée sous l’autorité du secrétaire général du MIOM. Le rapporteur spécial fait également siennes deux recommandations formulées par la Cour des comptes relatives à cette organisation et à la gestion des emplois et des compétences.

Concernant les crédits du FIPD alloués aux collectivités territoriales et aux associations, le rapporteur spécial recommande que les conventions d’attribution de subvention soient plus contraignantes et contiennent des objectifs quantitatifs et qualitatifs. Force est de constater que les modèles actuels de convention se bornent à régir les conditions techniques de versement des financements suite à la sélection d’un projet par le préfet.

Recommandation n° 2.3 : rendre les conventions d’attribution de subventions au titre des appels à projet du FIPD plus contraignantes, notamment par la définition d’objectifs quantitatifs et qualitatifs.

Ce renforcement du contrôle de l’argent public versé à des structures associatives est d’autant plus important que le FIPD bénéficiera principalement à celles-ci dans les années à venir, dans la mesure où l’équipement en vidéo-protection des communes ne fait plus partie du champ de ce fonds depuis le 1er janvier 2024. L’affaire du « fonds Marianne » a été particulièrement révélatrice de l’importance de cet enjeu.

Il est par ailleurs apparu au rapporteur spécial que les subventions aux associations sont souvent reconduites d’une année sur l’autre et font très rarement l’objet d’un remboursement.

Les appels à projet qui flèchent ces subventions devraient pouvoir être mieux préparés en amont. C’est la raison pour laquelle il semble impératif au rapporteur spécial que les instructions du ministre soient transmises aux préfets bien en amont.

Recommandation n° 2.4 : transmettre l’instruction ministérielle annuelle relative aux orientations stratégiques du FIPD aux préfets avant le début de l’année civile.

Au-delà de la question du contrôle de la dépense, il semble particulièrement nécessaire au rapporteur spécial que le Gouvernement évalue l’efficacité des politiques de prévention de la délinquance et de la radicalisation. La pertinence d’un tel outil de politique publique doit être interrogée alors que ses dépenses n’ont cessé de croître depuis sa création en 2007 alors même que les phénomènes qu’elle entend combattre n’ont guère reculé au cours de la même période. Récemment, le service statistique ministériel de sécurité intérieure faisait d’ailleurs état d’une hausse de l’ensemble des indicateurs de mesure de la délinquance en 2022 après une régression pendant la crise sanitaire ([20]).

Pour ce faire, le Gouvernement doit respecter l’obligation posée par l’article D. 132‑2 du code de la sécurité intérieure de remettre au Parlement un rapport sur les résultats de la politique de prévention de la délinquance et de la radicalisation, ce qui n’a plus été fait depuis 2018.

Recommandation n° 2.5 : respecter l’article D. 132‑2 du code de la sécurité intérieure qui dispose que le CIPDR « adopte chaque année un rapport transmis au Parlement retraçant les résultats de la politique de prévention de la délinquance et de la radicalisation, et exposant les orientations de l’État en ce domaine ».

Enfin, la loi de finances devrait assigner au programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur (ou au programme 354 Administration territoriale de l’État comme le préconise le rapporteur spécial) de la mission AGTE des objectifs relatifs à l’utilisation du FIPD dont les résultats seraient mesurés par plusieurs indicateurs de performance.

Recommandation n° 2.6 : créer des indicateurs de performance relatifs au FIPD.

 

 

   TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion de 16 heures, le mercredi 22 mai 2024, la commission des finances a entendu M. Charles de Courson, rapporteur spécial des crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État, sur son rapport d’information sur le fonds interministériel de prévention de la délinquance, présenté en application de l’article 146, alinéa 3, du règlement de l’Assemblée nationale.

M. Charles de Courson, rapporteur spécial. Pour cette édition 2024 du printemps de l’évaluation, j’ai choisi d’exercer mes pouvoirs de rapporteur spécial sur les crédits destinés au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Lors de l’examen du PLF à l’automne dernier, je m’étais engagé devant vous à procéder à l’évaluation de ce fonds. En effet, une partie importante des amendements sur la mission AGTE portait sur le FIPD.

Par ailleurs, ce fonds a été négativement mis en lumière l’année passée avec l’affaire dite du fonds Marianne. Au-delà des responsabilités individuelles dans l’attribution indue de subventions dans le cadre de cet appel à projets, j’ai voulu savoir si nous avions affaire à des défaillances isolées ou bien à des dysfonctionnements récurrents quant à la gestion du FIPD. Avant de vous présenter l’état de mes investigations à l’heure actuelle – car il s’agit d’un contrôle que je souhaite continuer à approfondir en allant dans trois départements –, je souhaiterais d’abord vous présenter le fonctionnement du FIPD et ce qu’il représente dans le budget du ministère de l’intérieur.

Le FIPD est une création de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Initialement, il était géré par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé). Après la disparition de cet établissement public, les crédits du FIPD ont été directement rattachés au ministère de l’intérieur en 2016 et ils figurent depuis dans le programme 216, Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Depuis la même année, le fonds s’est vu confier le financement d’actions de prévention de la radicalisation, dans le contexte de la série d’attentats contre notre pays en 2015. En 2023, plus de 83 millions d’euros de dépenses ont été engagés et les crédits oscillent entre 65 millions d’euros et 75 millions d’euros chaque année.

La gestion du FIPD est très déconcentrée, puisque 90 % des crédits sont consommés, au niveau départemental, par les préfets. Au niveau national, un comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) en fixe les orientations d’utilisation. Présidé par le Premier ministre, il réunit la majorité des ministres. À la suite de l’affaire du fonds Marianne et des conclusions tirées par l’Inspection générale de l’administration (IGA), aucun appel à projets national n’est actuellement piloté par le CIPDR. Les crédits qui sont aujourd’hui consommés au niveau central ne servent qu’à abonder des projets déjà sélectionnés au niveau local. En 2023, il s’agissait par exemple de la sécurisation des différents sites des Jeux olympiques, notamment en Seine-Saint-Denis, ou encore du plan « Marseille en grand ».

Concrètement, les dépenses du FIPD prennent la forme de subventions attribuées à des collectivités territoriales, mais aussi à des associations. Conformément aux orientations prises par le CIPDR, les subventions du FIPD entendent répondre à quatre objectifs, improprement appelés « programmes » par le ministère de l’intérieur.

Si l’on considère le montant des dépenses engagées, le plus important est le programme « D » de prévention de la délinquance, qui représentait 35 millions d’euros en 2023. Ces subventions permettent le financement d’actions en faveur des jeunes par la prévention de la récidive, la lutte contre le décrochage scolaire ou encore la promotion de la citoyenneté ; mais aussi des actions en faveur des victimes de violences intrafamiliales. Parmi les objectifs de ce programme, il faut également ajouter l’amélioration de la tranquillité publique par le biais de la médiation et du dialogue entre la police et la population ; et du financement de postes de coordonnateurs des plans locaux de prévention de la délinquance.

Ensuite, le programme « S » est dédié à la sécurisation, avec 33 millions d’euros de dépenses engagées en 2023. Il s’agit principalement du financement des équipements de vidéoprotection des communes, mais aussi d’aide pour l’achat de fournitures et de matériels pour les polices municipales, ou encore de subventions pour garantir la sécurité des lieux publics, notamment des établissements scolaires.

Le troisième programme, dit « R », concerne la prévention de la radicalisation, avec 10 millions d’euros en 2023. Il permet le financement des actions des référents locaux de contre-discours républicain, de soutien à l’insertion sociale ou encore à la parentalité. Enfin, le quatrième et dernier programme, avec moins de 6 millions d’euros, porte sur la sécurisation des sites exposés aux risques terroristes, par exemple des écoles confessionnelles, des églises, des synagogues.

Vous constaterez comme moi, mes chers collègues, que certaines actions financées par les crédits du FIPD n’ont qu’un lien ténu avec la lutte contre la délinquance et la radicalisation. Il est vrai que les objectifs assignés à ce fonds sont complexes à accomplir. Comment éviter que des infractions soient commises ? Comment empêcher une personne de se radicaliser et de commettre des attentats ? Force est de constater que l’absence de périmètre précis pour l’utilisation des crédits du FIPD ne peut que conduire à un foisonnement des actions subventionnées.

Dans mon département de la Marne, environ 240 000 euros de subventions ont été versés à des associations en 2022. Si plus de la moitié ont été attribués à une structure qui vient en aide aussi bien aux victimes qu’aux ex-détenus, nous y trouvons également des associations qui s’occupent de sports et de loisirs, de la représentation des familles, de l’égalité femmes - hommes, d’éducation civique, de l’accompagnement à la parentalité ou encore de la lutte contre l’exclusion sociale.

Je ne remets pas en cause la pertinence que peuvent avoir ces activités dans la prévention de la délinquance à moyen et long terme, mais cela illustre la confusion des objectifs poursuivis. De plus, comment mesurer l’effet de ces dépenses ? Il ressort de mes travaux que de nombreuses subventions sont reconduites quasi automatiquement. Les conventions qui régissent leurs versements sont très sommaires et ne comportent pas d’objectifs qualitatifs ou quantitatifs contraignants.

Plus largement, le FIPD ne fait l’objet d’aucun indicateur de performance dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances, ce qui ne permet pas au législateur de mesurer sa pertinence. Cette carence est d’autant plus problématique que les crédits du FIPD ont augmenté de plus de 20 % depuis 2016 ; et que la délinquance et la radicalisation n’ont guère régressé dans le même laps de temps. D’après les statistiques du ministère de l’intérieur, la quasi-totalité des indicateurs de la délinquance enregistrée étaient même en hausse en 2022.

Enfin, il faut avoir conscience de la faible importance du FIPD dans l’ensemble des politiques publiques qui entendent concourir à la prévention de la délinquance. D’après le document de politique transversale qui nous est communiqué au moment de l’examen du projet de loi de finances, le FIPD ne représente qu’à peine plus de 2 % des crédits destinés à cette politique publique, qui s’élèvent au total à plus de 3,7 milliards d’euros.

J’en tire la conclusion que le FIPD est finalement un instrument de politique sociale qui n’a pas sa pertinence parmi les crédits du ministère de l’intérieur pour ce qui concerne les associations. En ce qui concerne les collectivités territoriales et principalement les communes, il conviendrait, là encore, de s’interroger sur l’efficacité des équipements financés, comme la vidéoprotection, dans la prévention de la délinquance. Sans remettre en cause ces installations, on peut se demander si le FIPD était le vecteur opportun. Je précise d’ailleurs que les subventions pour la vidéoprotection ne relèveront plus du CIPDR et des crédits du FIPD au sens strict à compter de 2024.

La loi de finances distingue désormais des crédits destinés à l’équipement de caméras (à hauteur de 25 millions d’euros) du reste du FIPD, dont l’enveloppe est dès lors de 62 millions d’euros. Ces crédits seront pilotés par la direction des entreprises et partenariats de sécurité des armes (DEPSA), conformément à la Lopmi. Je suis donc d’avis de supprimer le FIPD, de le remplacer par une augmentation des dotations aux collectivités territoriales, et de transférer les crédits dont bénéficient des associations aux programmes des ministères susceptibles d’être concernés.

À défaut d’une disparition du FIPD, je préconise au moins de clarifier sa fonction et de resserrer le contrôle de ces crédits. Ces évolutions sont d’autant plus nécessaires que la création de la DEPSA et la séparation des dépenses d’intervention pour la vidéoprotection vont mécaniquement recentrer le FIPD sur les associations. Quitte à exister, le CIPDR ne devrait pas demeurer un organe inactif. Sa dernière réunion remonte à 2019 pour la détermination de la stratégie nationale de prévention de la délinquance. De même, alors qu’il est censé produire un rapport annuel au Parlement, il ne l’a plus fait depuis 2018.

De son côté, le secrétariat général du CIPDR devrait être doté d’un réel statut et son rôle de pilotage des crédits mieux assuré, comme le recommande d’ailleurs la Cour des comptes. Son rôle est d’autant plus important que la consommation des crédits est déconcentrée. Lui seul est ainsi à même de définir des priorités et d’assurer une certaine cohérence des pratiques sur l’ensemble du territoire national. Les débats lors de l’examen du futur projet de loi de finances nous permettront, à n’en pas douter, de revenir sur ce sujet.

Mme Dominique Faure, ministre. Monsieur le rapporteur, nous souscrivons à votre diagnostic et avons d’ores et déjà engagé les chantiers de transformation de la structure. Sur le plan opérationnel, le secrétaire général du CIPDR est chargé de l’élaboration de la future stratégie nationale de prévention de la délinquance avec les directeurs des administrations concernées. D’autre part, ce secrétaire général s’est vu confier l’élaboration d’une nouvelle feuille de route visant à actualiser le plan national de prévention de la radicalisation.

Dans ce cadre, les instances de travail interministérielles seront désormais régulièrement réunies. Sur le plan du fonctionnement, notre objectif consiste à doter la structure d’un véritable statut administratif, avec des missions clarifiées et une gestion efficiente de ses moyens. À cet égard, le secrétaire général du CIPDR (SG-CIPDR) a engagé une amélioration des processus internes en matière de marchés publics, d’attribution de subventions et de gestion des ressources humaines. Nous avons par ailleurs chargé l’Iga de conduire une mission relative à la gestion du fonds interministériel de prévention de la délinquance, dont l’objet sera de formuler toute recommandation relative au pilotage central du fonds quant à ses orientations nationales et à sa gestion budgétaire ; aux conséquences à tirer sur le plan de la gestion des crédits de la répartition des responsabilités entre les différents services centraux du ministère ; aux degrés et aux modalités de déconcentration du fonds.

Le découpage du FIPD a été récemment impacté par l’évolution de l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’intérieur, qui attribue, à compter du 1er janvier 2024, la gestion des crédits de vidéoprotection de voie publique à la nouvelle DEPSA créée par le décret n° 2023-582 du 5 juillet 2023. Ainsi, la responsabilité des objectifs du fonds est aujourd’hui partagée entre le SG-CIPDR et la DEPSA et la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ), au titre de la vidéoprotection des lieux de culte.

Les conclusions de ces différents missions et travaux sont attendues pour mi-juin. Elles nous permettront d’engager, avec le secrétaire général du ministère de l’intérieur et des outre-mer et le SG-CIPDR, la rénovation de ce fonds interministériel de prévention de la délinquance, tant pour préciser ses domaines d’intervention que pour améliorer sa gestion. Les objectifs du fonds seront conçus sur la base de la future stratégie nationale de prévention de la délinquance. Nous souhaitons enfin systématiser la pluriannualité des investissements avec des contrats pluriannuels d’objectifs permettant de donner de la visibilité sur trois ans.

M. le président Éric Coquerel. Je salue l’excellent rapport de Charles de Courson et doute avec lui de l’efficacité du FIPD dans la prévention de la délinquance. Je ne pense pas non plus qu’il constitue le vecteur approprié pour la vidéoprotection. J’estime enfin qu’il faut supprimer cette instance.

M. Philippe Lottiaux (RN). Je remercie M. le rapporteur pour son travail très éclairant concernant un fonds qui pose en effet un certain nombre de questions. Les 76 millions d’euros en crédits de paiement sont-ils bien utilisés ? À notre sens, la partie concernant la vidéoprotection et la sécurisation de sites est indéniablement utile, comme j’ai pu le constater sur le terrain.

Il est possible d’être sceptique sur l’utilisation de certains fonds attribués aux associations, pour des opérations dont la pertinence et l’efficacité ne sont pas toujours prouvées. Le rapporteur suggère à juste titre d’établir a minima des objectifs quantitatifs et qualitatifs contraignants. Nous suivrons donc avec attention l’évolution prévue de ce fonds.

Mme Dominique Faure, ministre. Vous indiquez à quel point la vidéoprotection est précieuse, à la fois pour nos forces de sécurité intérieure et pour les collectivités locales. Nous y souscrivons, de même qu’à la fixation d’objectifs qualitatifs et quantitatifs, qui seront nécessaires, quand la stratégie aura été rédigée.

M. Victor Habert-Dassault (LR). Nous partageons les conclusions du rapporteur sur la confusion des objectifs poursuivis. Vous avez évoqué un contrat pluriannuel qui permettrait de suivre les fonds utilisés avec davantage de précision. Nous y sommes évidemment favorables, ainsi qu’à la mise en place d’indicateurs précis pour pouvoir cibler les fonds.

Mme Dominique Faure, ministre. Je vous remercie d’avoir souligné l’intérêt que vous portez au contrat pluriannuel et d’avoir relevé à quel point les indicateurs et leur suivi nous permettront de vérifier la fiabilité et l’efficacité de ces fonds à destination des associations.

M. Mohamed Laqhila (Dem). Le rapport indique que les missions du FIPD ont été étendues plusieurs fois sans évaluation de leur pertinence et que 90 % des crédits sont exécutés au niveau départemental. Envisagez-vous de revoir et de rationaliser les missions du FIPD pour recentrer ses actions sur des objectifs plus précis et mesurables ? Comment pouvez-vous garantir une meilleure efficacité et une meilleure coordination des interventions locales pour maximiser l’impact des fonds alloués ?

Mme Dominique Faure, ministre. Nous devons attendre mi-juin le rendu du travail que réalise actuellement l’Iga, mais aussi celui que le SG-CIPDR mène pour élaborer la nouvelle feuille de route visant à actualiser le plan national de prévention et de la radicalisation.

Mme Félicie Gérard (HOR). D’après le service statistique ministériel de la sécurité intérieure, l’année 2022 a été marquée par une hausse de la délinquance. Afin d’éviter des actes plus graves, nous devons agir dès les premiers signes. La prévention de la délinquance est un réel enjeu de société et il semble donc pertinent de s’interroger sur le FIPD, fonds destiné à financer des actions de prévention de la délinquance. Par la suite, ses missions ont été élargies à la prévention de la radicalisation et à la prévention des dérives sectaires.

Entre 2016 et 2023, les moyens du FIPD ont connu une augmentation de plus de 20 %. L’évolution des dépenses du FIPD correspond une gestion déconcentrée, répartie en quatre objectifs : la prévention de la délinquance, la sécurisation, la prévention de la radicalisation et la sécurisation des sites sensibles.

Au cours des cinq dernières années, 90 % des crédits du fonds ont été exécutés au niveau départemental et la quasi-totalité des dépenses prennent la forme de subventions en direction des collectivités et des associations. Pour mesurer la pertinence et l’efficacité des actions mises en place, une évaluation plus précise et plus régulière semble essentielle.

Mme Dominique Faure, ministre. Cette plus grande évaluation constituera évidemment une composante importante de la stratégie nationale de la prévention de la délinquance. Ensuite, nous veillerons à ce que la composante départementale demeure toujours aussi importante.

Mme Marietta Karamanli (SOC). Je tiens vraiment à remercier notre rapporteur pour cet important travail, qui interroge de façon pratique et opérationnelle l’existence du fonds interministériel de prévention de la délinquance. Il pose, entre autres, la question de la gouvernance du fonds, de son périmètre et de ses actions. Il s’interroge sur l’efficacité de sa dépense et, plus fondamentalement, sur le sens de ce dispositif.

À l’instar d’autres dispositifs, je note que les actions menées à travers des crédits dédiés ne sont pas évaluées et que les indicateurs utiles ne sont pas connus ni explicités. Je suis assez favorable à un meilleur fléchage des crédits en leur donnant une réelle orientation, c’est-à-dire la prévention et non la sécurisation, une partie des crédits servant à la vidéoprotection.

Nous soutenons l’idée d’une réorientation claire en direction du tissu associatif à destination des jeunes, des victimes, des activités notamment sportives et culturelles, avec un encadrement de qualité. Je partage aussi l’avis de M. le rapporteur selon lequel l’administration doit mieux évaluer l’utilisation des fonds avec des indicateurs.

Il serait ainsi possible de suggérer des critères de qualification des encadrants, des critères de temps sur le terrain et des critères de fréquentation. Leur utilisation pourrait également être remise en perspective avec d’autres dispositifs employés. Enfin, l’administration publique gère trop souvent des dispositifs qui s’ajoutent les uns aux autres sans évaluation de leur efficacité, de leur pertinence, et sans remise en cause de leur articulation avec d’autres actions. Nous pouvons aujourd’hui faire mieux et souhaitons que vous preniez en considération les différentes remarques et suggestions qui ont été formulées.

Mme Dominique Faure, ministre. Je ne pense pas qu’il soit opportun d’opposer les quatre composantes du dispositif, car nous devons être performants sur l’ensemble d’entre elles. Ensuite, je ne peux que prendre en compte les critères que vous proposez, pour les transmettre au ministre de l’intérieur. Je tiens à redire à quel point nous sommes attachés au sens et à l’efficacité de ce dispositif. À ce titre, il est nécessaire de mettre en œuvre les différents critères d’évaluation.

M. Michel Castellani (LIOT). Je remercie à mon tour M. le rapporteur pour son travail. Nous partageons ses conclusions sur une redéfinition des objectifs du FIPD.

Mme Sandra Regol (Écolo-NUPES). Je partage les remerciements adressés au travail du rapporteur, à la fois utile et précis. Je m’inquiète de la part significative des fonds dévolue à la vidéosurveillance, dont nous savons grâce à des études qu’elle ne permet pas d’assurer la prévention ou la sécurisation. Cela pose question, à une époque où l’argent public est une denrée de plus en plus rare. Je vous rejoins donc sur la nécessité de réoctroyer ces fonds à des associations.

Madame la ministre, pouvez-vous vous engager à nous assurer un suivi des préconisations de M. le rapporteur et nous communiquer le contenu du rapport de l’Iga ?

Mme Dominique Faure, ministre. M. le rapporteur n’a absolument pas dit qu’il fallait transformer les fonds de vidéosurveillance en fonds à donner aux associations. Il a appelé de ses vœux la réalisation d’un travail en profondeur. J’y ai répondu positivement. La vidéosurveillance, qu’elle soit algorithmique ou non, est cruciale pour nos collectivités locales. J’ai également pris l’engagement de mener une évaluation préconisée par M. le rapporteur. Enfin, je ferai remonter au ministre de l’intérieur votre souhait d’être tenue informée pendant l’été ou à la rentrée sur la suite qui sera donnée aux rapports qui ont été commandés.

M. Charles de Courson, rapporteur spécial. Je crois que Madame la ministre est consciente de toutes les critiques justifiées qui sont évoquées dans ce rapport. Il reste à connaître les décisions qui seront prises à la mi-juin. Allez-vous vous orienter vers la poursuite de l’éclatement ? Les fonds qui sont destinés à la vidéoprotection des collectivités locales pourraient être gérés dans le cadre de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR).

La solution radicale, qui a ma préférence, consisterait à remettre les autres crédits dans les différents ministères dont ils relèvent. La solution intermédiaire consisterait à améliorer la situation et notamment les conventions, dont nombre d’entre elles sont répétitives, pour aborder le sujet de manière pluriannuelle.

La commission autorise, en application de l’article 146, alinéa 3, du Règlement de l’Assemblée nationale, la publication du rapport d’information de M. Charles de Courson, rapporteur spécial.

 

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   PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

 

Secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation

– M. Étienne Apaire, secrétaire général ;

– M. Christophe Pizzi, secrétaire général adjoint.

 

Cour des comptes

– M. Emmanuel Glimet, président de section à la 4e Chambre ;

– M. Benoît Lion, conseiller référendaire en service extraordinaire.

 

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